“十三五時(shí)期”農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧研究

秦理中

（湖北省咸寧市咸安區(qū)賀勝橋鎮(zhèn)政府，湖北咸寧437011）

“十三五時(shí)期”農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧研究

秦理中

（湖北省咸寧市咸安區(qū)賀勝橋鎮(zhèn)政府，湖北咸寧437011）

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的形勢(shì)下，依然有相當(dāng)多的農(nóng)村人口處于貧困邊緣。“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決定性階段，扶貧開發(fā)工作在“十三五”規(guī)劃中的更為突出。本文先介紹了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵和意義，接著指出“十三五”時(shí)期農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中存在著扶貧識(shí)別不精準(zhǔn)、扶貧方式不精準(zhǔn)、扶貧管理不精準(zhǔn)等困境，最后從建立扶貧工作責(zé)任制、運(yùn)用大數(shù)據(jù)對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行識(shí)別和動(dòng)態(tài)管理、拓寬扶貧資金的來(lái)源渠道、提高貧困人員的積極性和脫貧能力等方面提出解決困境的建議。

精準(zhǔn)扶貧；困境；對(duì)策

一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵和意義

改革開放政策的全面實(shí)施，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的長(zhǎng)足建立，給中國(guó)注入了嶄新的活力，中國(guó)經(jīng)濟(jì)從此一路突飛猛進(jìn)，發(fā)展速度令世人矚目和驚嘆。中國(guó)的綜合國(guó)力穩(wěn)步提升，民眾的生活水平也有了跨越式的提高，陸續(xù)摘掉了貧困的帽子，步入了幸福的康莊大道。然而由于人口眾多，加上全國(guó)各地的自然條件、經(jīng)濟(jì)狀況、教育水平等各個(gè)因素都存在較大的差距，因此依然有相當(dāng)大一部分人口仍然徘徊在貧困的邊緣，生活條件較為低下?？梢哉f(shuō)，扶貧工作是我國(guó)政府的一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作任務(wù)，從改革開放伊始就得到了國(guó)家的關(guān)注和重視。我國(guó)先后實(shí)施了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》等政策，扶貧工作一直是中央和各級(jí)地方政府工作的一項(xiàng)重要議事日程。經(jīng)過(guò)三十多年常抓實(shí)干堅(jiān)持不懈的努力，中國(guó)扶貧工作碩果累累，取得了巨大成效，向世界遞交了一份傲人的答卷。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2015年《千年發(fā)展目標(biāo)報(bào)告》顯示，從上世紀(jì)70年代末以來(lái)，中國(guó)累計(jì)已經(jīng)有7億多人先后擺脫了貧困的威脅。中國(guó)農(nóng)村貧困人口的比例，已經(jīng)從1990年的60%以上，顯著下降到2014年的4.2%。中國(guó)對(duì)全球減貧的貢獻(xiàn)率超過(guò)70%，是世界上最早實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中減貧要求的發(fā)展中國(guó)家。

然而，中國(guó)之前實(shí)行的基本上都是粗放式扶貧模式。這雖然有效解決了許多區(qū)域性的貧困，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的顯現(xiàn)，它對(duì)個(gè)體性的貧困已經(jīng)不再適用。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察扶貧工作時(shí)，首次提出了精準(zhǔn)扶貧。2015年1月，習(xí)總書記選擇將云南作為首個(gè)年度調(diào)研省份，強(qiáng)調(diào)要打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2015年6月，習(xí)總書記到貴州省進(jìn)行考察，強(qiáng)調(diào)要科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。2015年11月，中央召開扶貧開發(fā)工作會(huì)議，精準(zhǔn)扶貧再次進(jìn)入政府高層的決策議程。毫無(wú)疑問(wèn)，扶貧工作邁入了新時(shí)期和新階段，精準(zhǔn)扶貧將成為今后扶貧工作的重點(diǎn)。

精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對(duì)稱，最早源自于西方福利社會(huì)財(cái)政吃緊態(tài)勢(shì)下的扶貧思路調(diào)整，指的是針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀況，運(yùn)用科學(xué)有效的程序和方法，對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。“十三五”時(shí)期是全面小康的收關(guān)期，也是我國(guó)全面建成小康社會(huì)決勝階段。根據(jù)現(xiàn)行的2014年制定的每人每年2800元的最新農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，為確保到2020年全面建成小康社會(huì)，我們需要在這短短五年間減貧脫貧7017萬(wàn)人。時(shí)間之緊迫，任務(wù)之艱巨，工作之繁重，我們已經(jīng)進(jìn)入“啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨”的攻堅(jiān)戰(zhàn)。我們必須針對(duì)貧困人群有針對(duì)性的開展精準(zhǔn)扶貧，才能攻堅(jiān)克難，提高扶貧效率，從根本上解決農(nóng)村貧困問(wèn)題，從而為取得小康建設(shè)的全面勝利提供重要保障。

二、“十三五時(shí)期”農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的困境

（一）扶貧識(shí)別不精準(zhǔn)

扶貧識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)工作，其目的是把貧困的對(duì)象找出來(lái)，避免扶貧資源投放打偏跑漏，使真正符合幫扶政策的個(gè)體得到有效扶持。精準(zhǔn)扶貧，首要任務(wù)就是對(duì)扶貧對(duì)象的識(shí)別一定要精準(zhǔn)，只有這樣才能使扶貧資源精準(zhǔn)投放，從而使真正貧困的個(gè)體得到有效扶持。這也是關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧能否取得成效的重要前提。目前我們對(duì)扶貧對(duì)象的識(shí)別主要采用的是“程序識(shí)別法”，即通過(guò)農(nóng)戶的自主申報(bào)、村民民主評(píng)議、扶貧部門的調(diào)查、多部門的審核以及貧困農(nóng)戶的張榜公示等五個(gè)程序來(lái)公開、公正、民主識(shí)別貧困農(nóng)戶。這種方法確實(shí)有助于我們確定扶貧對(duì)象，但是很難做到精準(zhǔn)識(shí)別。究其原因，主要有以下兩個(gè)方面：

一方面，農(nóng)民參與識(shí)別的積極性不高。精準(zhǔn)識(shí)別的第一步在于農(nóng)戶的自主申報(bào)。雖然村干部對(duì)本村村民的經(jīng)濟(jì)情況都比較了解，基本都能通過(guò)走訪調(diào)查、建檔立卡的方式，將符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的村民的基本信息錄入貧困信息系統(tǒng)。但是，在調(diào)查的過(guò)程中，許多村民參與申報(bào)的積極性并不高，即使自己完全滿足貧困農(nóng)戶的標(biāo)準(zhǔn)，也懶于主動(dòng)錄入自己的信息，甚至因?yàn)樵谕獯蚬ざe(cuò)過(guò)了錄入的時(shí)間。更有一些村民礙于傳統(tǒng)的名聲級(jí)面子觀念，并未如實(shí)填寫自己的真實(shí)信息，導(dǎo)致自己白白錯(cuò)失了扶貧的機(jī)遇。

另一方面，識(shí)別過(guò)程容易出現(xiàn)各種排斥行為。一是主觀排斥。一些基層官員特別是村干部在承擔(dān)精準(zhǔn)識(shí)別的工作中，往往濫用公權(quán)力，在主觀上優(yōu)親厚友，采用各種不正當(dāng)手段將自己的親朋好友確定為扶貧對(duì)象。雖然后續(xù)有民主評(píng)議、張榜公示等環(huán)節(jié)，但是這些環(huán)節(jié)在許多村落基本上也是村干部說(shuō)了算，貧困農(nóng)戶特別是和村干部關(guān)系不好的農(nóng)戶并沒有參與。這就必然導(dǎo)致一些并不符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象卻被納入其中，而那些真正滿足貧困標(biāo)準(zhǔn)的人群卻被排除在外，無(wú)法享受扶貧政策帶來(lái)的益處。二是過(guò)失排斥。大部分基層干部的文化教育水平有限，也往往沒有接受過(guò)系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)學(xué)科方面的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)。這就導(dǎo)致他們?cè)趯?shí)際工作中特別是在入戶調(diào)查核實(shí)環(huán)節(jié)中缺乏自己的統(tǒng)計(jì)和判斷，往往就是直接根據(jù)農(nóng)戶的陳述或者展示來(lái)確定農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)水平，從而并沒有對(duì)農(nóng)戶的真實(shí)經(jīng)濟(jì)水平加以核實(shí)，也給精準(zhǔn)扶貧的順利開展埋下了隱憂。

（二）扶貧方式不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧中的最為關(guān)鍵的一環(huán)。在完成扶貧對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別之后，我們必須靈活運(yùn)用多種扶貧方式帶領(lǐng)他們脫離貧困的泥潭。這是對(duì)扶貧干部智慧的巨大考驗(yàn)。雖然我們已經(jīng)在長(zhǎng)期的扶貧工作中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，但是離精準(zhǔn)幫扶尚有相當(dāng)大的一部分距離。

首先，扶貧理念較為粗放。傳統(tǒng)的扶貧工作采取的是普惠式的扶貧思想，相當(dāng)于我們所說(shuō)的“吃大鍋飯”。許多貧困戶“等”“靠”“要”的觀念非常嚴(yán)重，習(xí)慣和過(guò)分倚重政府救助，從而喪失了自力更生的基本意識(shí)，嚴(yán)重缺乏自我脫貧的意識(shí)和上進(jìn)心。

其次，致貧原因的識(shí)別不精準(zhǔn)。雖然扶貧對(duì)象的經(jīng)濟(jì)條件普遍較差，但是他們的致貧原因以及貧困表現(xiàn)形式卻存在很大的不同。有的農(nóng)戶是因?yàn)槿狈ι踔潦菃适趧?dòng)能力導(dǎo)致的貧困，有的是因?yàn)橹卮蠹膊〉韧话l(fā)事件導(dǎo)致的貧困，有的是因?yàn)榇箢~教育支出導(dǎo)致的貧困，有的則是因?yàn)楹贸詰凶鰧?dǎo)致的貧困等等。如果我們不能從根源上找到致貧的原因，就無(wú)法根據(jù)他們的實(shí)際貧困程度，做到“一把鑰匙開一把鎖”，幫助他們從本質(zhì)上消除貧困。

第三，扶貧資金來(lái)源渠道單一。扶貧資金是扶貧工作的重要物質(zhì)保障，是扶貧工作得以順利開展的基本前提。目前我國(guó)扶貧資金的來(lái)源和渠道非常單一，主要依靠財(cái)政撥款，特別是中央財(cái)政。2015年財(cái)政部加大扶貧力度，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金就高達(dá)467億元。然而，面對(duì)近八千萬(wàn)的貧困人口，實(shí)際上傳遞到每一個(gè)貧困農(nóng)戶手中的資金已經(jīng)非常稀少。地方政府雖然也積極參與到扶貧工作之中，但受制于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力，他們往往也是力不從心，無(wú)法在扶貧資金上提供充足的保障。

第四，扶貧治理的能力弱。我國(guó)幅員遼闊，東部沿海地區(qū)和中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)的貧困程度存在明顯的差別，特別是西部地區(qū)貧困現(xiàn)象更為嚴(yán)重。而且同一個(gè)省市或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因?yàn)樽匀粭l件和經(jīng)濟(jì)情況的差異，扶貧效果也存在很大的不同。這對(duì)扶貧工作人員來(lái)說(shuō)是一個(gè)巨大的考驗(yàn)。此外，從事扶貧工作的駐村干部通常缺乏相關(guān)的市場(chǎng)資源和技術(shù)資源，思想較為僵化，加上農(nóng)村的交通條件等基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱、貧困農(nóng)戶的教育文化水平有限，這些不利因素疊加在一起，使得扶貧干部很難找到切實(shí)有效的致富門路，真實(shí)出現(xiàn)大幅度的虧損。

（三）扶貧管理不精準(zhǔn)

首先，扶貧體制不健全。扶貧工作雖然歷來(lái)是我國(guó)各級(jí)政府工作的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，但是并沒有設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)具體實(shí)施，而是由一些由各個(gè)政府部門來(lái)兼任，這就勢(shì)必會(huì)影響到扶貧工作的進(jìn)展和效果。同時(shí)，國(guó)家也未制訂相關(guān)的統(tǒng)一性規(guī)范和指引，也沒有展開統(tǒng)一的培訓(xùn)，使得扶貧工作的實(shí)施在很大程度上取決于扶貧人員特別是駐村干部自身的思想素質(zhì)和治理水平。

其次，扶貧考核制度不合理。扶貧考核是精準(zhǔn)扶貧的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)，是督促和確保扶貧工作得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)扶貧項(xiàng)目的培育和實(shí)施周期往往比較長(zhǎng)，見效往往比較慢，而現(xiàn)行的扶貧考核機(jī)制卻不合理，過(guò)于注重短期效益。這就導(dǎo)致扶貧干部出于對(duì)政績(jī)和考核的考慮，常常會(huì)因?yàn)槠姘l(fā)展GDP而被迫放棄一些能夠在長(zhǎng)期給農(nóng)戶帶來(lái)穩(wěn)定收益但是在短期卻見效慢的項(xiàng)目，甚至放棄一些條件較差的農(nóng)戶作為扶貧對(duì)象，以促使自己的扶貧工作能夠“立竿見影”快速見效。這些都會(huì)將真正貧困戶排除在外，并使得扶貧目標(biāo)的瞄準(zhǔn)度發(fā)生偏離。此外，扶貧業(yè)績(jī)考核在官員全部政績(jī)考核中所占的權(quán)重比較小，對(duì)扶貧資金的使用監(jiān)督機(jī)制也往往落實(shí)不到位，這就造成了一些基層干部對(duì)扶貧工作缺乏應(yīng)有的重視，挪用扶貧專項(xiàng)資金到其他建設(shè)項(xiàng)目，甚至私自截留或者據(jù)為已有，貪腐現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

最后，現(xiàn)行的扶貧管理政策專注于既定貧困農(nóng)戶即建檔農(nóng)戶的脫貧工作，但是實(shí)際上農(nóng)戶的貧困情況是動(dòng)態(tài)變化的。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)的脆弱性，許多農(nóng)戶返貧的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此，傳統(tǒng)的單靠一次建檔立卡是難以有效開展扶貧工作的。

三、“十三五時(shí)期”農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的建議

（一）建立扶貧工作責(zé)任制

要對(duì)現(xiàn)行的扶貧考核體系進(jìn)行改革，建立扶貧工作責(zé)任制，切實(shí)提高扶貧考核在整個(gè)干部政績(jī)考核體系中的比重。這樣做首先就可以在思想上提高黨政干部對(duì)扶貧工作的重視程度，進(jìn)一步發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的帶頭示范作用，使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部更好履行全心全意為人民服務(wù)的宗旨。其次，防止地方政府刻意當(dāng)?shù)仉[瞞貧困狀況或者夸大扶貧工資進(jìn)展，并促使他們摒棄傳統(tǒng)的片面發(fā)展GDP的錯(cuò)誤掛念，而把工作精力轉(zhuǎn)移到實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)共同富裕的目標(biāo)上來(lái)。最后，有利于加強(qiáng)對(duì)扶貧資金的流向性監(jiān)管，確保扶貧資金專項(xiàng)專用，不被濫用或者私自截留。

（二）運(yùn)用大數(shù)據(jù)對(duì)扶貧對(duì)象進(jìn)行識(shí)別和動(dòng)態(tài)管理

我們應(yīng)該充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)克服傳統(tǒng)扶貧識(shí)別中產(chǎn)生的各種不精準(zhǔn)問(wèn)題。首先，大數(shù)據(jù)技術(shù)是對(duì)所有的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。我們可以在對(duì)每村每個(gè)貧困戶進(jìn)行建檔，克服“程序識(shí)別法”所產(chǎn)生的樣本篩選的漏洞，確保扶貧數(shù)據(jù)的全面性。其次，有助于建立自助申報(bào)系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)化的信息監(jiān)管平臺(tái)，既能激發(fā)農(nóng)戶的自主性，減少扶貧人員的工作量，又能對(duì)對(duì)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)情況實(shí)時(shí)進(jìn)行掌控，同時(shí)發(fā)揮民眾的監(jiān)督性，確保錄入數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和扶貧對(duì)象的真實(shí)性。第三，建立和扶貧對(duì)象的進(jìn)入退出機(jī)制。因?yàn)檗r(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)情況是經(jīng)常變動(dòng)的，不可能一直貧困。我們可以及時(shí)了解到哪些人已經(jīng)脫貧，哪些人仍處于貧困，哪些人陷入了新的貧困之中。這樣做不僅可以及時(shí)更新數(shù)據(jù)，省去了統(tǒng)計(jì)的繁瑣，也能市扶貧工作更加具有瞄準(zhǔn)性和針對(duì)性。

（三）拓寬扶貧資金的來(lái)源渠道

我們要改善目前扶貧資金主要依靠中央財(cái)政撥款的現(xiàn)實(shí)狀況，廣泛動(dòng)員各種社會(huì)力量積極參與到扶貧這項(xiàng)意義深遠(yuǎn)的工作當(dāng)中來(lái)。一方面，我們要進(jìn)一步加強(qiáng)東西部省市的對(duì)口幫扶工作，健全和完善東西部扶貧的協(xié)作機(jī)制，充分利用東部省市充裕的財(cái)政資金和豐富的產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，積極帶動(dòng)中西部的農(nóng)村發(fā)展。另一方面，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的優(yōu)惠政策，廣泛尋求和吸納各種社會(huì)力量的支持，特別是支持和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人積極對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行商業(yè)性融資，形成扶貧資金的強(qiáng)大合力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)幫扶資源的效用最大化。

（四）提高貧困人員的積極性和脫貧能力

這是實(shí)現(xiàn)扶貧工作目標(biāo)中最為關(guān)鍵的一環(huán)，直接關(guān)系到扶貧工作的成敗。一方面，我們要靈活采用多種方式激發(fā)貧困人員的脫貧熱情和積極性。長(zhǎng)期的“普惠式”扶貧，使得許多貧困人員習(xí)慣了依賴政府的扶貧救濟(jì)，喪失了脫貧的進(jìn)取心，甚至甘愿生活在社會(huì)經(jīng)濟(jì)底層。只有激發(fā)他們的脫貧熱情和積極性，才能促使他們從內(nèi)心自力更生，積極尋找致富途徑。另一方面，我們應(yīng)加強(qiáng)對(duì)他們的培訓(xùn)教育特別是相關(guān)的職業(yè)技能培訓(xùn)?！笆谥贼~不如授之以漁”，只有培養(yǎng)貧困戶的市場(chǎng)意識(shí)和致富能力，才能使他們自發(fā)找到致富的手段和途徑，真正擺脫貧困，穩(wěn)步走向小康。

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