治理的三維審視——兼論轉(zhuǎn)型中國治理的時(shí)空布局

張曬

（東南大學(xué)人文學(xué)院，江蘇南京210096）

治理的三維審視——兼論轉(zhuǎn)型中國治理的時(shí)空布局

張曬

（東南大學(xué)人文學(xué)院，江蘇南京210096）

治理是時(shí)下中國學(xué)術(shù)界最為熱門的研究主題之一。從技術(shù)層面、價(jià)值層面、戰(zhàn)略層面等對(duì)治理進(jìn)行審視很有必要。作為技術(shù)層面的治理，其具有多主體性、弱政治性、重競(jìng)爭(zhēng)性、求實(shí)效性等四個(gè)特征；作為價(jià)值層面的治理，其具有人本性、合法性、公正性、互惠性等四個(gè)特征；作為戰(zhàn)略層面的治理，其具有超前謀劃性、鮮明時(shí)代性、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同性、整體推進(jìn)性等四個(gè)特征。在紛繁復(fù)雜的歷史場(chǎng)景和生態(tài)環(huán)境中，轉(zhuǎn)型中國的治理除了要秉持治理的一般特征外，尤其要重視時(shí)空布局——既要在時(shí)間布局上有穿透力，又要在空間布局上呈立體式。

治理；技術(shù)；價(jià)值；戰(zhàn)略；中國

自十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)以來，“治理”旋即成為中國學(xué)術(shù)界一個(gè)極其熱門的研究主題，政治學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)，以及哲學(xué)等諸多學(xué)科的學(xué)者都在圍繞這一主題進(jìn)行研究，所產(chǎn)生的成果頗為豐富，但對(duì)治理進(jìn)行立體式考察的并不多見；尤其是在中國的政界和學(xué)術(shù)界還存在著這樣一種現(xiàn)象：“操的是公共治理的術(shù)語，表達(dá)的是非公共治理的涵義，推行的是非公共治理實(shí)踐?！盵1]總而言之，當(dāng)“治理”被中國的學(xué)者廣泛使用時(shí)，治理就發(fā)生“變異”了。有鑒于此，很有必要對(duì)治理的屬性及其主要特征進(jìn)行一個(gè)全方位的描述，以此為國內(nèi)學(xué)術(shù)界展開進(jìn)一步研究提供參考。

一、治理的技術(shù)之維

“治理”是在20世紀(jì)90年代正式進(jìn)入人們的學(xué)術(shù)視野的。①何謂“治理”？學(xué)術(shù)界存在著不同的理解和說法，或者把“治理”看成是“管理”的升級(jí)版——這意味著“治理”還是一種“管理”，或者把“治理”看成是“管理”的替代版——這意味著“治理”并不是一種“管理”。我們姑且不論“升級(jí)版”或者“替代版”的說法是否正確，僅就作為一種對(duì)影響國家或社會(huì)正常運(yùn)行的各種問題進(jìn)行“整治修理”的活動(dòng)而言，“治理”無疑是一種技術(shù)性的實(shí)踐活動(dòng)。進(jìn)而言之，“治理”實(shí)質(zhì)上就是一種使國家或社會(huì)維持或恢復(fù)正常運(yùn)行狀態(tài)的技術(shù)手段。那么，作為技術(shù)層面的治理，主要應(yīng)該具有四個(gè)方面的顯著特征：

（一）多主體性

嚴(yán)格意義上的治理活動(dòng)及其理論發(fā)源于西方。全球治理委員會(huì)曾對(duì)“治理”下過一個(gè)頗具代表性的定義——“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和?！盵2]在這個(gè)定義中，“治理”的多主體性得到了清晰的呈現(xiàn)，即“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)”是“治理”的題中應(yīng)有之義；換言之，當(dāng)這些豐富的主體不被囊括時(shí)，就不能稱之為“治理”。當(dāng)然，對(duì)于“治理”的多主體性，還可以從系統(tǒng)論的角度進(jìn)一步予以明確和理解。從系統(tǒng)論的思維來看，“治理”本身就是一個(gè)系統(tǒng)，而在“治理”這個(gè)一級(jí)系統(tǒng)之下，還“包括政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理三個(gè)子系統(tǒng)”。[3]就“治理”的三個(gè)子系統(tǒng)來說，無論是哪一個(gè)，其主體都不是單一的。在每一種治理子系統(tǒng)中，既有一個(gè)主導(dǎo)型的治理主體，同時(shí)也有其他的參與型的治理主體和協(xié)作型的治理主體。例如，在政府治理中，政府不再是處理公共事務(wù)的唯一主體，市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織乃至公民個(gè)體都可以參與到治理活動(dòng)中并發(fā)揮出各自不同的積極作用。而治理的多主體性主要源于治理強(qiáng)調(diào)權(quán)力的去中心化和多元化。在治理活動(dòng)中，“政府與其他治理主體之間存在界限和責(zé)任的模糊”，[4]即兩者之間沒有主次和高低之分；而且，“各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心?！盵5]進(jìn)而言之，“皇權(quán)或獨(dú)裁政府（即一人治下的政府）是治理即集體規(guī)制的對(duì)立面”，[6]而治理則意味著民主的政府，即一個(gè)將對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的處置權(quán)充分地與其他的主體進(jìn)行分享的政府。

（二）弱政治性

關(guān)于“治理”，讓-彼埃爾·戈丹曾經(jīng)說過：“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念?！盵7]而治理與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治最主要的區(qū)別就是它相對(duì)于統(tǒng)治的弱政治性和弱控制性。傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治是一種自上而下的權(quán)力等級(jí)結(jié)構(gòu)。在這種權(quán)力等級(jí)結(jié)構(gòu)中，“命令與服從”構(gòu)成主要的行事方式，權(quán)威被政府絕對(duì)地壟斷和享用——政治色彩極為濃厚，社會(huì)色彩相當(dāng)?shù)?；而在治理?dāng)中，扁平化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)取代了自上而下的權(quán)力等級(jí)結(jié)構(gòu)，“社會(huì)互動(dòng)的獨(dú)特形式取決于磋商、互動(dòng)、溝通和支配性影響而不是直接監(jiān)督監(jiān)管”。[6]政府不再是凌駕于市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民個(gè)體之上的發(fā)號(hào)施令者和權(quán)威獨(dú)占者，而是需要在一定程度上與市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民個(gè)體平起平坐，并將權(quán)威分配給市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民個(gè)體，實(shí)現(xiàn)權(quán)威共享。進(jìn)一步來說，在治理中，政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民個(gè)體之間不再是一種父子關(guān)系，而是一種成人與成人的對(duì)等關(guān)系；[8]治理活動(dòng)的展開“不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從”，[9]而是依靠相互之間建立在共同利益基礎(chǔ)上的信任與合作；治理的各個(gè)主體之間存在著相互依賴性，“沒有一個(gè)最高的權(quán)威發(fā)號(hào)施令，權(quán)威在各主體之間自由流動(dòng)?！盵10]

（三）重競(jìng)爭(zhēng)性

法國思想家米歇爾·克羅齊耶曾講到：“與以往相比，我們中間的每一個(gè)人與他人的交往和互動(dòng)都要頻繁得多，無論是在對(duì)象的選擇還是在交往的性質(zhì)上，這種交往都比以往要自由得多。我們不僅能夠輕而易舉地獲取數(shù)量極為驚人的不同經(jīng)驗(yàn)，而且可以不費(fèi)吹灰之力地更換合作伙伴?！盵11]（P7）克羅齊耶的話語中蘊(yùn)含著現(xiàn)代社會(huì)所存在的激烈競(jìng)爭(zhēng)，即在我們有多種選擇的情況下，那些想成為我們的合作伙伴的社會(huì)主體就必須作出不懈的努力以保障自己脫穎而出從而被我們選中。這種激烈的競(jìng)爭(zhēng)也體現(xiàn)在治理當(dāng)中。具體而言，治理進(jìn)一步打破了政府作為唯一主體向社會(huì)及其公民提供公共物品或公共服務(wù)的壟斷地位和局面。在治理格局中，除政府之外，市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公民個(gè)體等都具有向社會(huì)提供公共物品或公共服務(wù)的資格和機(jī)會(huì)。在向社會(huì)提供公共物品或公共服務(wù)方面，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公民個(gè)體之間形成了作為同行的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。一方面，市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公民個(gè)體可以與政府公開進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，以獲取向社會(huì)提供公共物品或公共服務(wù)的機(jī)會(huì)——這就意味著，政府如果不具備過硬的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，就必須讓位于市場(chǎng)、社會(huì)組織及公民個(gè)體，而不能像從前那樣依靠權(quán)威甚至武力來控制局勢(shì)；另一方面，市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公民個(gè)體之間也存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，它們需要通過自己的實(shí)力來奪取向社會(huì)提供公共物品或公共服務(wù)的機(jī)會(huì)——這就意味著，沒有一個(gè)主體能夠永遠(yuǎn)獨(dú)占提供公共物品或公共服務(wù)的資格與機(jī)會(huì)。

（四）求實(shí)效性

這里的實(shí)效性包括兩個(gè)層面：一是指治理所依賴的制度本身的實(shí)際效率——既包括政治制度的實(shí)際效率，也包括經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)際效率，但主要為“經(jīng)濟(jì)制度效率”，即“指一種經(jīng)濟(jì)制度達(dá)到了不減少給予某個(gè)人的好處就無法增加給予另一個(gè)人的好處的程度?；蛘哒f，如果這個(gè)制度能很好利用資源并分配商品和勞務(wù)，從而若不使該制度中的某些人生活得差一些，就不可能讓另外一些人生活得好一些，則這種經(jīng)濟(jì)制度是有效率的”。[12]二是指治理活動(dòng)取得的實(shí)際效果——此為治理的落腳點(diǎn)。在治理中，傳統(tǒng)的“問題與主義之爭(zhēng)”已經(jīng)不再具有討論的價(jià)值和意義，或者說，討論的價(jià)值和意義已經(jīng)不再像從前那么重大；現(xiàn)實(shí)的一個(gè)個(gè)問題直接走上前臺(tái)，成為治理關(guān)注的對(duì)象。易言之，治理以問題為導(dǎo)向，而不是以宏大敘事的意識(shí)形態(tài)為導(dǎo)向。不僅如此，治理必須要實(shí)現(xiàn)增長，即要把實(shí)現(xiàn)增長作為重要的目標(biāo)去追求。正如管理學(xué)家德魯克所指出的那樣：“沒有什么能比生產(chǎn)力的降低更危險(xiǎn)了——它必定會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的萎縮，會(huì)造成通脹壓力、社會(huì)沖突以及相互猜疑。沒有任何體制能夠經(jīng)受住資本或其他關(guān)鍵資源的生產(chǎn)力的萎縮。”[13]增長中最重要的就是經(jīng)濟(jì)的增長。盡管說“富強(qiáng)是國家治理的首要目標(biāo)”[14]是不夠確切的，但是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長、實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)的確是治理的一個(gè)非常重要的目標(biāo)。不管是滿足人們對(duì)物質(zhì)產(chǎn)品的需求還是對(duì)精神產(chǎn)品的需求都離不開經(jīng)濟(jì)的增長。經(jīng)濟(jì)的增長是根本性、全局性的。一旦經(jīng)濟(jì)不能實(shí)現(xiàn)增長，既有的問題解決不了，社會(huì)還會(huì)在既有問題的基礎(chǔ)上爆發(fā)出一系列矛盾，進(jìn)而威脅社會(huì)穩(wěn)定和阻擾社會(huì)發(fā)展。

二、治理的價(jià)值之維

如前所述，盡管“治理是價(jià)值因素較少而技術(shù)因素較多的政治行為”，[15]但是，由于“治理”從本質(zhì)上講還是“一種權(quán)力（權(quán)利）結(jié)構(gòu)安排”，是一種在“權(quán)力——權(quán)利”分配框架下所開展的實(shí)踐活動(dòng)；而且，就治理所處的時(shí)代背景而言，“治理”從根本上也都體現(xiàn)著某種政治價(jià)值，“也都是在某種政治理念的指導(dǎo)下進(jìn)行的”。[16]因此，“治理”仍然離不開“基本理念和價(jià)值取向”，[17]仍然“是一個(gè)價(jià)值觀和政治學(xué)”[8]的問題——這就是價(jià)值層面的治理。與作為技術(shù)層面的治理不同，作為價(jià)值層面的治理應(yīng)該主要包括以下四個(gè)方面的特征：

（一）人本性

治理不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的有機(jī)整體，其主體在人，動(dòng)力在人，目的也在人。人是治理的關(guān)鍵和第一要素。首先，就主體來說，治理要充分調(diào)動(dòng)民眾積極性，讓民眾廣泛參與到各種治理活動(dòng)中，不應(yīng)該以任何借口阻止或破壞民眾參與治理，沒有民眾參與就不能稱為嚴(yán)格意義上的治理；其次，就動(dòng)力來看，民眾是社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力，也是治理的根本動(dòng)力。只有依靠民眾才能獲得源源不斷的治理智慧與治理能量，才能使被治理的各種問題得到有效的解決；其三，就目的來看，治理不能僅僅是解決一些關(guān)乎官員升遷或政府成敗的問題，而是更應(yīng)該解決那些影響民生的一切不分大小難易的問題，努力為民眾營造優(yōu)良的生活條件和工作環(huán)境。進(jìn)一步來說，不僅治理的主體在人、動(dòng)力在人、目的在人，而且，治理效果的衡量標(biāo)準(zhǔn)及其最終評(píng)判也在人——治理的衡量標(biāo)準(zhǔn)要由民眾制定或者要在有民眾廣泛參與的情況下吸取民意而制定；治理效果的最終評(píng)判也要交給民眾，“在判定社會(huì)問題是否得到解決的事情上，要惟公眾的意志馬首是瞻。”[18]總之，“現(xiàn)代文明治理要求真正以人為本，尊重主體的人性尊嚴(yán)，將所有人的自由而全面的發(fā)展作為治理目標(biāo)，并以人性化的方式進(jìn)行治理?！盵19]

（二）合法性

人類之所以能夠從自然狀態(tài)進(jìn)入到文明狀態(tài)并維持基本的穩(wěn)定秩序，關(guān)鍵就在于人類能夠依據(jù)“自然法”制定一套規(guī)則并按照規(guī)則開展活動(dòng)。規(guī)則在國家層面表現(xiàn)為法律。服從規(guī)則、遵守法律是人類開展一切活動(dòng)的底線。作為現(xiàn)代社會(huì)具有典型文明特征的實(shí)踐活動(dòng)，治理更應(yīng)該要以“法”為底線和準(zhǔn)繩，即治理必須要具有合法性。這里的合法性包括兩個(gè)層面：合乎道義性與合乎法律性。就合乎道義性來說，治理必須被公民自覺地認(rèn)可和接受，不被公民自覺地認(rèn)可和接受的治理，即使取得了良好的效果，其合法性也是不夠的。進(jìn)一步來說，這樣的治理也是不能持久的。不過，由于“道義”通常是一種比較抽象的東西，它很難進(jìn)行量化，或者說很難從程序上進(jìn)行認(rèn)定，因此“合乎道義性”在很多情況下是難以做到的。那么，在這樣的背景下，就不得不退而求其次，即要求治理必須合乎法律性，因?yàn)榉墒浅绦蚧涂闪炕?。就合乎法律性來說，治理活動(dòng)必須在憲法和法律的框架內(nèi)展開。具體而言，治理的主體尤其是掌握權(quán)力的官員必須接受法律的約束，并嚴(yán)格按照法律的規(guī)定處世辦事；如果治理的主體在治理過程中違背了法律，損壞了公共利益，也必須要接受相應(yīng)的制裁和懲罰，并要做到不論職位高低和權(quán)力大小，在法律面前一律平等。

（三）公正性

治理在本質(zhì)上是“一個(gè)協(xié)調(diào)利益關(guān)系的過程”。[20]協(xié)調(diào)利益關(guān)系尤其要注重公正，公正是協(xié)調(diào)利益關(guān)系的首要價(jià)值。所謂“公正”，主要就是指不偏不倚，同等地“尊重每一個(gè)人，維護(hù)每一個(gè)人的合法權(quán)益，在自由平等的條件下，為每一個(gè)人創(chuàng)造全面發(fā)展的機(jī)會(huì)”。[21]具體來說，治理的公正性包括兩個(gè)方面：一方面，所建立的制度要具有公正的屬性，這是確保治理公正的前提。關(guān)于這一點(diǎn)，羅爾斯在《正義論》中特別指出，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”。[22]因此，“治理社會(huì)要加強(qiáng)制度的公正建設(shè)，加大制度的正義操作?！盵23]另一方面，利益分配的過程也要公正，這是確保治理公正的關(guān)鍵。利益分配包括初次分配與再分配。初次分配要在準(zhǔn)確定位“公平與效率”的前提下解決分配過程中的不均衡和不公正。[24]對(duì)于再分配來說，一方面，要通過正當(dāng)?shù)姆沙绦驅(qū)δ切┩ㄟ^不正當(dāng)或非法手段獲取的利益進(jìn)行矯正或取締；另一方面，還要運(yùn)用稅收手段以獲取財(cái)富和資源進(jìn)而以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)那些處于社會(huì)底層的民眾和弱勢(shì)群體進(jìn)行扶持和救助。[25]總之，只有在制度建設(shè)中融入公正，在利益分配中確保公正，才能最終使治理行進(jìn)在公正的大道上。當(dāng)然，需要特別指出的是，治理的公正性也不要求或不允許無節(jié)制地或者任意地剝奪一部分人（包括富人）的合法利益而去補(bǔ)償另一部分人（窮人）的利益；如果無節(jié)制地或任意地通過稅收或其他手段轉(zhuǎn)移富人的利益也不是治理公正的題中應(yīng)有之義，甚至?xí)?dǎo)致社會(huì)治理“通向奴役之路”。

（四）互惠性

在治理活動(dòng)中，“致力集體行動(dòng)的組織必須依靠其它組織；為求達(dá)到目的，各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)。”[4]換言之，各治理主體的利益的實(shí)現(xiàn)是以其他主體的利益得以實(shí)現(xiàn)為前提條件的。這預(yù)設(shè)了治理必須具有互惠性，否則，治理就不能持續(xù)，至少不能健康地開展。而且，“在反復(fù)的治理實(shí)踐中，博弈局面重復(fù)出現(xiàn)，因此行為者會(huì)傾向于選擇建立長期的合作關(guān)系而不是短時(shí)期的最有利于自己的策略。”[10]這進(jìn)一步表明了治理的互惠性，即各治理主體出于追求自己的長遠(yuǎn)利益的考慮，會(huì)把維護(hù)共同利益放在首位而不是把實(shí)現(xiàn)自己的狹隘的私利放在首位。一言以蔽之，治理的正常開展就是以互惠作為前提和保障的。而一旦各治理主體以利益互惠和公共利益為重，那么，作為最主要的治理主體的政府就會(huì)強(qiáng)化對(duì)公共利益的維護(hù)。誠如保羅·阿普爾比曾指出的那樣：“公共利益離開和超越了私人利益的某種有特色的東西，它可以使人類所能夠?qū)崿F(xiàn)的某些最高抱負(fù)和最深切的信仰成為政府工作的焦點(diǎn)?！盵26]總而言之，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公民個(gè)體在開展治理活動(dòng)的過程中，要為互惠共贏創(chuàng)造條件，促進(jìn)共同的利益和公共的利益，而不是追求利益獨(dú)占和利益壟斷。

三、治理的戰(zhàn)略之維

嚴(yán)格意義上的治理產(chǎn)生于現(xiàn)代社會(huì)?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)，其復(fù)雜主要表現(xiàn)在穩(wěn)定與激變相結(jié)合、整體與碎片相結(jié)合、一元與多極相結(jié)合、真實(shí)與虛幻相結(jié)合、理性與激情相結(jié)合，等等。對(duì)于這么一個(gè)高度復(fù)雜的社會(huì)，對(duì)其展開的治理不僅僅是一種技術(shù)性層面的治理和價(jià)值層面的治理，它一定也是一種戰(zhàn)略層面治理。作為戰(zhàn)略層面的治理，主要應(yīng)該包括以下四個(gè)方面的特征：

（一）超前謀劃性

雖然治理是一種探索性的實(shí)踐活動(dòng)，它在很大程度上受制于人的有限理性，不能做到百分之百的精準(zhǔn)和科學(xué)。然而，有限理性主導(dǎo)下的治理也不應(yīng)該是“滯后性治理”或者“回應(yīng)性治理”。所謂“滯后性治理”，是指被治理的對(duì)象沒有第一時(shí)間進(jìn)入治理主體的視域因而造成治理不及時(shí)進(jìn)而導(dǎo)致治理無成效的治理。所謂“回應(yīng)性治理”，是指治理主體在治理對(duì)象（如社會(huì)問題）明顯地暴露或發(fā)生之后才采取相應(yīng)的措施予以應(yīng)對(duì)的治理。不管是“滯后性治理”還是“回應(yīng)性治理”，它們都反映了“治理主體缺乏前瞻性，習(xí)慣于解決具體問題，預(yù)見問題的意識(shí)淡薄”，[27]而這不是復(fù)雜社會(huì)背景下治理的題中應(yīng)有之義。真正意義上的現(xiàn)代治理一定是超前謀劃的，即站在高處，著眼長遠(yuǎn)思考問題，從而在制定治理的相關(guān)政策時(shí)能夠全面地預(yù)見、考慮各種因素，既避免政策在時(shí)間軸上的沖突（比如，當(dāng)下制定的政策在5年后就完全不能適用），也避免政策在空間軸上的沖突（比如，制定的某一政策只適用于A地而不適用于B地）。治理的超前謀劃性最重要的是從長計(jì)議，未雨綢繆，防患于未然——在制定政策時(shí)，既考慮當(dāng)前，又考慮未來；既考慮局部，又考慮整體；既考慮個(gè)性，又考慮共性。在執(zhí)行政策時(shí)，經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)，也經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。

（二）鮮明時(shí)代性

在沒有時(shí)間的空間中，不存在任何形式的實(shí)踐活動(dòng)；人類的一切實(shí)踐活動(dòng)都是在擁有時(shí)間的空間中發(fā)生的，即是被特定的時(shí)代建構(gòu)出來的。作為人類在特定的時(shí)間中所發(fā)明的特殊的實(shí)踐活動(dòng)，治理就具有鮮明的時(shí)代性。對(duì)此，可以從三個(gè)方面來進(jìn)行分析：其一，從治理的產(chǎn)生來講，治理具有鮮明的時(shí)代性。“治理”雖然古已有之，[28]但古代社會(huì)的治理更多地是一種偏向于“統(tǒng)治”和“管理”的治理，嚴(yán)格地講，其并不是一種真正意義上的治理。當(dāng)下的治理是文明社會(huì)的產(chǎn)物，它體現(xiàn)的是人類高度發(fā)達(dá)的物質(zhì)文明和精神文明。一方面，治理是在高度發(fā)達(dá)的物質(zhì)文明和精神文明的社會(huì)中展開的；另一方面，治理也要在此基礎(chǔ)上把人類社會(huì)引向更加發(fā)達(dá)的物質(zhì)文明和精神文明。其二，從治理的對(duì)象來講，治理具有鮮明的時(shí)代性。盡管治理的對(duì)象既包括傳統(tǒng)的老問題，也包括產(chǎn)生的新問題，但更多地還是指向產(chǎn)生的新問題，尤其是指向那些打上了時(shí)代烙印的大問題。因此，治理要緊緊瞄準(zhǔn)具有時(shí)代性的大問題，集中力量解決這些問題。其三，從治理的品質(zhì)來講，治理具有鮮明時(shí)代性。治理要順應(yīng)歷史發(fā)展潮流，并吸取古代、近代的管理精華，摒棄古代和近代的管理糟粕，尤其是要克服古代和近代統(tǒng)治的局限，使治理永遠(yuǎn)保持現(xiàn)代的文明性。[19]

（三）網(wǎng)絡(luò)協(xié)同性

“政府機(jī)構(gòu)一再發(fā)現(xiàn)，因?yàn)榻M織邊界的分割，很難去實(shí)現(xiàn)公眾的需求。”[29]再加上，“全球化背景下發(fā)生的許多社會(huì)問題，不再是由一個(gè)國家或者一個(gè)國家中的某個(gè)部門所能獨(dú)自解決的。”[30]“許多政策性和行政性的事務(wù)今天不只涉及單個(gè)社區(qū)及其官員，還會(huì)是上下左右縱橫交錯(cuò)的官員或政府部門之間正式和非正式的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系?！盵31]這都要求作為戰(zhàn)略層面的治理必須具有網(wǎng)絡(luò)協(xié)同性，即治理必須要在網(wǎng)絡(luò)協(xié)同中展開。那么，如何實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同呢？“在一個(gè)快速變化的世界里，最佳的解決方案不是重新設(shè)計(jì)組織圖表，而是融合組織間的強(qiáng)大邊界”，[29]即打破組織之間將對(duì)方區(qū)隔開來的壁壘，化“無形障礙”為“有情聯(lián)系”。進(jìn)而言之，在一個(gè)無形之手（如某種共同的理念、共同利益）的主導(dǎo)或感召下，“通過政府和非政府力量的有序整合”，[32]把“治理系統(tǒng)中各種相互之間無規(guī)則、無秩序的要素在一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu)中有機(jī)地整合起來，使社會(huì)治理系統(tǒng)中的各個(gè)子系統(tǒng)由無序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ㄒ?guī)則和秩序的、相互補(bǔ)充和配合的狀態(tài)”，[33]并使治理主體從孤立走向合作，從單打獨(dú)斗走向一致行動(dòng)，進(jìn)而“將社會(huì)貫通成一張靈活驅(qū)動(dòng)的大網(wǎng)”。[32]總之，“治理所求的終歸是創(chuàng)造條件以保證社會(huì)秩序和集體行動(dòng)”，[4]進(jìn)而有效地實(shí)現(xiàn)公眾的需求。

（四）整體推進(jìn)性

整個(gè)社會(huì)是由若干個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的，只有每一個(gè)子系統(tǒng)的均衡發(fā)展才促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)的發(fā)展。若是片面地追求其中一個(gè)或是一些子系統(tǒng)的發(fā)展，而忽視其他子系統(tǒng)的發(fā)展，或者使其他子系統(tǒng)處于發(fā)展的邊緣狀態(tài)，那么，整個(gè)社會(huì)的均衡發(fā)展就難以實(shí)現(xiàn)。在當(dāng)今各個(gè)子系統(tǒng)高度依存的時(shí)代更是如此。誠如有學(xué)者所言：“我們生活在一個(gè)‘悖論的時(shí)代’，因?yàn)槲覀兒芏嗝篮玫陌l(fā)展進(jìn)步愿望，我們很多提高人民生活質(zhì)量的努力，卻帶來了不可預(yù)期、意想不到甚至是對(duì)立的結(jié)果。當(dāng)政策制定者們強(qiáng)力推動(dòng)一項(xiàng)富有爭(zhēng)議的政策時(shí)，例如將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的偏好置于環(huán)境保護(hù)的需要之上，將行政效率置于效能之上，將組織目標(biāo)置于個(gè)人需求之上的時(shí)候，悖論狀況就會(huì)出現(xiàn)?！盵34]總之，社會(huì)所呈現(xiàn)出來的問題越來越復(fù)雜，相互之間的關(guān)聯(lián)性大、配套性強(qiáng)，每一個(gè)程序、每一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)對(duì)其他方面產(chǎn)生重要影響，每一個(gè)程序、每一個(gè)環(huán)節(jié)又都需要其他方面的協(xié)同配合。如果不協(xié)同配合，不整體推進(jìn)，僅僅依靠單項(xiàng)領(lǐng)域、單個(gè)層次的措施就難以奏效。因此，作為戰(zhàn)略層面的治理必須具有整體推進(jìn)性。

四、轉(zhuǎn)型中國治理的時(shí)空布局

在十八屆三中全會(huì)上，中共中央提出“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)。應(yīng)該說，這是一個(gè)攸關(guān)中國的命運(yùn)和發(fā)展前途的重大戰(zhàn)略部署。然而，無論是從改革開放前中國漫長的歷史來看，還是從改革開放后中國相對(duì)短暫的發(fā)展?fàn)顩r來看，這一世界文明古國都沒有為實(shí)現(xiàn)“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”奠定良好的基礎(chǔ)。因此，從負(fù)面來說，“在一個(gè)人治傳統(tǒng)非常濃厚、法治傳統(tǒng)比較缺乏的國家，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)長期的、艱難的過程，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革和新的革命?！盵35]從正面來說，“現(xiàn)代化、市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化、信息化與全球化的力量交相輝映，共同塑造著中國國家治理的歷史場(chǎng)景與生態(tài)環(huán)境?！盵36]在此背景下，推進(jìn)“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的條件和基礎(chǔ)需要在推進(jìn)治理的過程中去創(chuàng)造和積累。那么，就這一巨大的工程尚處于摸索和試驗(yàn)階段而言，轉(zhuǎn)型中國的治理尤其要注重時(shí)空布局——即既要在時(shí)間布局上有穿透力，又要在空間布局上呈立體式。

（一）在時(shí)間布局上要有穿透力，保持治理的連貫性和前瞻性

“作為一個(gè)現(xiàn)代化的后來者、落后者，中國的現(xiàn)代化過程是一個(gè)不斷追趕發(fā)達(dá)國家的過程。”[37]而且，從整體上看，這個(gè)過程是斷斷續(xù)續(xù)的，即不連貫的。為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情形呢？我們?cè)趯⒃斐蛇@一情形的主要原因歸結(jié)于外敵的野蠻入侵與破壞之外，也不能忽視中國政治發(fā)展自身存在的先天缺陷，即政策的即時(shí)和短命也是一個(gè)重要的影響因素。具體來說，在推進(jìn)治理的過程中，一方面，要正確對(duì)待和敬畏前人的治理經(jīng)驗(yàn)并善于結(jié)合實(shí)際靈活運(yùn)用；另一方面，要讓治理既能夠解決當(dāng)前的迫切問題，又能夠?yàn)榻窈蠓e累經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)造條件，實(shí)現(xiàn)治理突出問題與治理潛在問題相統(tǒng)一，以及治理現(xiàn)實(shí)與治理未來相統(tǒng)一。

（二）在空間布局上要呈立體式，實(shí)現(xiàn)治理的擴(kuò)散性和普遍性

十一屆三中全會(huì)以來，我國的改革在總體上屬于“刺激——反應(yīng)”式改革，即等問題暴露了再去尋找對(duì)策解決問題，這就導(dǎo)致了改革的“碎片化”。[38]而改革的“碎片化”投射到治理層面上，就形成了“碎片化治理”，其典型形式就是“運(yùn)動(dòng)式治理”、“突擊式治理”。因此，當(dāng)前的治理不能繼續(xù)沿著“刺激——反應(yīng)”的路徑，而是要運(yùn)用“整體式治理”[38]的思維，在空間視域內(nèi)全盤地謀劃中國的治理、推進(jìn)中國的治理，即“要確立國家治理體系的地理空間維度，加強(qiáng)地理空間的謀劃”。[39]具體來說，在推進(jìn)治理的過程中，既要在微觀上下細(xì)功夫，又要在宏觀上進(jìn)行整體把握；既要對(duì)局部進(jìn)行“透視”，又要對(duì)整體進(jìn)行“掃描”，進(jìn)而將治理這一活動(dòng)擴(kuò)展到所有的領(lǐng)域——經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)，延伸到所有的地域——南方、北方、東部、中部、西部，推行到所有的疆域——陸地疆域、海洋疆域、太空疆域、利益疆域、戰(zhàn)略疆域。

總而言之，推進(jìn)轉(zhuǎn)型中國的治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)浩大的社會(huì)工程，一定要從時(shí)間和空間兩個(gè)軸上進(jìn)行全方位布局。在制定治理政策時(shí)，既要進(jìn)行時(shí)間意義上的封閉式研討，充分地聽取專家學(xué)者的意見和建議；又要進(jìn)行空間意義上的開放式調(diào)研，充分地聽取民間社會(huì)的愿望和期盼——切忌“用權(quán)威凝聚共識(shí)，用開會(huì)制定政策，用文件落實(shí)命令”——因?yàn)椋霸谝恍Q定性的關(guān)鍵時(shí)刻，最大的危險(xiǎn)就在于輕而易舉地達(dá)成表面上的共識(shí)?！盵11]（P22）在執(zhí)行治理政策時(shí)，既要不斷地總結(jié)和反思治理政策在時(shí)間流動(dòng)性上的適用性——即“未來”是否仍然適用，又要不斷地總結(jié)和反思治理政策在空間擴(kuò)展性上的適用性——即“別處”是否仍然適用。

注釋：

①1989年世界銀行首次使用“治理危機(jī)”（Crisis in Governance）來形容非洲國家糟糕的發(fā)展情形。隨后，“治理”在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域被廣泛運(yùn)用，并形成一種理論。

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（責(zé)任編輯：盧君）

Three Dimensional Survey of Governance——On the Time and Spatial Layout of Governance of China in Its Transition

ZHANG Shai
（School of Humanities,Southeast University,Nanjing Jiangsu 210096,China）

Governance is one of the most popular research topics in Chinese academic circles nowadays．It is necessary to examine the governance from the technical level,the value level,and the strategic level and so on．As the governance of technical level,it has four characteristics of much subjectivity,weak political,heavy competition,and effectiveness;as the governance of value level,it has four characteristics of human nature,legitimacy,fairness,and reciprocity;as the governance of strategic level,it has four characteristics of advance planning,bright time,network coordination,and overall advancement．In the complicated history situation and reality environment,the governance of China in its transition in addition to follow the general rules,especially to pay enough attention to the time and spatial layout--both keeping penetrating in time layout and presenting a stereo type in space layout．

governance;technology;value;strategy;China

D691．2

A

1672-626X（2016）06-0070-07

10．3969/j．issn．1672-626x．2016．06．009

2016-10-10

國家社科基金青年項(xiàng)目（15CKSO 14）；中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金（東南大學(xué)“道德發(fā)展智庫”）資助項(xiàng)目（2242016S30044）；江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金指導(dǎo)項(xiàng)目（2013SJD630070）

張曬（1983-），男，湖北漢川人，東南大學(xué)講師，政治學(xué)博士，主要從事現(xiàn)當(dāng)代西方政治哲學(xué)和新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。