結(jié)構(gòu)性失衡背景下我國環(huán)境規(guī)制的管理策略

梁勁銳，王學(xué)東，2

（1.西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，陜西西安710027；2.中國城市發(fā)展研究會空港城市發(fā)展委員會北京100025）

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結(jié)構(gòu)性失衡背景下我國環(huán)境規(guī)制的管理策略

梁勁銳1，王學(xué)東1，2

（1.西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，陜西西安710027；2.中國城市發(fā)展研究會空港城市發(fā)展委員會北京100025）

摘要：我國正處于經(jīng)濟高速發(fā)展時期，如何維持環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)性是全社會關(guān)注的焦點。環(huán)境規(guī)制可以有效緩解生態(tài)危機，提高環(huán)境資源配置效率。我國環(huán)境規(guī)制的實踐經(jīng)歷了發(fā)展期、完善期兩個階段，依然存在較多問題，總體處于結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)。我國環(huán)境規(guī)制失靈的原因包括三個方面：環(huán)境規(guī)制中的經(jīng)濟利益與環(huán)境利益失衡、環(huán)境規(guī)制部門之間的權(quán)力失衡、利益主體的決策與訴求失衡。為了解決我國環(huán)境規(guī)制失靈問題，應(yīng)該不斷增強政府部門環(huán)境規(guī)制職能，構(gòu)建完善生態(tài)環(huán)境補償機制，促進區(qū)域低碳經(jīng)濟均衡發(fā)展，并且盡快建立環(huán)境保護公眾參與機制。

關(guān)鍵詞：結(jié)構(gòu)性失衡；環(huán)境規(guī)制；規(guī)則失靈；管理策略

人類經(jīng)濟活動對生態(tài)環(huán)境帶來了巨大影響，引發(fā)了諸如水體污染、全球氣候變暖等問題，而自然環(huán)境的惡化反過來又威脅到人類的生存環(huán)境，使得生態(tài)保護、低碳經(jīng)濟成為全球關(guān)注的話題。我國環(huán)境規(guī)制的實踐經(jīng)歷了發(fā)展期和完善期兩個階段。雖然自改革開放以來我國政府制定了一系列與環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)，也逐層建立了各級環(huán)境保護機構(gòu)，但是在社會經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，環(huán)境污染問題也尤為突出，總體處于結(jié)構(gòu)性失衡狀況，必須采取有針對性的管理策略推動我國環(huán)境規(guī)制變革，增強環(huán)境規(guī)制實施的有效性。

一、我國環(huán)境規(guī)制的發(fā)展與存在的問題

環(huán)境規(guī)制是政府在環(huán)境保護領(lǐng)域的行政規(guī)制，也是履行社會管理職能的必要途徑，即政府部門通過制定環(huán)保政策法規(guī)，對企業(yè)等經(jīng)濟主體的活動進行宏觀調(diào)控，維持社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)性。我國環(huán)境規(guī)制是隨著社會發(fā)展?fàn)顩r不斷變化的，在具體實施中還存在一系列問題，應(yīng)該得到相關(guān)部門的重視。

（一）我國環(huán)境規(guī)制的發(fā)展軌跡

環(huán)境規(guī)制是隨著實踐不斷變化的，我國環(huán)境規(guī)制的發(fā)展與國外類似，起初都是以命令型環(huán)境規(guī)制為主體，并且隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展向市場激勵型轉(zhuǎn)變。從時間上來看，我國環(huán)境規(guī)制的發(fā)展大致可以分為發(fā)展期與完善期兩個階段。［1］新中國成立至20世紀(jì)80年代末，是我國環(huán)境規(guī)制的產(chǎn)生發(fā)展期，該階段我國的環(huán)保工作重點放在自然資源開發(fā)方面，并沒有形成清晰的環(huán)保理念，也缺乏對工業(yè)生產(chǎn)中環(huán)境污染行為的治理意識。自我國1972年參與全球環(huán)境大會后，才正式成立國家環(huán)境保護局，并且將環(huán)境保護納入法律法規(guī)中，制定了與環(huán)境保護相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)與制度措施。20世紀(jì)90年代至今，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展與經(jīng)濟體制的變化，政府部門制定了適應(yīng)經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展的環(huán)境保護法規(guī)，也出臺了一系列環(huán)境保護行政法規(guī)，如《跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》等。隨著我國社會主義建設(shè)的全面推進，相繼提出可持續(xù)發(fā)展、低碳經(jīng)濟等全新戰(zhàn)略，我國的環(huán)保工作也逐漸向合理規(guī)劃、綜合治理方面發(fā)展。

（二）我國環(huán)境規(guī)制存在的問題

雖然我國已經(jīng)建立了功能較為完備的環(huán)境規(guī)制，對于環(huán)境保護也有積極作用。［2］但是目前我國環(huán)境規(guī)制實踐中依然存在一系列問題，如環(huán)保部門監(jiān)管不力，地方政府過分追求經(jīng)濟增長而忽視了環(huán)境保護，環(huán)保機構(gòu)職能難以充分履行等，極大限制了環(huán)境規(guī)制的發(fā)展。我國在環(huán)境規(guī)制立法方面相對滯后，還沒有制定與環(huán)境管理相關(guān)的專門組織法規(guī)，與環(huán)境保護管理相關(guān)的法律多以文件的形式發(fā)布，或分散在相關(guān)政策、規(guī)章中。例如，我國并沒有制定與環(huán)境稅收相關(guān)的法律，但是在環(huán)境治理中已經(jīng)包含了與環(huán)境資源相關(guān)的稅收項目，如耕地占用稅、自然資源稅等。現(xiàn)行多部法律中與環(huán)境規(guī)制相關(guān)的內(nèi)容，存在職責(zé)重疊、內(nèi)容重復(fù)等問題，極大阻礙了環(huán)境規(guī)制的可行性。［3］環(huán)境管理行政機構(gòu)存在職權(quán)不明確、管理混亂等問題，地方環(huán)保機構(gòu)由地方政府直接管理，由于受到地方經(jīng)濟利益等因素的影響，在執(zhí)法中缺乏公正性與公平性，而環(huán)境保護監(jiān)管機制的缺失，使得環(huán)境問題進一步凸顯。此外，我國環(huán)境規(guī)制的實施缺乏整體協(xié)調(diào)性，各級部門出于自身利益考慮，在環(huán)境管理方面很難達成高效率合作，自然無法完成可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

二、結(jié)構(gòu)性失衡背景下我國環(huán)境規(guī)制失靈的原因

我國環(huán)境規(guī)制在漫長的發(fā)展歷程中逐步完善，但是總體來看依然處于結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)。主要原因如下：

（一）環(huán)境規(guī)制中的利益失衡

我國環(huán)境規(guī)制實踐過程中，如何維持環(huán)境利益與經(jīng)濟利益平衡一直是值得商榷的問題。在過分崇拜經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)下，環(huán)境利益與經(jīng)濟利益相比不堪一擊。從某個層面來看，我國經(jīng)濟的高速增長，正是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的。經(jīng)濟利益能夠以貨幣進行度量，而環(huán)境利益是無形的，也很容易被忽視。在從事環(huán)保工作過程中，環(huán)境利益是獨立于經(jīng)濟利益之外的，或者環(huán)境利益存在獨立的價值，但是若不采用量化指標(biāo)對環(huán)境利益進行度量，將很難引起公眾決策的關(guān)注和重視。由于環(huán)境利益很難進行量化分析，導(dǎo)致我國很多地區(qū)在經(jīng)濟開發(fā)決策過程中沒有有效地考慮和平衡環(huán)境利益，生態(tài)補償制度迄今仍未正式、全面的建立。同時出現(xiàn)環(huán)境損害等侵權(quán)行為后，也缺乏健全的生態(tài)利益補償機制，甚至在一些案例中，生態(tài)利益根本得不到賠償。政府部門很難對環(huán)境責(zé)任進行仲裁與制約，自然難以發(fā)揮應(yīng)用的行政規(guī)制作用。

（二）環(huán)境規(guī)制部門權(quán)力失衡

我國環(huán)境規(guī)制的實施，采用行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，各級行政部門分領(lǐng)域、分區(qū)域管理的模式。根據(jù)我國《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定，由國務(wù)院環(huán)境保護部門對環(huán)保工作進行統(tǒng)一監(jiān)管，各級各部門對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保工作進行統(tǒng)一調(diào)度，由行政、交通、航運、公安、林業(yè)等各級行政部門，依據(jù)相關(guān)法規(guī)做好環(huán)境污染防治與管理工作。雖然環(huán)保部門擔(dān)負(fù)著環(huán)保監(jiān)管職責(zé)，但是法律并沒有賦予其相應(yīng)的環(huán)保管理權(quán)限。若其它行政部門沒有積極配合環(huán)保工作，環(huán)境主管部門很難對其問責(zé)。從我國現(xiàn)有的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)來看，各級環(huán)保部門需要接受政府的統(tǒng)一管理，實際上處于弱勢地位，無權(quán)干涉其它環(huán)境規(guī)制主體的行為，也很難發(fā)揮在環(huán)境保護監(jiān)管方面的作用。即環(huán)保機構(gòu)與其它政府行政機構(gòu)之間，存在明顯的結(jié)構(gòu)性權(quán)力失衡。例如，我國建筑企業(yè)違反環(huán)境保護相關(guān)法規(guī)，私自施工建設(shè)的現(xiàn)象十分普遍，而政府部門對施工單位的處罰力度不夠，甚至很少追究建筑企業(yè)的法律責(zé)任，極大削弱了環(huán)保部門的作用。由此可見，若環(huán)保部門無法與其它行政機構(gòu)有效協(xié)調(diào)合作，或者政府部門缺乏對環(huán)境保護監(jiān)管的重視，將很難保障環(huán)保工作的順利開展。

（三）利益主體決策訴求失衡

我國環(huán)境規(guī)制實踐過程中，公眾與被規(guī)制企業(yè)是直接受影響的主體。環(huán)境規(guī)制的實施不可避免會影響到公眾的基本權(quán)益，也對企業(yè)經(jīng)濟行為進行了約束與規(guī)范。企業(yè)與公眾對待環(huán)境規(guī)制的態(tài)度完全不同，也存在不同的環(huán)境利益訴求。一般而言，企業(yè)更加注重經(jīng)濟利益的最大化，而公眾為獲得更好的生存環(huán)境，更傾向于保護生態(tài)環(huán)境。環(huán)境規(guī)制中存在多方面利益共同體，通過對公共利益管理特征進行分析，可以解釋為分散的利益（公眾）與集中化的利益（企業(yè)）兩部分，導(dǎo)致兩者在環(huán)境利益訴求方面極度失衡。由于企業(yè)受環(huán)境規(guī)制的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個人，因此企業(yè)有足夠的動力維護自身利益。［4］例如，企業(yè)采用建立行業(yè)協(xié)會等方式，來影響政府的環(huán)保決策行為。而社會個體由于相對分散，所受影響較小，或者對環(huán)境保護缺乏認(rèn)知，很難凝聚在一起。導(dǎo)致企業(yè)在環(huán)境利益代表中占據(jù)主導(dǎo)地位，也影響到行政機關(guān)的行為偏好。在環(huán)境規(guī)制中由于受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)等因素的影響，行政機關(guān)不公正地維護被規(guī)制企業(yè)利益，反而損害了分散的、缺乏組織的公眾的利益。

三、結(jié)構(gòu)性失衡背景下我國環(huán)境規(guī)制的管理策略

根據(jù)前文所述，我國環(huán)境規(guī)制失靈使得環(huán)保工作無法真正發(fā)揮實效性。要想促進我國環(huán)保工作的實質(zhì)性發(fā)展，必須對我國的環(huán)境規(guī)制進行優(yōu)化調(diào)整，采取合理的管理策略改善現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)。鑒于此，筆者認(rèn)為可以從增強政府環(huán)境規(guī)制職能、建設(shè)生態(tài)補償機制等方面進行突破。

（一）增強政府部門環(huán)境規(guī)制職能

目前我國制定的一系列環(huán)境保護法規(guī)，對于促進節(jié)能減排、提高環(huán)境資源利用效率具有積極作用。但是與環(huán)境資源保護相關(guān)的法律不完善，缺乏系統(tǒng)的低碳經(jīng)濟立法，以及相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，在立法規(guī)定方面也缺乏規(guī)范可行性。因此，我國環(huán)境規(guī)制實施過程中，應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有的問題不斷完善立法、行政體系，為環(huán)保管理工作發(fā)展提供可靠支持。一方面，政府部門應(yīng)該充分利用行政規(guī)制，逐步增強環(huán)保監(jiān)管力度。建立貫穿經(jīng)濟主體經(jīng)營全過程的監(jiān)管體系，對企業(yè)等經(jīng)濟主體的行為進行事前評估，若發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟行為可能帶來的環(huán)境損害應(yīng)立即制止，形成完善的環(huán)境損害預(yù)防、管理、治理模式。采用行政處罰、教育相結(jié)合的方式，對違規(guī)企業(yè)進行重點管理。并且采用聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)監(jiān)控的方式，減少與杜絕不良行為。另一方面，政府部門積極創(chuàng)新行政管理體制，增強不同機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合。成立專門的環(huán)境規(guī)制監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)開展環(huán)境規(guī)制監(jiān)管工作。安排專業(yè)人士設(shè)立聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)小組，做好環(huán)境規(guī)制實施協(xié)調(diào)工作。根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展實際情況，建立碳排放控制機制、開發(fā)新能源、綠色節(jié)能等內(nèi)容，加強與科研院所、高校合作成立環(huán)境保護研究機構(gòu)，保障環(huán)境規(guī)制實施的科學(xué)性。

（二）構(gòu)建完善生態(tài)環(huán)境補償機制

從現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)角度分析，環(huán)境資源經(jīng)濟價值包括使用價值與非使用價值兩部分。其中使用價值，是指人們?yōu)楸苊猸h(huán)境資源在使用中引發(fā)的風(fēng)險，對未使用環(huán)境資源進行保護，提高未來環(huán)境資源可選擇空間的價值，而非使用價值即環(huán)境資源的存在價值。環(huán)境資源的使用價值是可以采取科學(xué)方式評估的，也可以計算出具體的經(jīng)濟價值。［5］當(dāng)前常用的環(huán)境資源評價方法，根據(jù)與市場信息的匹配程度，可以分為假想市場法、替代市場法等類型。對環(huán)境資源進行科學(xué)評估可以為環(huán)保部門決策提供參考，也可為我國完善環(huán)境保護法治體系創(chuàng)造條件。只有對已有環(huán)境資源進行正確評估，將環(huán)境保護成本納入宏觀經(jīng)濟政策中，才能為低碳經(jīng)濟核算提供依據(jù)，才能真正建設(shè)完善的生態(tài)補償機制。環(huán)境資源種類繁多，對于難以計算的環(huán)境資源，可以選擇其中易于計算的項目進行評估，或者采用求平均值法進行綜合評估。例如，對濕地濱河生態(tài)系統(tǒng)污水處理效益方面的評估，可以采用替代成本法，即將修建污水處理相關(guān)設(shè)施設(shè)備的成本作為替代成本進行評估。近年來我國在實施生態(tài)標(biāo)簽、環(huán)境認(rèn)證的基礎(chǔ)上，對環(huán)境規(guī)制進行了多次修正，并且增加了自愿性環(huán)境規(guī)制、激勵性環(huán)境規(guī)制等內(nèi)容，促進了生態(tài)補償機制的建設(shè)與完善。

（三）促進區(qū)域低碳經(jīng)濟均衡發(fā)展

目前我國大部分地區(qū)依然處于工業(yè)化初級發(fā)展階段，由于過度依賴環(huán)境資源與能源，在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時也損害了生態(tài)環(huán)境。政府部門應(yīng)該增強環(huán)境規(guī)制職能，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展特點，引入環(huán)保新設(shè)備、新技術(shù)，摒棄粗放式生產(chǎn)設(shè)備；采用區(qū)域環(huán)境技術(shù)轉(zhuǎn)讓的方式，降低企業(yè)環(huán)境保護成本；采用環(huán)境技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)革新等方式，提高企業(yè)的環(huán)保能力；鼓勵發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，充分利用新技術(shù)改變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)運作模式，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，進一步降低能源消耗。同時政府部門應(yīng)該鼓勵不同區(qū)域之間的交流合作，推動低碳貿(mào)易往來，獲取東部地區(qū)的技術(shù)、資金支持，促進生態(tài)保護產(chǎn)業(yè)發(fā)展；做好東西部地區(qū)環(huán)境資源規(guī)劃工作，盡快縮小東西部地區(qū)差異，合理利用資源促進不同區(qū)域的均衡發(fā)展。此外，政府部門應(yīng)推動環(huán)境資源稅收改革，減少地區(qū)企業(yè)的財政支出；為不同區(qū)域經(jīng)濟增長提供支持，緩解企業(yè)在節(jié)能減排方面的成本壓力，營造良好的低碳經(jīng)濟競爭環(huán)境。

（四）建立環(huán)境保護公眾參與機制

政府部門作為環(huán)保工作的監(jiān)管主體，也是公眾利益與環(huán)境利益的代表。為避免政府部門在環(huán)境監(jiān)管方面存在的不足，必須鼓勵公眾參與到環(huán)保工作中，作為社會環(huán)保利益的有力補充。政府部門在沒有特定環(huán)保制度設(shè)定的條件下，一般傾向于保障經(jīng)濟利益，或者寄希望于企業(yè)自覺參與環(huán)保工作。要想改善政府單方面調(diào)控存在的弊端，應(yīng)該建立環(huán)境保護公眾參與機制。社會大眾作為環(huán)境保護的相關(guān)者，也是生態(tài)問題的直接受害者，因此公眾參與能夠為環(huán)境規(guī)制重構(gòu)提供動力。20世紀(jì)70年代國外提出將公眾環(huán)保參與權(quán)納入憲法，為公眾參與環(huán)保決策提供了權(quán)利依據(jù)。例如，《塞爾維亞共和國憲法》指出每個公民都享有獲取環(huán)保信息的權(quán)利，并且有權(quán)生活在健康的環(huán)境中。我國環(huán)境規(guī)制應(yīng)該暢通公眾參與渠道，擴大公眾參與范圍，支持、鼓勵社會環(huán)保團體的創(chuàng)立與發(fā)展。針對我國存在的社會環(huán)保組織建設(shè)不足等問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該減少對社會環(huán)保團體的成立限制，減少環(huán)保部門審批程序，對非政府機構(gòu)給予資金、技術(shù)支持，并且鼓勵社會人士參與環(huán)?；顒?，提高非政府機構(gòu)環(huán)境保護的積極性。

環(huán)境規(guī)制中涉及多個利益主體，不同利益主體的行為勢必影響到環(huán)境規(guī)制的實施效率。面對我國環(huán)境規(guī)制的結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)，政府部門應(yīng)該增強環(huán)境保護行政職能，提高環(huán)保宣傳與治理力度，不斷完善市場激勵性規(guī)制模式，形成從上到下健全的環(huán)境規(guī)制協(xié)調(diào)機制，依托環(huán)保公益訴權(quán)、公眾廣泛參與等方式，營造良好的環(huán)境保護法治環(huán)境。

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（責(zé)任編輯：盧君）

Research on Management Strategy of China's Environmental Regulation under Structural Imbalance

LIANG Jin-rui1，WANG Xue-dong1，2
（1. School of Economy and Management，Northwest University，Xi'an Shaanxi 710027，China；2.Airport City Development Committee of China Research Society of Urban Development，Beijing 100025，China）

Abstract:China is in a period of rapid economic development，how to maintain the coordination of environmental protection and economic development is the focus of attention of the whole society. Environmental regulation can effectively alleviate the ecological crisis and improve the allocation efficiency of environmental resources. The development of environmental regulation in China has experienced two stages of development and improvement，and there are still many problems in the implementation of the specific implementation. The reasons for the failure of environmental regulation in China include three aspects：the imbalance of economic interests and environmental interests，the imbalance of power between the environmental regulation departments，the decision-making of the interests of the main body and the imbalance of demand. To want to solve China's environmental regulation failure，should be increasing government environmental regulation functions，build a sound ecological environment compensation mechanism，to promote the balanced development of low carbon economy area，and establish environmental protection public participation mechanism.

Key words:structural imbalance；environmental regulation；regulation failure；management strategy

作者簡介：梁勁銳（1975-），男，廣東南海人，西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士研究生，主要從事環(huán)境規(guī)制研究；王學(xué)東（1963-），男，河北承德人，西北大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，中國城市發(fā)展研究會空港城市發(fā)展委員會執(zhí)行會長，主要從事區(qū)域經(jīng)濟研究。

收稿日期：2016-04-22

doi：10.3969/j.issn.1672-626x.2016.03.011

中圖分類號：F205

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-626X（2016）03-0071-04