西方行政監(jiān)督機(jī)制及對(duì)我國(guó)之啟示

朱薇娜

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

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西方行政監(jiān)督機(jī)制及對(duì)我國(guó)之啟示

朱薇娜

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

西方國(guó)家的行政監(jiān)督機(jī)制是伴隨著西方資產(chǎn)階級(jí)的政權(quán)體制產(chǎn)生的，經(jīng)歷幾百年的探究、發(fā)展和完善，有效地發(fā)揮了它對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督作用。因此，研究西方國(guó)家行政監(jiān)督機(jī)制各個(gè)要素的構(gòu)成，分析其發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制的完善及反腐工作具有極大的意義。

西方國(guó)家；行政監(jiān)督機(jī)制；基本方式；反腐機(jī)制

政府實(shí)現(xiàn)其職能的一個(gè)主要方式就是行政監(jiān)督。它有效地遏制了權(quán)力濫用，保證了政府行政工作的正常運(yùn)作，提升了行政效率。因此，吸收、借鑒西方國(guó)家較為發(fā)達(dá)的行政監(jiān)督制度，對(duì)我國(guó)行政監(jiān)督制度的完善及反腐工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。西方國(guó)家的行政監(jiān)督機(jī)制，是在社會(huì)歷史的變遷中不斷進(jìn)步、完善的，為了對(duì)其建構(gòu)進(jìn)行研究，下面就其基本方式及其特點(diǎn)展開(kāi)分析，希冀從中能夠得到一些突破性的啟示。

一、西方行政監(jiān)督機(jī)制的基本方式

(一)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督

西方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督一般采取兩種方式。首先是自身監(jiān)督：以公民的請(qǐng)?jiān)负驮V愿為主的方式。這種方式是公民向國(guó)家機(jī)關(guān)請(qǐng)求幫助的一種手段。公民可以就某件事情向相關(guān)機(jī)關(guān)闡述自己的意見(jiàn)，從而糾正國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)不恰當(dāng)或者是違法的行政行為。另一種內(nèi)部監(jiān)督形式就是在行政部門的內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督部門。這種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立，獨(dú)立行使職權(quán)，可以有效地對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政行為進(jìn)行監(jiān)督 ，防止公權(quán)力的濫用。如美國(guó)的監(jiān)察長(zhǎng)制度，它是在政府的12個(gè)行政部門中設(shè)立監(jiān)察長(zhǎng)辦事處，是政府內(nèi)部的反貪防貪?rùn)C(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)就是杜絕貪污、濫用職權(quán)等行為，從而提高政府的行政行為的效率。

(二)立法機(jī)關(guān)的制約監(jiān)督

在西方國(guó)家，議會(huì)對(duì)政府行為的監(jiān)督是議會(huì)的一項(xiàng)重要職能，主要有四種形式構(gòu)成。一是議會(huì)的審批權(quán)：議會(huì)對(duì)政府提出的財(cái)政預(yù)算、人事任免、重大政府行為如工作報(bào)告或行政條約進(jìn)行審查核實(shí)。二是議會(huì)的調(diào)查權(quán)：議會(huì)對(duì)行政立法、選舉和政治等進(jìn)行調(diào)查。三是議會(huì)的質(zhì)詢權(quán)：政府及其相關(guān)部門理應(yīng)完成但是由于種種原因并不一定盡善的工作，質(zhì)詢主體有權(quán)對(duì)其進(jìn)行責(zé)問(wèn)，要求被質(zhì)詢者予以答復(fù)的一種監(jiān)督方式(即，國(guó)會(huì)議員對(duì)于內(nèi)閣所應(yīng)負(fù)責(zé)之事，用書面或口頭提出詢問(wèn)，要求內(nèi)閣予以答復(fù))。四是議會(huì)的彈劾權(quán)：議會(huì)可以對(duì)違法失職官員進(jìn)行控訴與懲戒，如美國(guó)“水門事件”中對(duì)總統(tǒng)尼克松的彈劾。第一種是被動(dòng)的立法監(jiān)督，而后三種則屬于主動(dòng)的立法監(jiān)督。

(三)司法機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督

司法機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督主要方式有兩種：違憲審查監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督。第一種是違憲審查的行政監(jiān)督。該種監(jiān)督主要指特定機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)所制定的行政規(guī)章進(jìn)行審查，并對(duì)其是否違反憲法作出處理的一種方式。其在各個(gè)國(guó)家中的表現(xiàn)形式不一。如，美國(guó)、日本等國(guó)是由國(guó)家最高法院進(jìn)行審查的，但是在法國(guó)、德國(guó)等國(guó)則是由專門的憲法法院進(jìn)行違憲審查。公民可以就行政機(jī)構(gòu)違反憲法的基本原則和憲法性法律的行為向法院提起訴訟，從而防止公權(quán)力的濫用。第二種司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督形式是行政訴訟。行政訴訟是指具有某種特定司法功能的機(jī)關(guān)，通過(guò)受理、裁判等司法手段來(lái)承擔(dān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。該種監(jiān)督方式具有雙重作用，其一，監(jiān)督行政主體的行政行為。其二，保護(hù)雙方當(dāng)事人，即行政主體及行政相對(duì)人的合法權(quán)益。這種監(jiān)督方式是相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，根據(jù)公民的申請(qǐng)依法作出審理和裁決。它是司法機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的結(jié)合。

(四)社會(huì)及新聞?shì)浾摫O(jiān)督

在當(dāng)代社會(huì)，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,各個(gè)團(tuán)體中都會(huì)存在著多種多樣的利益集團(tuán)。這些集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，必然要求政府的有關(guān)決策有利于自身的利益趨向。這些利益集團(tuán)對(duì)政府產(chǎn)生了巨大的約束力。同時(shí)，由于西方國(guó)家存在著在野黨或反對(duì)黨，他們會(huì)對(duì)執(zhí)政黨的政策進(jìn)行評(píng)析，抓住政策的弊端，抨擊執(zhí)政黨。這也是一種有效的行政監(jiān)督方式。通常這些社會(huì)監(jiān)督與新聞媒介緊密聯(lián)系。新聞系統(tǒng)一般具有時(shí)效性和廣泛性、獨(dú)立性，利益集團(tuán)和在野黨或反對(duì)黨，往往會(huì)利用新聞的影響力來(lái)達(dá)到自身的目的。新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督是更為直接的監(jiān)督方式。它可以對(duì)政府的行政行為進(jìn)行全面的報(bào)道，能夠使不適當(dāng)?shù)男姓袨榛蚴沁`法行為曝光，在公眾中產(chǎn)生廣泛的影響力。這類監(jiān)督可以使政府的行政行為處在一個(gè)透明的環(huán)境中，能夠?qū)ζ渌O(jiān)督方式的盲點(diǎn)進(jìn)行補(bǔ)足，是現(xiàn)代社會(huì)最為直接有效的行政監(jiān)督方式之一。

二、西方行政監(jiān)督機(jī)制的自我完善

西方資本主義國(guó)家行政監(jiān)督機(jī)制伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也在不斷地自我完善，但是由于資本主義制度自身弱點(diǎn)，在這歷史的變遷中，腐敗現(xiàn)象肆意滋生蔓延。為了將這種消極現(xiàn)象減少到最低限度，西方國(guó)家逐漸探索出一套行之有效的反腐制度。

(一)反腐敗立法

為了有效地促進(jìn)政府行政工作廉潔高效，遏制公職人員貪污腐敗現(xiàn)象，現(xiàn)代西方國(guó)家均制訂了一系列法律法規(guī)來(lái)約束政府官員的行政行為，包括禁止性立法、預(yù)防性反腐立法及懲治性反腐立法。其一，禁止性立法指的是通過(guò)立法在易發(fā)貪污腐敗的環(huán)節(jié)對(duì)公職人員的行政行為進(jìn)行約束，從而達(dá)到反腐的目的。例如瑞士《聯(lián)邦公務(wù)員法》中就明確規(guī)定了公職人員不得經(jīng)商和兼職，實(shí)行回避制度等。其二，預(yù)防性反腐立法，采取職位輪換制度、財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開(kāi)制度等。其三，懲治性反腐立法。這也是西方國(guó)家反腐倡廉立法中最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，運(yùn)用法律的手段對(duì)腐敗行為進(jìn)行嚴(yán)懲，以達(dá)到廉政的目的。

(二)反腐敗機(jī)構(gòu)

西方國(guó)家為了約束政府官員的行政行為、反腐倡廉，大都設(shè)有專門的反腐敗機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)最為主要的特點(diǎn)在于其一，直屬最高領(lǐng)導(dǎo)，例如素有“廉政之邦”美稱的新加坡，設(shè)有專門的貪污行為調(diào)查局，局長(zhǎng)直接由總理任命，對(duì)總理負(fù)責(zé)。其二，獨(dú)立性，反腐敗機(jī)構(gòu)通常獨(dú)立于地方政府之外，不受機(jī)構(gòu)之外勢(shì)力的干擾。如，美國(guó)的聯(lián)邦調(diào)查局，對(duì)任命的政府公職人員均有權(quán)進(jìn)行專門的司法審查并且對(duì)腐敗的公職人員皆有調(diào)查權(quán)。其三，權(quán)威性，為了維護(hù)反腐敗機(jī)構(gòu)權(quán)威性，西方國(guó)家?guī)缀醵假x予其極大的權(quán)利，建立了完備的體系，以便達(dá)到時(shí)時(shí)監(jiān)督的目的。

(三)反腐敗監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)代西方國(guó)家的行政監(jiān)督機(jī)制由過(guò)去的被動(dòng)監(jiān)督向預(yù)防為主的主動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)化。若是要實(shí)現(xiàn)有效地行政監(jiān)督，就要保證監(jiān)督主體有足夠的監(jiān)督客體的信息。監(jiān)督主體能夠明確地把握被監(jiān)督機(jī)構(gòu)或是人員的信息，就可以及時(shí)地、有效地對(duì)那些違法的或是不適當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行遏制，同時(shí)還可以威懾其他監(jiān)督客體，從而達(dá)到預(yù)防的目的，主動(dòng)地進(jìn)行行政監(jiān)督。如瑞典的由申訴專員提交的報(bào)告或是案件，新聞界可以及時(shí)獲悉相關(guān)信息，同時(shí)可以將此信息詳細(xì)登錄在新聞媒體上。

(四)道德立法

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，法律作為一種調(diào)節(jié)人們行為的規(guī)范具有極大的作用，但堵不如疏。與其制定越來(lái)越多的法規(guī)對(duì)腐敗的政府官員進(jìn)行嚴(yán)懲，不如在事前就提高公職人員認(rèn)知。西方國(guó)家不約而同地在構(gòu)筑了系統(tǒng)的行政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)后，同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)公職人員的道德防線的筑防，提高政府公職人員的道德素質(zhì)，樹(shù)立其公共利益的意識(shí)，從而規(guī)范公職人員的行政行為，以達(dá)到求之為廉的目的。

三、對(duì)我國(guó)監(jiān)督機(jī)制完善及反腐工作的啟示

(一)預(yù)防性反腐敗監(jiān)督體系

首先，重視建設(shè)預(yù)防性反腐敗監(jiān)督體系。以往我國(guó)對(duì)待貪污腐敗的行為，通常采取事后嚴(yán)懲的手段。但是由于近年來(lái)腐敗案件時(shí)有發(fā)生，國(guó)家愈發(fā)重視對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行中的監(jiān)督。十八大提出，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督不僅在于法律的約束和懲治，更加強(qiáng)調(diào)了對(duì)權(quán)力的主動(dòng)監(jiān)督，由過(guò)去的被動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)化為預(yù)防性監(jiān)督方式。正是由于這點(diǎn)，我國(guó)新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體更是提出了要加強(qiáng)黨自身隊(duì)伍的建設(shè)，深入開(kāi)展監(jiān)督和反腐工作。由此可以看出，我國(guó)過(guò)去被動(dòng)的行政監(jiān)督方式漸漸不適應(yīng)現(xiàn)如今的國(guó)情了。因此，我國(guó)行政監(jiān)督機(jī)制應(yīng)該更加注重預(yù)防性反腐敗監(jiān)督體系的建設(shè)。一方面可以防監(jiān)督系統(tǒng)的漏洞，同時(shí)對(duì)政府公職人員也起到一個(gè)敲打的作用，預(yù)防、減少此類腐敗行為的發(fā)生。

(二)統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)

其次，亟待建設(shè)統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)。北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明提出反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有必要的獨(dú)立性，而不是處處受到掣肘。 而我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制中黨的紀(jì)委和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)自1993年以來(lái)一直以來(lái)實(shí)行合署辦公，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，黨政不分。該種機(jī)制雖然能夠保持黨、政府工作的高度配合，但是確實(shí)影響權(quán)力的制衡。我們可以借鑒西方國(guó)家中公認(rèn)的一個(gè)原則：行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)保持獨(dú)立性，讓行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)從行政部門中剝離出來(lái)，同時(shí)可提高其地位，使其其他行政部門同級(jí)。如此，既可保證行政監(jiān)督系統(tǒng)的獨(dú)立性，又可將其進(jìn)行整合，保障其不受地方政府勢(shì)力的干預(yù)，維持行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，提高行政效率。

(三)完善反腐敗監(jiān)督立法

最后，加強(qiáng)反腐敗監(jiān)督立法工作，實(shí)行反腐敗監(jiān)督法制化。目前，反腐敗監(jiān)督立法工作雖在逐步進(jìn)行中，但整體上還是嚴(yán)重滯后無(wú)法滿足反腐敗監(jiān)督工作的實(shí)際需求。且，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)實(shí)際操作性差，消弱了其權(quán)威性。這也嚴(yán)重影響了反腐敗監(jiān)督工作的實(shí)際效應(yīng)。對(duì)比西方行政監(jiān)督立法，其在實(shí)體及程序上設(shè)計(jì)的政務(wù)公開(kāi)、機(jī)構(gòu)權(quán)限設(shè)置等方面，為我國(guó)反腐敗監(jiān)督立法工作中相關(guān)部分的設(shè)計(jì)、將公權(quán)力納入法治軌道具有極大的借鑒意義。

[1]郭英.西方行政監(jiān)督體制的特點(diǎn)及啟示[J].成都大學(xué)學(xué)報(bào),2009(9).

[2]任建明.我國(guó)未來(lái)反腐敗制度改革的關(guān)鍵:反腐敗機(jī)構(gòu)與體制[J].理論參考,2011(01).

[3]董春洲.國(guó)外行政監(jiān)察模式及其借鑒[J].學(xué)理論,2011(33).

[4]張俊,趙輝.論行政監(jiān)察制度的重構(gòu)[J].長(zhǎng)江大學(xué)學(xué)報(bào),2013(10).

[責(zé)任編輯：蔡新職]

The Western Administrative Supervision Mechanism and Inspiration to China

Zhu Weina

(QinghaiNationalUniversity，Xining810007Qinghai)

The administrative supervision system in western countries was accompanied by the western bourgeois political system, experienced hundreds of years' exploration, development and improvement, effectively played its supervisory role of administrative power. Therefore, studying the consist of various elements on western administrative supervision mechanism, analyzing its development trend, has great significance on improving our administrative supervision mechanism and anti-corruption work.

Western countries; Administrative supervision mechanism; Basic mode; Anti-corruption mechanism

2016-07-02.

朱薇娜，女，安徽阜陽(yáng)人，憲法與行政法學(xué)碩士研究生。研究方向：行政法學(xué)。

D691.49

A

1672-1047(2016)04-0053-03

10.3969/j.issn.1672-1047.2016.04.14