新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府治理轉(zhuǎn)型

許麗娜，魏范青

（淮海工學(xué)院法學(xué)院，江蘇連云港222005）

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的地方政府治理轉(zhuǎn)型

許麗娜，魏范青

（淮海工學(xué)院法學(xué)院，江蘇連云港222005）

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對當(dāng)前地方政府治理提出了更高的要求。在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程，地方政府治理存在著治理觀念落后、治理主體單一、治理能力不足等問題。而新型城鎮(zhèn)化建設(shè)倒逼地方政府實(shí)現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，在這個轉(zhuǎn)型過程中，地方政府要樹立以人為本的政策導(dǎo)向，培養(yǎng)善治理念，加快職能轉(zhuǎn)型等，從而實(shí)現(xiàn)治理的創(chuàng)新，這將從根本上促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，為其發(fā)展提供動力。

地方政府；治理；新型城鎮(zhèn)化

2013年11月12日中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會正式提出走新型城鎮(zhèn)化道路。在此之前的以擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)?？焖偬岣叱擎?zhèn)化率的傳統(tǒng)道路盡管也取得了相當(dāng)成就，但是這種政府主導(dǎo)的以大量投資、城鎮(zhèn)擴(kuò)容為主的低效城鎮(zhèn)化帶來了一系列的問題，如農(nóng)村的邊緣化、城市病、環(huán)境威脅等。[1]正是對這些問題的反思成為新型城鎮(zhèn)化提出的邏輯起點(diǎn)。那么處于城鎮(zhèn)化發(fā)展最前沿的各級地方政府該如何按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃探索新型城鎮(zhèn)化的具體路徑，轉(zhuǎn)變舊的治理方式，以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的需求呢？本文試圖對中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中地方政府治理出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上指出在新型城鎮(zhèn)化背景之下，地方政府治理轉(zhuǎn)型應(yīng)注意的問題及實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的可能路徑。

一、理論基礎(chǔ)：治理與善治

治理（Governance）一詞來自拉丁文，表示支配、控制和管理，以至于很長時間，人們都將其與“統(tǒng)治”一詞交叉使用。自1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”一詞，治理便成為學(xué)界最時髦的學(xué)術(shù)詞語，被應(yīng)用在社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)等多個學(xué)科之中。從理論上講，治理的內(nèi)涵不同于統(tǒng)治的內(nèi)涵?？v觀人類政治發(fā)展歷史，政治發(fā)展的普遍趨勢是從統(tǒng)治走向治理。俞可平曾區(qū)分了統(tǒng)治和治理的五個區(qū)別。其一，權(quán)力主體不同，統(tǒng)治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權(quán)力；治理的主體則是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等。其二，權(quán)力的性質(zhì)不同，統(tǒng)治是強(qiáng)制性的；治理可以是強(qiáng)制的，但更多是協(xié)商的。其三，權(quán)力的來源不同，統(tǒng)治的來源就是強(qiáng)制性的國家法律；治理的來源除了法律外，還包括各種非國家強(qiáng)制的契約。其四，權(quán)力運(yùn)行的向度不同，統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的，治理的權(quán)力運(yùn)行可以是自上而下的，但更多是平行的。其五，兩者作用所及的范圍不同，統(tǒng)治所及的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域?yàn)檫吔?，而治理所及的范圍則以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔?，后者比前者要寬廣得多。[2]

那么，這種從統(tǒng)治走向治理的趨勢產(chǎn)生的社會背景是什么呢？美國社會學(xué)家丹尼爾·貝爾在他的著作《后工業(yè)社會的到來——社會預(yù)測嘗試》一書中，以生產(chǎn)方式的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步為依據(jù)，將人類社會劃分為三個相互聯(lián)系但又不相同的發(fā)展階段：前工業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會。[3]前工業(yè)社會是以農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、林業(yè)等為產(chǎn)業(yè)的社會，工業(yè)社會是以加工業(yè)、制造業(yè)等為主要經(jīng)濟(jì)形態(tài)的社會。在后工業(yè)社會，信息技術(shù)的影響力則深入到社會，政治、經(jīng)濟(jì)、文化及日常生活的一切領(lǐng)域，成為后工業(yè)社會的一個軸心。社會發(fā)展的復(fù)雜性和不確定性在這三個階段也依次遞增。在前工業(yè)社會，人類活動主要是對自然的博弈，社會分化程度低，是一個相對簡單的社會，這個社會的一切事務(wù)基本表現(xiàn)出確定性的特征。到了工業(yè)社會，人對機(jī)器形成了依賴，工業(yè)不斷發(fā)展，由此也帶動了一系列更復(fù)雜的勞動分工，社會的復(fù)雜性開始增長。后工業(yè)社會則因信息技術(shù)的發(fā)展處于高度的復(fù)雜性和不確定性中，人們生活的一切領(lǐng)域每時每刻都在發(fā)生變化，工業(yè)社會中形成的一切事物都將受到考驗(yàn)。從社會發(fā)展的實(shí)際進(jìn)程來看，我們無法簡單明確地將一個社會劃分為前工業(yè)社會、工業(yè)社會或者后工業(yè)社會。但是可以確定的是，處于現(xiàn)代化進(jìn)程的社會，其發(fā)展處于一種越來越復(fù)雜和不確定的狀態(tài)之中。而在這種情況之下，傳統(tǒng)政府治理方式顯然無法有效應(yīng)對，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的治理方式是基于普遍性的原則而設(shè)計(jì)出來以求“以不變應(yīng)萬變”，實(shí)施方式也是自上而下單向度的，這種治理手段無法有效應(yīng)對以高度復(fù)雜性和高度不確定為特征的現(xiàn)代社會。正是基于這種困境，現(xiàn)代意義上的治理概念應(yīng)運(yùn)而生。

無論在哪一種社會政治體制之下，無論哪個階級行使統(tǒng)治，都希望能達(dá)到一種良好的治理狀態(tài)，行政成本更低，行政效率更高，公共服務(wù)更好。而這種良好的治理狀態(tài)即為善治。它是政府和各參與主體在社會管理過程中所達(dá)到的一種最佳合作狀態(tài)，是所有治理的一種目標(biāo)取向。在善治理論之下，首先政府不再是唯一的權(quán)力中心，各種社會力量諸如私營企業(yè)、非營利組織、社區(qū)互助組織等都會參與到公共事務(wù)治理過程之中。相對應(yīng)的，權(quán)力運(yùn)行方式和手段也從單一型向網(wǎng)絡(luò)型轉(zhuǎn)變。政府和其他社會力量之間彼此信任、相互合作，依靠社會共識形成一個權(quán)力相互依賴的網(wǎng)絡(luò)，在這個網(wǎng)絡(luò)中，各參與主體相互牽制，共同分享資源，共同管理社會。在這里，政府不再獨(dú)大，其主要職責(zé)是協(xié)同公私力量，使各個主體發(fā)揮最大的功能。這也就要求政府創(chuàng)新治理工具，改變傳統(tǒng)規(guī)制式的治理方式，通過各參與主體的通力合作，使公共利益達(dá)到最大化。從理論上講，地方政府治理是在善治理論指導(dǎo)下通過調(diào)節(jié)不同層級政府之間以及橫向多元治理參與主體之間的關(guān)系，革新治理工具，提升治理能力以應(yīng)對各類問題，更好地推動公共利益的實(shí)現(xiàn)。

對我國而言，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)意味著對一種更復(fù)雜的社會事務(wù)的治理。新型城鎮(zhèn)化的特征正顯示了這種復(fù)雜性。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化具有以下特征：第一，發(fā)展理念的人本性。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化基本上是一種土地的城鎮(zhèn)化，地方政府熱衷于土地開發(fā)以及不斷擴(kuò)大城市空間，農(nóng)民工無法實(shí)現(xiàn)市民化，其生存利益得不到保障。新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，以人的城鎮(zhèn)化為根本目標(biāo)，既要實(shí)現(xiàn)人口從農(nóng)村到城市的轉(zhuǎn)移，也要實(shí)現(xiàn)人口生產(chǎn)和生活方式的提升。第二，發(fā)展過程的整合性。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一種片面的城鎮(zhèn)化模式，發(fā)展結(jié)果是農(nóng)村被邊緣化，大量剩余勞動力涌向城市，導(dǎo)致城市發(fā)展與大城市病相伴隨。新型城鎮(zhèn)化力求整合建設(shè)過程，協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村、大中小城市之間的利益。第三，發(fā)展方式的集約性。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展主要依賴于勞動力、土地、能源等生產(chǎn)要素。這種大量投放生產(chǎn)要素的方式雖然贏得了城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，但卻帶來了環(huán)境污染、生態(tài)破壞、自然資源的浪費(fèi)以及人文特色的抹殺。新型城鎮(zhèn)化力求采用環(huán)保、低碳、綠色集約的發(fā)展方式促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。第四，發(fā)展任務(wù)的艱巨性。一直以來，我國政府都致力解決三農(nóng)問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，但是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在客觀后果上反而加劇了城鄉(xiāng)二元對立，農(nóng)村空心化嚴(yán)重，農(nóng)村留守群體生存狀態(tài)堪憂，農(nóng)村發(fā)展邊緣化。而要消除城鄉(xiāng)二元對，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，將面臨重重困難，戶籍制度及其附屬的社會福利和社會保障制度、土地制度、城市管理制度等都需要實(shí)現(xiàn)改革，而改革的推進(jìn)涉及多方利益的協(xié)調(diào)，這注定了新型城鎮(zhèn)化任務(wù)的艱巨性。

通過以上對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)特征的闡述，可以得出新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程不再是一個單一的發(fā)展過程，而是一個涉及多重主體、多方利益的復(fù)雜過程。地方政府要想達(dá)到新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)善治，必須進(jìn)行治理的轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新治理方式。

二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中政府治理存在的問題

從1978年到2013年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增長到7.3億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，建制鎮(zhèn)的數(shù)量從2173個增加到20113個，50萬以上人口城市從64個激增到278個。[3]盡管我國城鎮(zhèn)化取得了高速發(fā)展，但同時也衍生了諸多社會問題，比如農(nóng)村社會空心化、大城市病、環(huán)境威脅等。那么在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，地方政府治理行為到底存在哪些問題？總結(jié)起來，主要表現(xiàn)如下：

首先，各級地方政府治理觀念落后。善治的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。簡單地說，任何發(fā)展都應(yīng)以人為本，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中顯然人的價值是第一位的，而物的價值居其次，人口的城鎮(zhèn)化要優(yōu)先于土地的城鎮(zhèn)化。但是就大部分地方政府的治理行為來看，長期以來它們并未將治理觀念從“物本”轉(zhuǎn)向“人本”。地方政府在城鎮(zhèn)化過程中追求的是城鎮(zhèn)人口的數(shù)量、城鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模，并以此作為判斷城市發(fā)展的目標(biāo)。簡言之，長期以來的城鎮(zhèn)化儼然已成為一個“經(jīng)濟(jì)學(xué)”問題，一個通過城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來拉動內(nèi)需、擴(kuò)大投資領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)問題，而這也成為地方政府GDP和財(cái)政迅速增長的重要來源。這就表明地方政府在發(fā)展理念上忽視了人的發(fā)展，它沒有將城鎮(zhèn)化置于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體戰(zhàn)略高度上，而僅僅將城鎮(zhèn)化作為各級地方政府滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高GDP需求的一種途徑。這種功利主義的取向使地方政府忽略了社會公共服務(wù)的提供。

20世紀(jì)90年代，中國城市土地的的控制權(quán)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下的國土部門轉(zhuǎn)移到了地方政府手中。在這種形勢下，地方政府充分利用了這一機(jī)會，通過對土地開發(fā)權(quán)的控制來獲取收入，從而使政府的財(cái)政收入除了稅收之外，還高度依賴土地出讓帶來的巨額收入。當(dāng)前我國地方政府具有相當(dāng)程度的自主性，它可以決定如何將有限的財(cái)政資源在社會福利和基礎(chǔ)建設(shè)之間進(jìn)行分配。而也正是因?yàn)榈胤秸厥獾呢?cái)政收入模式使其在以發(fā)展為核心任務(wù)的價值導(dǎo)向下，片面地將資金投入到基建方面，以滿足快速發(fā)展的傳統(tǒng)形式的城鎮(zhèn)化要求。如此，社會福利等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入沒有增加，這就導(dǎo)致一方面大城市的外來人口無法與當(dāng)?shù)厝讼硎芡鹊母＠?，另一方面小城?zhèn)中失地農(nóng)民其基本的生存及發(fā)展需求都無法得到很好的滿足。

其次，治理主體單一，其他社會力量沒有參與到社會治理過程中。長期以來，受傳統(tǒng)行政文化影響，政府服務(wù)唯上不唯下，社會治理帶有濃厚的行政主導(dǎo)色彩，使得治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)以黨委和政府為主體的單中心治理模式，治理主體單一，其他公民、組織等社會力量被排除在治理結(jié)構(gòu)之外，這從根本上違反了治理的邏輯。治理的最佳狀態(tài)在于通過政府和多個參與主體的通力合作達(dá)到一種行政成本低、行政效率高、公共服務(wù)好的狀態(tài)。當(dāng)前，地方政府往往采取自上而下的治理模式，直接參與經(jīng)濟(jì)活動，這使得其他來自市場和社會自治領(lǐng)域的企業(yè)、非營利組織和個人成為城鎮(zhèn)化的“配角”，它們所做的只是配合上級檢查或分?jǐn)倐鶆?wù)。這種政府主導(dǎo)的治理模式，一方面導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)偏向效率至上，其價值天平向地方政府自身傾斜，重視塑造“硬件”而非“軟件”形象工程建設(shè)，忽略了對公眾社會福利等公共服務(wù)的提供；另一方面使政府在進(jìn)行公共物品和基礎(chǔ)公共設(shè)施的供給數(shù)量和質(zhì)量上完全依靠上級指令，而忽略了居民的實(shí)際需求，從而造成供給結(jié)構(gòu)失序、資源浪費(fèi)等問題。新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，若治理結(jié)構(gòu)不能實(shí)現(xiàn)多元共治，則地方政府仍然無法準(zhǔn)確把脈公眾的需求，無法真正做到以人為本。因此，將一系列來自市場和社會自治領(lǐng)域的企業(yè)、非營利組織和個人納入到社會自治網(wǎng)絡(luò)，協(xié)調(diào)多重主體之間的關(guān)系，調(diào)動社會閑置資源，將為經(jīng)濟(jì)社會問題的解決尋找新的解決途徑，同時也能達(dá)到降低行政成本、提高行政效率、完善公共服務(wù)的目的。而這都對新型城鎮(zhèn)化下地方政府治理能力提出了更高的要求。

再次，地方政府的治理能力有待提升。政府治理能力是指政府根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，按照法定程序，在社會組織、公民等多元主體的共同參與和監(jiān)督下，調(diào)動社會資源和力量，制定和實(shí)施民主、公正、科學(xué)、合理的公共政策，滿足社會公眾的公共物品和公共服務(wù)需求，將社會秩序引導(dǎo)和保持在公平、平等和公正的氛圍下有效緩解和解決社會矛盾，從而促進(jìn)國家和諧穩(wěn)定以及持續(xù)健康發(fā)展的能力。[4]簡單地講，治理能力就是地方政府將其治理目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的一種能力，反映的是地方政府治理行為的水平和質(zhì)量。較高的治理能力意味著政府能對社會經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行發(fā)揮較強(qiáng)的調(diào)節(jié)能力，能夠較好地規(guī)避市場失靈，并最終提高社會成員的總體福利水平，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。但就目前來看，地方政府治理能力普遍較低，這實(shí)際上也是其治理觀念落后和治理過程中主體單一的一個后果。前面已經(jīng)論述過，地方政府的治理觀念落后，片面追求發(fā)展的效率，忽略發(fā)展的質(zhì)量，這種治理目標(biāo)的錯位必然導(dǎo)致治理行為的水平和質(zhì)量較低。當(dāng)然，這也與社會管理評估體系有關(guān)。一直以來，對地方政府的考核還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)單一主體考核的階段，忽視對管理主體、管理客體和管理過程的常態(tài)化的動態(tài)評估，而是注重對某一事件、某一特殊時期的應(yīng)急性考核，具有非常態(tài)化和靜態(tài)性的特點(diǎn)。[5]這種不合理的績效評估機(jī)制也促使地方政府在社會管理方面多使用行政手段而忽略了其他諸如經(jīng)濟(jì)、法律等方法的使用，大大降低了社會治理的效率和效益。賀雪峰曾提出政府行為的“不出事”邏輯，他認(rèn)為政府在治理中工作的重點(diǎn)不是徹底解決問題，而是在一定時間內(nèi)“捂住”或是掩蓋問題。[6]這種“不出事”邏輯也就決定了地方政府在城鎮(zhèn)化過程中堅(jiān)持效率至上理念，忽視各類群體對社會治理的期待和需求而采取自上而下的剛性管控式治理模式。

具體而言，地方政府治理能力不足表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）地方政府的財(cái)政汲取能力不足。地方政府要實(shí)現(xiàn)其理想的治理目標(biāo)必須具備從社會中獲取所需資金的能力。當(dāng)前，地方政府的財(cái)政收入普遍較少，這就導(dǎo)致其為追求經(jīng)濟(jì)的快速增長而將這些少量的財(cái)政資金投入到那些發(fā)展見效快的領(lǐng)域而非公共服務(wù)項(xiàng)目。同時，為獲得財(cái)政收入，地方政府主要依靠賣地、融資等渠道來為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金，這就形成了一種忽視對人的服務(wù)而追求效率至上的設(shè)計(jì)。因此，地方政府較低的財(cái)政汲取能力從根本上了制約了其治理行為水平和質(zhì)量的提高。（2）地方政府滿足社會成員各種需求的能力不足。在城鎮(zhèn)化過程中，一方面有些地方政府將城鎮(zhèn)化視為提升其自身政績的工具，忽視了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的需求；另一方面，即使地方政府接收到公眾的意見，也并不都依據(jù)公眾的需求進(jìn)行修改，更多是在“不出事”邏輯下維持現(xiàn)狀。所以說，地方政府與公眾之間缺乏積極互動，這也表明了地方政府對社會成員的各種需求的滿足能力不足。（3）地方政府的總體協(xié)調(diào)能力不足。在城鎮(zhèn)化過程中，因重復(fù)建設(shè)和不合理規(guī)劃導(dǎo)致的資源浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，甚至使城鎮(zhèn)化陷入一種“拆—建—拆”的惡性循環(huán)中，浪費(fèi)了大量的人力、物力和財(cái)力。這也就充分暴露了地方政府協(xié)調(diào)不同區(qū)域和不同利益的能力較低。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府治理轉(zhuǎn)型的可能路徑

新型城鎮(zhèn)化是一個涉及到農(nóng)民市民化、土地流轉(zhuǎn)、配套制度和相關(guān)產(chǎn)業(yè)支撐、基本服務(wù)均等化以及兼顧環(huán)境保護(hù)等方方面面的復(fù)雜的系統(tǒng)化工程，同時它也是政府、企業(yè)、市場、社會等多重力量共同作用的結(jié)果。有學(xué)者就總結(jié)出了新型城鎮(zhèn)化和傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的不同之處，認(rèn)為主要表現(xiàn)有以下六點(diǎn)：一是效率更高、二是質(zhì)量更高、三是資源更節(jié)約、四是生態(tài)更環(huán)保、五是規(guī)模更小、六是成本更低。[7]可以說，新型城鎮(zhèn)化是科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)的以人為本的發(fā)展模式，在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式中，以經(jīng)濟(jì)增長為中心的粗放式的發(fā)展導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相分離，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)差距拉大。而新型城鎮(zhèn)化則堅(jiān)持以人為本，努力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會的公平正義，同時處理好資源利用與環(huán)境承載力以及人與自然的和諧發(fā)展。這無疑對地方政府的治理提出了更高的要求。當(dāng)前，市場轉(zhuǎn)型以及社會發(fā)展的不足決定了健康有序的城鎮(zhèn)化過程離不開政府的有效參與和積極干預(yù)，因而政府是城鎮(zhèn)化過程中的一個重要變量。在一定意義上，新型城鎮(zhèn)化的過程實(shí)際上也是地方政府治理現(xiàn)代化、科學(xué)化的過程。

首先，地方政府要樹立以人為本的政策導(dǎo)向。新型城鎮(zhèn)化首要特征是以人為本，這就要求政府的治理不再是以追求效率為唯一目標(biāo)，而是以對社會成員的服務(wù)、實(shí)現(xiàn)民生改善和權(quán)利保障為主要目標(biāo)。黨的十七大、十八大都曾提出要“加快推進(jìn)改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)”目標(biāo)，這是指導(dǎo)地方政府切實(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要指導(dǎo)方針。這表明，在社會建設(shè)中的政策導(dǎo)向應(yīng)該是以人為本，要關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生。具體來說，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面要確保進(jìn)城農(nóng)民能獲得與城市市民同等的公民身份，并能享受到相應(yīng)的基本公共服務(wù)、社會保障、社會福利等方面的權(quán)益，使其真正獲得市民身份，融入城市社會，實(shí)現(xiàn)完全的市民化；另一方面逐漸取消農(nóng)民和城市居民之間身份的差異性。新型城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，同時還應(yīng)包括新型農(nóng)民身份的建構(gòu)，使新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的未轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民能享受到同等的公民身份和權(quán)利。

其次，地方政府要培養(yǎng)“善治”理念。前面已論述了治理產(chǎn)生的社會背景，新型城鎮(zhèn)化的復(fù)雜性同樣要求政府培養(yǎng)“善治”理念并以此來指導(dǎo)治理行為。在治理目標(biāo)上，政府要始終以實(shí)現(xiàn)公眾利益的最大化為目標(biāo)；在治理主體上，要吸納來自市場、社會的個人及組織進(jìn)入治理空間，注重各治理主體的溝通和交流，了解彼此的利益訴求，最大限度地整合意見，協(xié)商制定行為目標(biāo)和規(guī)范；在治理方式上，要采用靈活、多樣、互動的柔性治理方式，避免以行政命令為主的強(qiáng)權(quán)治理，采用行政指導(dǎo)等引導(dǎo)式的方式，積極引導(dǎo)其他治理主體，調(diào)動其參與治理的積極性，同時以服務(wù)型治理代替規(guī)制性治理，從社會本位和公民本位出發(fā)，積極了解和滿足公眾的需求。

再次，地方政府要實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)型。地方政府要明確職能邊界，以完成職能轉(zhuǎn)變。政府的職能邊界的確定實(shí)際上就是理清自身與市場、社會的關(guān)系。政府、市場、社會共治的社會結(jié)構(gòu)被普遍認(rèn)為是達(dá)到善治的內(nèi)在結(jié)構(gòu)邏輯。這就要求在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，凡是市場和社會能通過自身調(diào)節(jié)解決的問題，政府能主動退出并在相關(guān)場域主動引入市場機(jī)制，積極發(fā)揮市場的資源配置作用，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過程中各類生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。同時政府將自身對社會的治理上定位在執(zhí)行國家方針政策和組織引導(dǎo)生產(chǎn)和生活的宏觀治理上，這樣既能減輕政府負(fù)擔(dān)，又能提高治理效益。如此，在明確職能邊界的基礎(chǔ)上，地方政府才能根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)，明確職能重點(diǎn)，突出整體規(guī)劃，協(xié)調(diào)各方面利益，從而提高治理效率。

最后，要加強(qiáng)制度建設(shè)，為地方政府治理創(chuàng)新提供制度基礎(chǔ)。地方政府治理的轉(zhuǎn)型不單單指作為治理主體的地方政府在其治理理念、治理方向及方式等方面的轉(zhuǎn)型，同時還包括制度體系的完善，這也是地方政府實(shí)現(xiàn)治理創(chuàng)新的一個基本前提。首先要完善地方財(cái)政制度。近年來，地方財(cái)政收入的主要途徑是稅收和土地財(cái)政，而依靠土地轉(zhuǎn)讓等方式獲取財(cái)政收入的方式是不可持續(xù)性的，因此，地方政府要創(chuàng)新地方財(cái)政制度，教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)應(yīng)由地方和中央共擔(dān)，減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時完善地方財(cái)稅體系，賦予地方政府一定的財(cái)政獨(dú)立權(quán)，從而為地方政府實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供穩(wěn)定的資金來源。其次要完善土地流轉(zhuǎn)制度，這是順利推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一個重要條件。國家要健全土地法規(guī)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，從法律層面上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行程序，保證土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、合理化，保障農(nóng)民能真正獲得土地資產(chǎn)的收益，為其實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化奠定基礎(chǔ)。此外，還有戶籍制度、金融制度等，通過對這些制度的完善，為政府行為提供一個明確的指導(dǎo)，從而有利于政府行為的科學(xué)化和規(guī)范化。

四、結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化是多層面的城鎮(zhèn)化，它牽涉到人口、產(chǎn)業(yè)、空間等多方面的協(xié)調(diào)和發(fā)展，傳統(tǒng)的社會經(jīng)濟(jì)條件將被改變，從而倒逼地方政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變與治理創(chuàng)新。地方政府需要為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地、勞動力等資源的優(yōu)化配置提供相應(yīng)的規(guī)劃及配套設(shè)施建設(shè)，避免在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)整體規(guī)劃和管理服務(wù)上的缺位現(xiàn)象。同時，新型城鎮(zhèn)化要求政府重新理清自身與市場的關(guān)系，避免職能越位，充分發(fā)揮市場在配置資源方面的作用。新型城鎮(zhèn)化還要求政府重構(gòu)自身與社會的關(guān)系，改革戶籍、社會福利等與公共服務(wù)相關(guān)的制度，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民真正的市民化提供制度保障。而地方政府職能轉(zhuǎn)變與治理的創(chuàng)新將從根本上促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，為其提供動力。可以說，地方政府和新型城鎮(zhèn)化兩者是一種互相促進(jìn)、互為動力的關(guān)系。新型城鎮(zhèn)化在解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來的問題時，一方面需要政府的規(guī)劃和指導(dǎo)，另一方面在這過程中也會帶來一定的社會問題和社會風(fēng)險，而這些都離不開地方政府的治理創(chuàng)新。因而，地方政府治理創(chuàng)新越完善，則新型城鎮(zhèn)化面臨的問題和風(fēng)險就越小，同時，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行地越深入，則會使地方政府治理轉(zhuǎn)型越全面有力。

[1]王小剛，王建平．走新型城鎮(zhèn)化道路——我黨社會主義建設(shè)理論的重大創(chuàng)新和發(fā)展[J]．社會科學(xué)研究，2011，（5）：40-42．

[2]俞可平．推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J]．前線，2014，（1）：5-8．

[3][美]丹尼爾．貝爾．后工業(yè)社會的到來——社會預(yù)測嘗試[M]．高铦，等，譯．新華出版社，1997．

[4]國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）[N]．人民日報，2014-03-17．

[5]張國慶．行政管理學(xué)概論[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2000．

[6]賀雪峰，劉岳．基層治理中的“不出事邏輯”[J]．學(xué)術(shù)研究，2010，（6）：32-37．

[7]郭江山．新型城鎮(zhèn)化——中國農(nóng)村未來之路[J]．銀行家，2013，（3）：10-14．

（責(zé)任編輯：盧君）

The Governance Transformation of the Local Governments in the Process of New Urbanization

XU Li-na，WEI Fan-qing
(School of Law,Huaihai Institute of Technology,Lianyungang Jiangsu 222005,China)

New urbanization has put forward higher requirements for the current local government governance．In the process of traditional urbanization,there are problems in the governance of local government governance,such as the backward governance concept,the single governance body and inadequate governance capacity．But the construction of new urbanization will force the local governments to achieve governance transformation．In this transformation process,the local governments should establish people-oriented policy,cultivate the idea of good governance and accelerate the transformation of functions,so as to realize the innovation of governance,which will promote the new urbanization process fundamentally and provide the impetus for its development．

the local governments;governance;new urbanization

D691．22

A

1672-626X（2016）06-0077-06

10．3969/j．issn．1672-626x．2016．06．010

2016-10-17

許麗娜（1987-），女，山東臨沂人，淮海工學(xué)院講師，社會學(xué)博士，主要從事農(nóng)村社會學(xué)和勞工社會學(xué)研究；魏范青（1976-），男，山東臨沂人，淮海工學(xué)院副教授，中國礦業(yè)大學(xué)博士研究生，主要從事政治學(xué)理論研究。