基于黨內(nèi)監(jiān)督的農(nóng)業(yè)科研單位監(jiān)督體系研究*

鐘 娟

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院監(jiān)察局，北京 100081）

監(jiān)督是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職責(zé)、第一職責(zé)。如何在準(zhǔn)確理解和把握黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)涵要求的基礎(chǔ)上，立足農(nóng)業(yè)科研單位實(shí)際，大膽探索建立適合農(nóng)業(yè)科研單位特點(diǎn)、行之有效的監(jiān)督體系，做深做細(xì)做實(shí)監(jiān)督工作，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位紀(jì)檢部門面臨的一項重要課題。

1 準(zhǔn)確把握黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)涵和特點(diǎn)

黨內(nèi)監(jiān)督是指黨的各級組織、專門機(jī)構(gòu)以及全體黨員依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的要求，對黨的各級組織、黨員的行為實(shí)施的監(jiān)督[1]。黨的十九屆四中全會明確提出“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)利運(yùn)行的制約和監(jiān)督”。在黨和國家各項監(jiān)督制度中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的。黨內(nèi)監(jiān)督的根本目的是堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨章黨規(guī)黨紀(jì)在全黨有效執(zhí)行，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠敢于擔(dān)當(dāng)。只有以黨內(nèi)監(jiān)督帶動其他監(jiān)督、完善監(jiān)督體系，才能為全面從嚴(yán)治黨提供有力的制度保障。

1.1 監(jiān)督主體多元化

黨內(nèi)監(jiān)督體系為“1+5”模式，即黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，加上黨委(黨組)、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨的工作部門、黨的基層組織、黨員5個部分，六大要素完整有機(jī)地整合而成。這一模式體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督多主體、多層次、多維度的特征，其中“1”為主干，保證全黨服從中央；“5”為監(jiān)督職能的具體實(shí)施者，扮演著主客體兼?zhèn)涞碾p重角色，各要素相互配合，相互作用[2]同構(gòu)建起黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。

1.2 監(jiān)督對象全員化

在黨內(nèi)監(jiān)督體系中，各類監(jiān)督主體各居其位、各履其職、各盡其責(zé)的同時，也使得黨內(nèi)各個組成部分置于監(jiān)督視野之下[2]，實(shí)現(xiàn)從黨組織、領(lǐng)導(dǎo)干部到普通黨員的全覆蓋，這是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的鮮明特點(diǎn)。除此之外，監(jiān)察法將所有行使公權(quán)力的公職人員都納入監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的高度互補(bǔ)，極大地拓展了反腐敗工作的廣度和深度，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督無死角、全覆蓋。

1.3 監(jiān)督內(nèi)容全覆蓋

黨內(nèi)監(jiān)督的本質(zhì)是政治監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容貫穿著強(qiáng)烈的問題意識、鮮明的問題導(dǎo)向，包括遵守黨章黨規(guī)、維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅持民主集中制、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任、落實(shí)中央八項規(guī)定精神等8項內(nèi)容，涵蓋意識形態(tài)、組織原則、政治生態(tài)、工作部署、選人用人等各個領(lǐng)域，對于統(tǒng)一全黨意志和行動，切實(shí)提升制度體系的嚴(yán)密性和可操作性具有重大理論價值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義[2]。

1.4 監(jiān)督措施全方位

黨內(nèi)監(jiān)督措施具有事前提醒與事后追責(zé)相結(jié)合,監(jiān)督約束和信任重用相結(jié)合，剛性約束與柔性管理相結(jié)合的全方位特點(diǎn)，如在遵循懲前毖后、治病救人原則基礎(chǔ)上，把紀(jì)律挺在前面，創(chuàng)新采用“四種形態(tài)”，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理，既做到抓早抓小、防微杜漸[2]，又表明失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)的鮮明態(tài)度，嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合、信任激勵與嚴(yán)格監(jiān)督并用突顯了黨內(nèi)監(jiān)督全新的時代特色。

2 充分認(rèn)識農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部監(jiān)督的困境

近年來，黨的建設(shè)取得顯著成效，黨和國家監(jiān)督工作形成了一系列成果和經(jīng)驗，為完善黨內(nèi)監(jiān)督體系打下堅實(shí)的基礎(chǔ)。同時也要看到，主責(zé)意識不強(qiáng)、壓力傳導(dǎo)不夠、監(jiān)督重點(diǎn)不突出、內(nèi)容不聚焦等問題仍然是影響和制約黨內(nèi)監(jiān)督效力的重要因素，再加上農(nóng)業(yè)科研單位不同于行政機(jī)關(guān)、一般事業(yè)單位，其中心工作是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，研究對象主要是動植物、微生物及環(huán)境，具有未知性和不確定性、綜合性和多樣性、自然屬性和社會屬性交織等特點(diǎn)，監(jiān)督要素內(nèi)容復(fù)雜多樣，使得監(jiān)督工作的難度不斷加大。

2.1 從監(jiān)督主體上看

近年來，隨著全面從嚴(yán)治黨不斷深入，特別是中央巡視以來，農(nóng)業(yè)科研單位基于“1+5”模式初步建立了院所兩級監(jiān)督體系，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨對科技創(chuàng)新工作的領(lǐng)導(dǎo)，有效解決了科研領(lǐng)域一系列管黨治黨“寬松軟”問題。但由于管理機(jī)制特殊，地域分布較廣、管理層級較多，導(dǎo)致上級對下級的監(jiān)督往往力不從心，力度層層衰減，發(fā)現(xiàn)問題和處理問題不及時。另外，缺乏系統(tǒng)完善的內(nèi)部監(jiān)督體系，紀(jì)檢、巡視、審計、干部監(jiān)督、科研道德、師德師范等監(jiān)督力量分散在不同職能部門和單位，各自為政、單打獨(dú)斗，信息傳遞不及時，發(fā)揮作用不均衡，沒有形成合力，導(dǎo)致發(fā)現(xiàn)問題的能力以及問題處置的及時性、有效性嚴(yán)重不足，只能被動應(yīng)付信訪舉報，難以做到靠前監(jiān)督，提早發(fā)現(xiàn)、提早預(yù)防。

2.2 從監(jiān)督范圍上看

農(nóng)業(yè)科研單位監(jiān)督對象覆蓋本單位所有黨員和監(jiān)察對象，包括科研人員、管理人員、支撐轉(zhuǎn)化人員、研究生等，人員類型多、層次差別大，素質(zhì)參差不齊，給管理監(jiān)督工作帶來一定難度。另外，受農(nóng)業(yè)科研多學(xué)科屬性、我國生態(tài)多樣性、經(jīng)濟(jì)多元化等影響，農(nóng)業(yè)科研單位具有較強(qiáng)的綜合性，涉及試驗基地、質(zhì)檢中心、公司企業(yè)、期刊雜志、學(xué)會協(xié)會、研究生培養(yǎng)等多個領(lǐng)域，點(diǎn)多面廣，布局分散，如何在黨內(nèi)監(jiān)督中引入廉政風(fēng)險防控理念，建立起有效的監(jiān)督機(jī)制，分類施策，統(tǒng)籌推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，一直是農(nóng)業(yè)科研單位紀(jì)檢部門探索實(shí)踐的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

2.3 從監(jiān)督成效上看

對于農(nóng)業(yè)科研單位而言，監(jiān)督成效最終要體現(xiàn)在保障重大科技成果產(chǎn)出上，一方面，要強(qiáng)化政治監(jiān)督，堅持科技創(chuàng)新的正確方向，確保單位發(fā)展和國家使命相一致；另一方面，要落實(shí)“放管服”政策，營造有利于科研人員潛心研究的創(chuàng)新環(huán)境，推動重大原創(chuàng)成果不斷涌現(xiàn)。近年來，農(nóng)業(yè)科技投入的穩(wěn)定支持明顯改善了科研人員的工作條件，“放管服”政策雖然賦予了科研人員更大的人財物自主支配權(quán)，但從調(diào)研來看，科研人員對科研環(huán)境的滿意度并沒有實(shí)質(zhì)性提升。這里面除了現(xiàn)行科技體制改革不徹底、仍存在種種弊端外，“一刀切”的管理模式，在一定程度上也束縛住了科研人員的手腳。如何辯證地把握嚴(yán)管與厚愛的關(guān)系，信任激勵同嚴(yán)格監(jiān)督結(jié)合起來，創(chuàng)造性地開展監(jiān)督工作，既體現(xiàn)紀(jì)律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，又充分調(diào)動科研人員的積極性、創(chuàng)造性，最大限度激發(fā)創(chuàng)新活力，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)科研單位紀(jì)檢部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真思考和解決的問題。

3 構(gòu)建農(nóng)業(yè)科研特色監(jiān)督體系的對策建議

基于上述思考和分析，筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)科研特色監(jiān)督體系應(yīng)在黨內(nèi)監(jiān)督體系框架之下，把握全面從嚴(yán)治黨要求，遵循科研活動規(guī)律，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)體制，完善工作機(jī)制，更新監(jiān)督理念，創(chuàng)新監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)信任激勵和嚴(yán)格監(jiān)督相結(jié)合、實(shí)事求是與寬嚴(yán)相濟(jì)相統(tǒng)一，嚴(yán)明紀(jì)律與“放管服”改革一體推進(jìn)，增強(qiáng)監(jiān)督工作的權(quán)威性、及時性、全面性、針對性和有效性，切實(shí)為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的支撐。

3.1 領(lǐng)導(dǎo)體制

在黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步整合巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、審計工作領(lǐng)導(dǎo)小組、干部監(jiān)督聯(lián)席會議等平臺，建立監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組組長由黨組書記兼任，副組長由黨組副書記、紀(jì)檢組組長兼任，成員由職能監(jiān)督部門負(fù)責(zé)人組成。監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要職責(zé)包括：對外聯(lián)絡(luò)上級紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、審計等機(jī)構(gòu)；對內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)紀(jì)檢、巡視、紀(jì)委、干部監(jiān)督、審計、科研道德、師德師范等監(jiān)督力量；指導(dǎo)督促建立健全廉政風(fēng)險防控體系，規(guī)范院所管理；指導(dǎo)院屬單位開展監(jiān)督工作；承擔(dān)同級黨組、上級組織交辦的其他任務(wù)[3]。

監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在紀(jì)檢部門，作為日常辦事機(jī)構(gòu)，側(cè)重于對內(nèi)協(xié)調(diào)和對外聯(lián)絡(luò)，以及領(lǐng)導(dǎo)小組會議的管理和會議決定事項的督辦等。職能監(jiān)督部門按照“業(yè)務(wù)誰主管，監(jiān)督誰負(fù)責(zé)”的原則，運(yùn)用各自監(jiān)督手段，側(cè)重各自監(jiān)督重點(diǎn)，負(fù)責(zé)主管業(yè)務(wù)領(lǐng)域的日常監(jiān)督、風(fēng)險防控等工作[3]，形成專業(yè)、高效、協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制。

3.2 工作機(jī)制

（1）建立三級責(zé)任落實(shí)機(jī)制。加快推進(jìn)支部建在創(chuàng)新團(tuán)隊，支部成立紀(jì)檢小組，逐步形成由院黨組、所黨委、基層黨支部組成的主責(zé)監(jiān)督系統(tǒng)和由院紀(jì)檢組、所紀(jì)委、支部紀(jì)檢小組組成的專責(zé)監(jiān)督系統(tǒng)，進(jìn)一步理清責(zé)任，細(xì)化責(zé)任清單，完善考核評價體系，切實(shí)擔(dān)負(fù)起日常監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和跟蹤問效，構(gòu)建覆蓋院、所、團(tuán)隊的橫向到邊、縱向到底、層層負(fù)責(zé)的監(jiān)督協(xié)同體系，壓實(shí)監(jiān)督基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)無縫對接，打通黨內(nèi)監(jiān)督“最后一公里”。

（2）建立“一體化”聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。充分發(fā)揮監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組的平臺作用，加強(qiáng)對監(jiān)督工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)紀(jì)檢、巡視、干部監(jiān)督、審計、科研道德、師德師范等監(jiān)督力量，促進(jìn)形成監(jiān)督合力，發(fā)揮一體化監(jiān)督優(yōu)勢。年初統(tǒng)籌安排監(jiān)督計劃，聯(lián)合開展工作，避免多頭檢查、重復(fù)檢查，做到工作部署“一體化”；針對監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，紀(jì)檢部門及時跟進(jìn)，系統(tǒng)制定對策措施，聯(lián)動解決問題，做到工作協(xié)同“一體化”；將監(jiān)督結(jié)果全方位運(yùn)用到評獎評優(yōu)、職務(wù)晉升、職稱評審、年度考核、項目申報、招生資格各方面，做到結(jié)果運(yùn)用“一體化”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作一盤棋、一張網(wǎng)、一組拳、一本賬。

（3）建立重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ棻O(jiān)督機(jī)制。緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位實(shí)際，從重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，聚焦意識形態(tài)、科研學(xué)術(shù)、財務(wù)資產(chǎn)、選人用人等領(lǐng)域，逐一排查分析風(fēng)險隱患，客觀評估風(fēng)險等級，科學(xué)制定防控措施，嚴(yán)格日常監(jiān)督管理，進(jìn)一步夯實(shí)各業(yè)務(wù)部門監(jiān)管責(zé)任，強(qiáng)化內(nèi)控保障，建立預(yù)警機(jī)制，做到風(fēng)險防控沒有盲區(qū)、不留死角，從源頭上杜絕腐敗問題滋生。如，中國農(nóng)科院探索建立的《三大重點(diǎn)領(lǐng)域十七個方面風(fēng)險防控指南》，對于聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、強(qiáng)化風(fēng)險處置能力發(fā)揮了積極作用。

（4）建立信息化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制。本著服務(wù)支持與管理監(jiān)督并重的理念，以內(nèi)部流程控制為基礎(chǔ)，以信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，實(shí)現(xiàn)科研項目從申報、評審、立項、執(zhí)行、驗收、績效評價等全過程數(shù)字化管理與服務(wù)，管理部門負(fù)責(zé)對科研項目執(zhí)行各流程的管控，監(jiān)督部門加強(qiáng)對重大項目執(zhí)行、科研經(jīng)費(fèi)使用、科研學(xué)術(shù)行為的監(jiān)督檢查，形成內(nèi)部自我約束、過程信息公開、外部監(jiān)督檢查有機(jī)結(jié)合的全方位監(jiān)督模式。

（5）建立警示教育和糾錯糾偏機(jī)制。充分發(fā)揮案例通報、約談提醒、誡勉談話的教育作用。對監(jiān)督過程中暴露出的典型性和普遍性問題，及時通報，促使相關(guān)單位抓好問題整改，促使其他單位舉一反三。對有問題苗頭或存在情節(jié)輕微的違紀(jì)違規(guī)行為、尚未構(gòu)成紀(jì)律處分情形的，及時進(jìn)行約談提醒和批評教育，幫助剖析問題和不足，促其自查自糾[4]。中國農(nóng)科院為科研人員量身打造的《科研人員重點(diǎn)紀(jì)律紅線》《黨風(fēng)廉政警示教育案例選編》，就是以問題為導(dǎo)向，以負(fù)面清單為抓手，創(chuàng)新開展警示教育的生動實(shí)踐。

3.3 把握好“三個關(guān)系”

（1）處理好預(yù)防和懲處的關(guān)系。監(jiān)督的根本目的是發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差，抓早抓小、防微杜漸，懲前毖后、治病救人。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新充滿了未知和探索，科研人員不喜歡受太多條條框框約束，游走于紅線邊緣而不自知的情況時有發(fā)生。黨內(nèi)監(jiān)督強(qiáng)調(diào)“四種形態(tài)”的運(yùn)用，就是要通過加強(qiáng)日常監(jiān)督，關(guān)口前移，超前防范，對苗頭性問題早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早糾正，把即將踩到紀(jì)律紅線的黨員干部及時給拉回來。懲處只是措施、手段，教育和保護(hù)才是最終目的。一定要樹立正確的監(jiān)督理念，摒棄“重執(zhí)紀(jì)輕監(jiān)督”的思想，著力在日常監(jiān)督、長期監(jiān)督上探索創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)突破。

（2）處理好信任和監(jiān)督的關(guān)系?！敖⑼晟埔孕湃螢榍疤岬目蒲泄芾頇C(jī)制”是中央“放管服”的要求，“信任不能代替監(jiān)督”是黨內(nèi)監(jiān)督所秉持的理念，信任和監(jiān)督二者看似矛盾，實(shí)則是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。信任激勵，能讓黨員干部解放思想、放開手腳，大膽試、大膽闖，不斷增強(qiáng)干事創(chuàng)業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性；嚴(yán)格監(jiān)督，能讓黨員干部始終把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，避免出問題、犯錯誤。二者都是愛護(hù)和保護(hù)干部、人才的重要舉措。做好農(nóng)業(yè)科研單位監(jiān)督工作，要把管理制度、管理措施構(gòu)筑在信任的基石之上[5]，善于運(yùn)用信息化手段代替人為干預(yù)，用事后抽查代替事中頻繁檢查，最大限度減少對科研活動的干擾。對抽查發(fā)現(xiàn)問題加大懲處力度，實(shí)行項目申報、評獎評優(yōu)、職務(wù)晉升、職稱評審、年度考核、招生資格等“一票否決”，提高違規(guī)違紀(jì)成本，提升監(jiān)督實(shí)效。

（3）處理好“嚴(yán)”與“寬”的關(guān)系。全面從嚴(yán)治黨關(guān)鍵在“嚴(yán)”?！皣?yán)”是嚴(yán)明紀(jì)律規(guī)矩、嚴(yán)守底線紅線；“寬”不是無原則的寬，是在“嚴(yán)”基礎(chǔ)之上的“寬”，原則問題決不讓步。寬嚴(yán)相濟(jì)則體現(xiàn)了該嚴(yán)則嚴(yán)、當(dāng)寬則寬，嚴(yán)中有寬、寬中有嚴(yán)的科學(xué)監(jiān)督方法。在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作中，應(yīng)堅持實(shí)事求是，把握政策界限，區(qū)分突破現(xiàn)有規(guī)章制度，按照科技創(chuàng)新需求使用科研經(jīng)費(fèi)與出于個人利益套取科研經(jīng)費(fèi)的界限，做到“為私”嚴(yán)、“為公”寬；區(qū)分科研人員合法的股權(quán)分紅、知識產(chǎn)權(quán)收益、科技成果轉(zhuǎn)化收益分配與領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)兼職取酬的界限，做到“關(guān)鍵少數(shù)”嚴(yán)、專家學(xué)者寬；區(qū)分開放民主的學(xué)術(shù)氛圍與自由散漫的不良作風(fēng)的界限，做到作風(fēng)建設(shè)嚴(yán)、學(xué)術(shù)氛圍寬；區(qū)分風(fēng)險級別高的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)崗位監(jiān)管與日常的科研管理工作的界限，做到重點(diǎn)人重點(diǎn)事嚴(yán)、一般性工作寬，積極營造鼓勵創(chuàng)新的良好環(huán)境。