科研事業(yè)單位專項管理的風險點與風險控制策略
——以改善科研條件專項資金項目為例

齊雁虹，周 宇，2※

（1.中國水產(chǎn)科學研究院營口增殖實驗站，遼寧營口 115004；2.中國水產(chǎn)科學研究院，北京 100141）

近年來，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，國家不斷加大對科研事業(yè)單位改善科研條件的資金投入，通過修繕科研及附屬用房、改造基礎(chǔ)設(shè)施、升級技術(shù)設(shè)備等手段，加快提高科研事業(yè)單位的科研服務(wù)能力。由于改善科研條件專項資金項目具有投入規(guī)模大、涉及范圍廣、條件限制嚴、實施周期短、參與人員多等特點[1]，相對于其他專項資金項目，存在的風險相對較多，風險控制難度相對較大[2]。因此，做好科研事業(yè)單位改善科研條件專項資金項目的風險防控，必須根據(jù)其自身特點建立全生命周期的風險控制體系。文章在項目的立項、設(shè)計、招標、實施和竣工驗收各個階段進行風險點識別分析，在認真梳理每個階段風險產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，施以針對性的風險防控策略，以便做到項目實施全過程風險的精準科學控制。

1 項目立項環(huán)節(jié)中的風險點與控制策略

1.1 立項環(huán)節(jié)風險點

立項超出了專項資金支持的范圍；沒有在規(guī)定的支持范圍內(nèi)立項；導致財政資金使用不當，造成資源浪費或違紀、違法。

1.2 立項環(huán)節(jié)風險產(chǎn)生的原因分析

（1）立項缺乏可行性研究或者可行性研究流于形式，沒有委托具有專業(yè)資質(zhì)的獨立機構(gòu)，沒有根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和長期規(guī)劃，開展可行性研究論證，編制可行性研究報告。

（2）立項的決策程序和權(quán)限不規(guī)范，沒有按照規(guī)定對項目立項進行決策，單位領(lǐng)導班子集體審議決策過程沒有記錄，沒有整理完成正式的完整的會議紀要。

（3）違規(guī)或新建科研設(shè)施。

1.3 立項環(huán)節(jié)風險控制策略

（1）指定專門部門對項目實施進行歸口管理。成立項目管理小組，制定議事決策機制，根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略和年度規(guī)劃，開展可行性研究調(diào)研，委托具有咨詢資信證書的專業(yè)機構(gòu)編制可行性研究報告。使項目立項決策長期、科學、高效、合理。

（2）在改善科研條件的支持范圍內(nèi)申請立項。組織未參加編制可行性研究報告的專家對進行評審和論證，并出具相應(yīng)客觀、合理的評審意見。

①房屋修繕類項目：應(yīng)是連續(xù)使用15年以上的、并且因破損、危險等原因已經(jīng)不能適應(yīng)科研工作需要[3]，但在極端特殊環(huán)境下的科研及科研輔助用房因腐蝕嚴重，可以考慮適當放寬已使用的年限。需要修繕的應(yīng)提供擬改造房屋現(xiàn)狀照片、房產(chǎn)證等明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的證明材料，房屋與科研相關(guān)性說明材料等。涉及文物的，需提供文物修繕許可和修繕圖紙。修繕非擁有產(chǎn)權(quán)房屋，應(yīng)證明已通過行政分配、市場租賃等形式合法享有長期使用權(quán)，約定租期剩余年限原則上不少于10年，并附與產(chǎn)權(quán)單位、規(guī)劃建設(shè)部門、周邊用地單位等詳細情況說明及書面協(xié)議。

②基礎(chǔ)設(shè)施改造類項目：應(yīng)是對水、電、暖、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，以及溫網(wǎng)室、灌溉溝渠、魚池等農(nóng)業(yè)田間設(shè)施的修建。需要改造的應(yīng)提供擬改造基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀照片、土地使用權(quán)證等能明確擬改造范圍內(nèi)土地使用權(quán)或設(shè)施所有權(quán)關(guān)系的證明材料、改造內(nèi)容與科研相關(guān)性的說明材料等。涉及電力增容、打機井的，應(yīng)附增容許可、打井許可證明。

③設(shè)備及文獻購置類項目：應(yīng)是購置的科學儀器設(shè)備、參考文獻資料等，能直接為科研工作提供服務(wù)的。申請購置單臺（套）價格在200萬元人民幣及以上儀器設(shè)備，按照《中央新購大型科研儀器設(shè)備查重評議管理辦法》有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，并提供現(xiàn)有科研儀器設(shè)備總體情況、專家論證意見和設(shè)備購置申請報告。

④設(shè)備研發(fā)和升級改造類項目：應(yīng)是利用已有的成熟技術(shù)，自主研發(fā)或?qū)υ锌蒲袃x器擴展、升級使用功能[4]。應(yīng)提供專家論證意見或可行性研究報告、現(xiàn)有科研儀器設(shè)備總體情況等。對于委托研發(fā)和升級改造的項目，應(yīng)參照設(shè)備購置類項目提供相關(guān)費用報價等。

（3）項目立項科學決策。應(yīng)按規(guī)定的程序和權(quán)限由單位領(lǐng)導班子集體研究審議決定，決策過程應(yīng)有完整的書面會議記錄，進行整理形成會議紀要，與其他相關(guān)材料一起妥善保管。

（4）應(yīng)當實行對比方式。通過擇優(yōu)選擇對項目比較專業(yè)并具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位。超過服務(wù)限額的應(yīng)采用適用的招標方式，公開評選設(shè)計單位。

2 項目設(shè)計環(huán)節(jié)中的風險點與控制策略

2.1 設(shè)計環(huán)節(jié)風險點

設(shè)計方案不合理，缺乏科學性、實用性。沒有實地現(xiàn)場勘察，圖紙編制不細致、不完整，缺項、漏項，不能達到使用要求。

2.2 設(shè)計環(huán)節(jié)風險產(chǎn)生的原因分析

（1）概預算估計不合理，脫離實際，導致執(zhí)行出現(xiàn)偏差。對在項目執(zhí)行中發(fā)生的人、材、機以及其他費用，測算、估計不足，沒有按工程定額及勘察設(shè)計取費管理規(guī)定的標準估算。

（2）技術(shù)方案設(shè)計不合理，可能導致項目質(zhì)量無法保證，建成后使用效果存在隱患，投資無法控制的風險。

2.3 設(shè)計環(huán)節(jié)風險控制策略

（1）應(yīng)加強對工程造價的管理，確保測算的依據(jù)可靠，概預算編制科學合理。

（2）設(shè)計單位應(yīng)要求項目承擔單位提供地質(zhì)勘查報告和對設(shè)計的詳細需求、基礎(chǔ)資料等。并保障雙方能進行實時有效的溝通。

（3）制定設(shè)計變更的管理制度。明確變更設(shè)計要經(jīng)過的程序和要求，因人為過失造成設(shè)計相應(yīng)變更的，應(yīng)當對相關(guān)責任人及主要負責人追究責任。

3 項目招標環(huán)節(jié)中的風險點與控制策略

3.1 招標環(huán)節(jié)風險點

項目招投標沒有做到公正、透明，可能導致在實施過程中存在串通、圍標、暗箱操作等舞弊和腐敗行為，使實際沒有具備相應(yīng)資質(zhì)的單位中標，無法按時保質(zhì)完成項目。

3.2 招標環(huán)節(jié)風險產(chǎn)生的原因分析

（1）技術(shù)方案不能落到實處，概預算脫離實際，工程控制造價編制不合理,造成損失浪費, 可能導致項目投資失控。不能充分發(fā)揮投資效益。

（2）招標程序不規(guī)范，沒有依法組織工程招標的開標、評標和定標工作，可能導致流標和廢標，影響項目按時完成。

（3）沒有在政府采購網(wǎng)上的專家?guī)靸?nèi)，按照規(guī)定的程序隨機抽取評標小組專家，評標小組人數(shù)及專家比例不符合規(guī)定?？赡軐е略u標結(jié)果不公正。

（4）確定的中標人，沒有按照規(guī)定的權(quán)限和程序從中標候選人中選取，沒有在規(guī)定期限內(nèi)下達中標通知并簽訂書面合同。沒有在規(guī)定的期限內(nèi)進行中標公示。

3.3 招標環(huán)節(jié)風險控制策略

（1）審核工程量清單，委托具有相應(yīng)專業(yè)資質(zhì)的兩家社會中介機構(gòu)，背對背對工程量清單進行計算、核對，提高編制的準確性。再委托與核對清單的中介機構(gòu)無關(guān)聯(lián)的第三方進行攔標價的審核。盡量保證工程量計算的合理、準確，內(nèi)容不缺項、不漏項等。

（2）項目按投資額確定采購方式，一般應(yīng)當采用公開招標的方式，依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定自行或委托社會代理機構(gòu)組織項目招標，從發(fā)布公開采購意向到發(fā)布招標通知書，隨后召開的開標，組織的評標和最后的定標按規(guī)定執(zhí)行的一系列工作流程，并接受公證部門的現(xiàn)場監(jiān)督。

（3）評標小組的人數(shù)和比例務(wù)必符合國家規(guī)定。由在政府采購網(wǎng)站專家?guī)靸?nèi)隨機抽取的有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟方面的專家單數(shù)組成。專家不少于小組成員的2/3。投標材料要絕對密封沒有破損，在全體投標人監(jiān)督下開封。與項目有關(guān)聯(lián)的專家應(yīng)采取回避制度。在監(jiān)控下進行評標活動。保證招標活動的開展在陽光下公開、透明、公正和依法、合規(guī)。

（4）中標人的確定，由委托招標單位或經(jīng)授權(quán)的評標小組在中標候選人名單中的前三名內(nèi)確定中標人。確定后在政府采購網(wǎng)站上進行中標公示，公示期滿后，通知中標人領(lǐng)取中標通知書，中標人領(lǐng)取中標通知后在規(guī)定時間內(nèi)與委托招標單位簽訂合同。簽訂合同后2日內(nèi)在政府采購網(wǎng)站上進行合同公示。

4 項目建設(shè)環(huán)節(jié)中的風險點與控制策略

4.1 建設(shè)環(huán)節(jié)風險點

項目建設(shè)過程的監(jiān)控不嚴。委派監(jiān)理和單位現(xiàn)場負責人沒有嚴格監(jiān)控施工過程，可能導致工程工期停滯或延緩，造成工程質(zhì)量低劣。無法保證工期。

4.2 建設(shè)環(huán)節(jié)風險產(chǎn)生的原因分析

（1）工程監(jiān)理缺失監(jiān)督責任，沒有實行嚴格的工程監(jiān)理制度。沒有實施旁站監(jiān)理。容易導致工程質(zhì)量不合格，進度遲緩。

（2）合同簽訂的專用條款不嚴謹，沒有逐字逐句斟酌推敲，支付條款、支付時間、支付比例簽訂不清晰?？赡軐е聢?zhí)行過程中發(fā)生爭執(zhí)及糾紛，影響施工進度拖欠工程款。

（3）現(xiàn)場簽證單和圖紙變更隨意、頻繁，沒有組織現(xiàn)場監(jiān)理、設(shè)計單位、施工單位對變更事項進行溝通、核實，可能導致超出預算、投資把控不力、工期延期等風險。

（4）沒有實行履約保證金及質(zhì)量保證金規(guī)定，可能導致項目履行及質(zhì)量發(fā)生風險。

4.3 建設(shè)環(huán)節(jié)風險控制策略

（1）項目實施要實行 “法人制”“監(jiān)理制”“合同制”“驗收制”，加強執(zhí)行過程的有效監(jiān)控。項目不得隨意變更，未經(jīng)批準，不得調(diào)整和突破項目投資批復額。

（2）實行監(jiān)理責任制度。監(jiān)理負責人要記錄監(jiān)理日記，編制監(jiān)理月報，有變更要形成監(jiān)理會議紀要。合理保障項目的工期不超時和質(zhì)量合格。

（3）現(xiàn)場負責人應(yīng)當熟悉了解招投標文件，避免隨意、頻繁的增加現(xiàn)場簽證、變更。加強與施工單位的交流溝通，準確掌握建設(shè)進度，按項目執(zhí)行進度進行款項支付申請。

（4）簽訂合同要對條款字斟句酌，向?qū)I(yè)機構(gòu)進行咨詢，有必要的情況下可以委托具有法律專業(yè)的，對合同條款尤其是專用條款進行審核，最大限度減少發(fā)生歧義的機會。

（5）財會部門不得無正當理由拖欠價款。按合同簽訂的支付條款辦理款項的審核、支付。

（6）重視項目檔案的管理，項目在準備階段、實施階段、竣工階段形成的全部相關(guān)資料、批復文件等紙質(zhì)、電子材料，要及時收集，隨時整理。

（7）實行履約保證金及質(zhì)量保證金制度，為保證項目如期、按時、保質(zhì)完成，要收取履約保證金或質(zhì)量保證金。履約保證金按不超過簽訂合同款的10%。質(zhì)量保證金按不超過簽訂合同款的3%。

5 項目竣工驗收中的風險點與控制策略

5.1 竣工驗收風險點

完工項目未及時轉(zhuǎn)入資產(chǎn)賬，可能導致存在帳外資產(chǎn)等風險。

5.2 竣工驗收環(huán)節(jié)風險產(chǎn)生的原因分析

（1）項目承擔單位沒有及時組織施工單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位進行四方竣工驗收。

（2）沒有及時編制竣工決算，沒有委托社會機構(gòu)獨立第三方開展竣工決算審計[5]。

（3）工程項目檔案的整理，沒有根據(jù)國家有關(guān)檔案管理中對建設(shè)項目的規(guī)定建立完整的工程項目檔案。

5.3 竣工驗收環(huán)節(jié)風險控制策略

（1）項目竣工后及時編制竣工決算，委托社會中介機構(gòu)開展竣工決算審計。

（2）項目竣工后項目單位應(yīng)組織相關(guān)單位進行四方竣工驗收工作，包括承擔單位、施工單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位，并形成標明驗收結(jié)果和意見的書面驗收報告。驗收合格的項目，編制交付資產(chǎn)使用明細表，辦理資產(chǎn)移交手續(xù)。

（3）根據(jù)不同的投資規(guī)模，申請主管部門或上級主管部門進行項目驗收。

（4）項目已經(jīng)完工，已辦理竣工決算并已經(jīng)實際投入使用的，按中介機構(gòu)審核后的審定額入賬，轉(zhuǎn)作固定資產(chǎn)管理。項目已完工也實際投入使用的，但超過辦理竣工決算時限還未辦理的，應(yīng)先按實際投資暫估值入賬，轉(zhuǎn)作固定資產(chǎn)管理。

（5）按照國家有關(guān)檔案管理的規(guī)定，對項目檔案進行立卷、歸檔。辦理工程項目檔案移交工作。移交檔案管理部門，根據(jù)保管期限的規(guī)定進行保管。

（6）對執(zhí)行完成的項目進行績效評價，按照批復的產(chǎn)出指標、社會效益指標、滿意度指標考核預期目標的實現(xiàn)情況。

6 結(jié)語

資金項目的風險識別和風險控制是一連串的事件，是一項復雜的系統(tǒng)性工程[6]。從以上分析中可以看出，科研事業(yè)單位改善科研條件專項資金項目風險點較多、導致風險的原因不盡相同，因此，風險控制手段不能一刀切，需要因情而異分別施策。其中重點是做好項目立項審查[7]，搞好風險的事前控制；做好項目實施跟蹤督查，做好風險的動態(tài)控制；做好宣傳培訓，加強資金項目相關(guān)知識宣傳和廉政警示教育，做好風險的自覺控制。多管齊下，綜合施策，標本兼治，方得初衷，科研事業(yè)單位改善科研條件專項資金項目的建設(shè)與運行會越來越好。