城市群環(huán)境合作治理中的利益協(xié)調(diào)

王玉明

（廣東行政學院行政學教研部，廣東廣州510053）

城市群環(huán)境合作治理中的利益協(xié)調(diào)

王玉明

（廣東行政學院行政學教研部，廣東廣州510053）

城市群環(huán)境合作治理是基于共同命運、共同發(fā)展、共治共享而進行的跨行政區(qū)集體行動，需要對各方利益訴求加以協(xié)調(diào)和平衡。根據(jù)城市群環(huán)境合作的特征，按照成本分攤與收益分配相對稱的準則，對環(huán)境治理中生產(chǎn)成本和交易成本進行分擔。對環(huán)境合作利益進行基本劃分，形成一種共同發(fā)展與利益共享的規(guī)則與機制，促進城市間平等享有環(huán)境合作和區(qū)域發(fā)展成果。在城市群環(huán)境治理中，既要承認城市間的差異，又要促進城市間發(fā)展的平衡，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的利益關系，平衡環(huán)境保護貢獻地區(qū)與環(huán)境保護受益地區(qū)的利益關系。

城市群；環(huán)境合作；利益協(xié)調(diào)

城市群內(nèi)政府間關系的核心是利益關系，能否協(xié)調(diào)好政府間的利益關系直接關系到府際合作的成敗。政府間合作的最大難題是如何對合作收益進行分配與分享，這是因為作為理性經(jīng)濟人的政府都把成本與收益的大小作為參與合作的前提。城市群環(huán)境合作是基于共同命運、共同發(fā)展、共治共享而進行的跨行政區(qū)的集體行動，需要有利益協(xié)調(diào)機制對各方利益訴求加以調(diào)節(jié)和平衡，以確保府際環(huán)境合作順利進行和區(qū)域整體利益最大化。城市群環(huán)境合作的利益協(xié)調(diào)對政府合作中的成本和收益進行合理分擔和分配，平衡府際利益關系，實現(xiàn)合作收益共享。通過這種協(xié)調(diào)化解府際利益摩擦、利益沖突，促進城市群環(huán)境合作的進程。

一、城市群環(huán)境合作治理的成本分擔

城市政府作為理性經(jīng)濟人，參與城市群環(huán)境治理必然會考量合作的成本收益。城市群環(huán)境合作的成本需要在城市間進行合理的分擔，才能體現(xiàn)合作的公正性，才能維持合作的持久性。近年來，城市群環(huán)境治理探索中成本分攤的問題也逐漸暴露出來，因為合作收益與合作中的成本分攤直接相關。在城市群環(huán)境合作的成本收益框架中，合作成本包括環(huán)境公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本和達成合作的交易成本。為此，按照經(jīng)濟學中的成本分攤與收益分配要相對稱的基本準則，城市間共同簽署環(huán)境治理中交易成本和生產(chǎn)成本的進行分擔的協(xié)議，在協(xié)議中事先協(xié)商有關成本分擔的準則、方法。

（一）環(huán)境公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本分擔

城市群環(huán)境合作的成本分擔主要是針對環(huán)境公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本而言。生產(chǎn)成本是指城市群各城市實施污染治理和環(huán)境保護所投入的生產(chǎn)費用，具體可分為獨立承擔的成本和共同承擔的成本。獨立承擔的成本是政府為解決受益或受害范圍明確在城市轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境公共事務所投入的費用。共同承擔的成本是政府為解決受益或受害范圍具有跨界性、外部性的環(huán)境公共事務而投入的費用，也可說這是城際間的外溢成本。由于城市群是一個空間整體性極強、關聯(lián)度很高的區(qū)域，城市之間的相互影響極為顯著，這種外溢成本由于區(qū)分和核算困難，所以如何在城市間進行分擔難度大。對這種成本的分擔首先建立在其正確核算基礎之上。環(huán)境公共產(chǎn)品成本的生產(chǎn)成本既要核算直接成本，也要核算間接成本。（1）直接成本的核算。直接成本是指實施生態(tài)建設和環(huán)境治理中人力、物力、財力的直接投入。這種環(huán)保投入包括污染減排投入、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整成本、環(huán)境環(huán)保設施建設成本及其建成后的部分管護運營成本等。如對水環(huán)境污染經(jīng)濟損失的核算，主要是對人體健康的經(jīng)濟損失、農(nóng)作物的經(jīng)濟損失（糧食減產(chǎn)）、漁業(yè)水體污染損失，水產(chǎn)品減產(chǎn)等。在生產(chǎn)成本分擔上，獨立承擔的成本是明確的，共同承擔的成本可按照環(huán)境受益或受害程度來協(xié)商投入資金的比例，并依照有關行業(yè)的專業(yè)標準來核定攤分數(shù)額。另外，在城市群區(qū)域內(nèi)的不同地區(qū)，環(huán)境公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本是不同的，例如，生態(tài)保護區(qū)由于要執(zhí)行高于一般要求的環(huán)境標準，需要高于一般標準的環(huán)境保護投入，這個高出部分的成本，在成本分擔應該計算在內(nèi)。（2）機會成本的核定。機會成本是指做出某一決策而放棄另一決策所帶來的損失，常用來衡量決策的后果。在政府環(huán)境治理決策中，選擇了一種方案就意味著放棄了使用其他方案的機會，也就失去了獲得相應效益的機會，把放棄的其他方案中最大經(jīng)濟效益，稱為該決策選擇方案的機會成本。[1]比如生態(tài)保護區(qū)為了環(huán)境保護的需要，將部分經(jīng)濟林劃為生態(tài)公益林，由此喪失的機會成本就是原來作為經(jīng)濟林時帶來的經(jīng)濟效益。

對城市群環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的核算選擇恰當?shù)姆椒ê图夹g尤其重要。根據(jù)城市群城際合作的特征，可以運用合作博弈來解決污染治理中的成本分攤問題。城市群大氣污染治理的成本分擔問題可用夏普利值（Shapley Value）來求合作博弈之解，夏普利值的主要思想是每個參與者所應承擔的成本或所應獲得的得益等于該參與者對他所參與的聯(lián)盟的邊際貢獻的平均值。另外，歐文值（Owen Value）、班茨哈夫-科萊曼權力指數(shù)（Banzhaf Value）、半值（Semivalue）、二項式半值（Binomialsemi Value）等是對夏普利值的改進，也是成本分攤的方法。因為夏普利值只適用于將博弈中的局中人可能構成的所有聯(lián)盟考慮在內(nèi)，但局中人有些聯(lián)盟是不起作用或不現(xiàn)實的，從而使該解的應用受到限制。Owen值主要用來研究大聯(lián)盟內(nèi)部存在多個決定了事前合作的子聯(lián)盟的分配問題。Banzhaf值與夏普利值的不同在于權重設置，夏普利值各項的權重與聯(lián)盟的個數(shù)有關，Banzhaf值將各項的權重都統(tǒng)一設置為21-n，當存在一些不起作用的聯(lián)盟時，Banzhaf值更具有適用性。[2]在城市群環(huán)境治理成本分擔問題上，比較合作博弈理論各種解的特點及適用范圍，正確選擇以上方法。在城市群跨界水污染治理中，可采用二項式半值這一最新合作博弈解的概念，同時借鑒Owen值考慮參與者事先形成子聯(lián)盟情形的解的思路，提出建立具有聯(lián)盟結構的二項式半值解，針對流域水污染治理成本分攤實際，求解出流域內(nèi)各個合作局中人應該合理分攤到的成本。[3]

（二）政府環(huán)境合作的交易成本分擔

從交易費用理論視角看，城市群環(huán)境合作可被視為政府間圍繞環(huán)境公共事務而展開的管理交易，交易的客體是行政管轄權和環(huán)境公共資源。科斯將交易成本分為“搜尋和信息獲取成本、討價還價成本、履約成本”。[4]威廉姆森將交易成本分為事前交易成本，包括簽約、談判、保障契約等成本，事后交易成本，包括適應性成本、討價還價成本、建構及營運成本、約束成本。迪屈奇（Michael Dietrich）則將交易成本分解為“調(diào)查和信息成本、談判和決策成本以及制定和實施政策的成本。”[5]阿格博羅、奧本和泰利把政府合作的交易成本定義為：有關制度供給的協(xié)商、運行和強制實施等廣泛范圍的決策成本。[6]根據(jù)以上界定，我們將政府間環(huán)境合作的交易費用分為信息費用、締約費用、協(xié)調(diào)費用和監(jiān)督費用等幾個方面。（1）信息成本。信息費用主要產(chǎn)生于政府合作的前期準備階段，以及整個合作過程。在環(huán)境治理中，為了消除信息不對稱，政府必須在獲取、加工、處理以及共享信息方面進行大量投入，從而形成環(huán)境合作中的信息成本。[7]這主要包括政府間信息共享平臺建設、信息收集和信息處理過程中資金投入等。（2）締約成本。城市群環(huán)境治理通常以合作協(xié)議的方式進行，簽訂協(xié)議首先要對合作事項達成一致，其中需要各方協(xié)商、討價還價、消除分歧，最后形成共識，從而帶來締約的談判成本或協(xié)調(diào)費用。（3）執(zhí)行成本。由于政府受制認知、利益、體制等因素影響，在環(huán)境治理中，地方政府有可能的行為偏離集體行動的目標，需要上級政府的介入，或者政府間自行協(xié)調(diào)，產(chǎn)生一定的協(xié)調(diào)成本。[8]（4）監(jiān)督成本。監(jiān)督成本是指用于監(jiān)督環(huán)境合作協(xié)議的履行并對違約者加以制裁的費用。針對城市群環(huán)境合作協(xié)議中的“道德風險”和“搭便車”行為，需要進行監(jiān)督。

以上這些交易成本大多由每個成員城市自已承擔，即自愿分攤，一些政府間的信息交流和協(xié)商活動，如政府合作會議、合作論壇等，由各方輪流舉辦。這種信息成本除了城市政府自愿承擔之外，也存在某一城市獨立承擔或幾個城市共同承擔的情形，獨立或幾個城市承擔此類成本的情形常常是城市群中核心城市或受環(huán)境危害最為嚴重的城市。這些合作會議或論壇由這些核心城市發(fā)起和承辦，并獨立承擔或承擔大部分交易成本。只是執(zhí)行成本和監(jiān)督成本的一部分由上級政府承擔，剩余的由各個城市分擔。

二、城市群環(huán)境合作治理的利益分享

利益分享機制是利益協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容之一。利益分享就在城市群內(nèi)基于權責明晰、公共治理共贏的原則，對合作利益的基本劃分，并形成一種共同發(fā)展與利益共享的規(guī)則與機制，促進城市群內(nèi)城市間平等享有環(huán)境合作和區(qū)域發(fā)展成果。在城市群環(huán)境治理合作過程中，就單體城市來講，參與合作首先要能給城市帶來直接收益，這類收益對每個參與城市而言具有獨享性，這體現(xiàn)為個體收益；同時通過城市間的有效合作還可以使城市群獲得共同收益，即每個參與城市都可以享用參與合作帶來的共同收益，如區(qū)域良好的生態(tài)環(huán)境和區(qū)域比較優(yōu)勢可以為之帶來城市投資環(huán)境的改善，獲得更多的發(fā)展機會，這類收益對于每個參與城市都可以分享。另外，通過合作行動還能生產(chǎn)一種成員城市能夠享用，城市群相鄰城市和民眾也能夠享用的公共收益，如優(yōu)質(zhì)的空氣和水質(zhì)，這類收益的產(chǎn)生，可以以公共產(chǎn)品的正外部性得到解釋，其對于合作參與者或非合作參與者而言具有共享性。所以，整個城市群環(huán)境合作的總收益由城市個體利益和共同利益、公眾利益之和組成。[9]合理的利益分享建立在對利益的合理分配基礎上。如何在合作生產(chǎn)中獲得合作收益并得到預期的分配，是每個城市參與環(huán)境治理的出發(fā)點。合作收益分配的合理化實質(zhì)上是合作參與者的個體利益、共同利益和公共利益之均衡，利用不同城市的資源與治理能力優(yōu)勢，合理實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境公共產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，實現(xiàn)區(qū)域整體利益的最大化。在奧爾森看來，如果個人或組織能夠獲得該社會所有產(chǎn)出增長額中相當大的部分，并且同時會因該社會產(chǎn)出的減少而遭受極大的損失，則該個人或組織在此社會中便擁有一種共容利益。共同利益給所涉及的人以刺激，誘使或迫使他們關心全社會產(chǎn)出的長期穩(wěn)定增長。[10]要保證各城市共享合作利益，實現(xiàn)互惠共贏，只有利益共享，才能使參與者關注公共利益、做大共同利益。但不同城市在地理區(qū)位、發(fā)展水平、資源稟賦、環(huán)境承載力等方面的差異乃至不平衡，只有通過政府之間的利益轉移和利益交換，盡可能使各城市享受到環(huán)境治理的成效，從而實現(xiàn)利益在不同政府間的合理分配。[11]城市群環(huán)境合作收閃的合理分享關鍵是解決利益分享的依據(jù)、利益分享的標準、利益分享的條件等基本問題。

（一）界定環(huán)境責任

城市群是一個環(huán)境共同體，一方面，每個成員城市是轄區(qū)內(nèi)環(huán)境治理的責任主體，也是城市群區(qū)域內(nèi)環(huán)境治理的責任主體。但每個城市在地理區(qū)位、發(fā)展水平、資源稟賦、環(huán)境承載力等方面存在差異，因而存在明顯的地區(qū)分工，不同城市環(huán)境治理的任務存在差異，每個城市承擔著“共同而有差別”的環(huán)境治理責任。城市間環(huán)境合作最重要的是正確處理城市間的職責和利益關系，明確每個城市政府在環(huán)境治理中的職責，這既是合作成本分攤的依據(jù)，也是利益分享的依據(jù)。每個城市明確了自己的責任和所得之后，合作的推進才會具有足夠的動力。在明確環(huán)境治理責任的基礎上，環(huán)境合作收益可按照各政府投入比例進行分配，合作建成的環(huán)境基礎設施，各城市可以共同使用。例如，在環(huán)境合作項目中城市間可按照所投入的生產(chǎn)要素比例，獲取由分工所帶來的“比較利益”而分享區(qū)際合作的成果和收益。[12]

（二）評估合作收益

提供城市群環(huán)境公共產(chǎn)品的收益不同于私人產(chǎn)品，它是以區(qū)域社會福利最大化為目標，而社會福利的增進不僅包括經(jīng)濟收益，而且包括社會利益和環(huán)境利益，因而對這類公共產(chǎn)品的成本-收益分析比較困難，對其收益的評估只能是近似的。（1）用影子價格法來度量環(huán)境公共產(chǎn)品的社會效益和環(huán)境效益。評估環(huán)境類公共產(chǎn)品的收益時，會遇到?jīng)]有市場價格可循或者價格不能反映真實價值，可采用影子價格來度量。例如，政府共同實施一項改善生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的退耕還林工程，投入的成本是一定的，收益的評估可以用不投資該工程帶來的損失來計算。這些損失包括水土流失、土地石漠化、荒漠化帶來可耕地的減少，災害性氣候的增加、生物多樣性的破壞、洪水泛濫帶來的直接財產(chǎn)損失。（2）最小總收益法對無形的收益進行評估。環(huán)境公共產(chǎn)品的社會效益和環(huán)境效益的一部分可以用影子價格評估，有些則難以用具體的貨幣價值估計，如城市間的重大環(huán)境工程對改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境的無形效益巨大，可是這類工程的無形收益不能精確評定。這就可以用投入的成本作為其最低限度的無形收益，再加上能夠用貨幣形式計算的有形收益，就可以得出最小總收益。[13]

（三）達成分享共識

城市群中不同城市間的利益分歧和利益沖突始終存在，制約著合作的實際效果。治理理論強調(diào)，“治理”是在眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領域建立一致或取得認同，以便實施某項計劃。[14]如何在合作生產(chǎn)中獲得合作收益并得到預期的分配收益，是每個城市參與合作的出發(fā)點，而參與城市如何對合作收益分配達成共識，對利益分配非常重要。由于城市間存在不同的利益訴求，共識的達成并非易事，它與合作參與者之間彼此的信任程度、對公共價值的認同程度、對合作收益的預期程度以及彼此之間的交往溝通程度等有關。[9]因此，在利益分配過程中，按照互惠互利、合作共治的原則，城市間通過充分協(xié)商，達成利益分配的共識，完成成本分攤與利益的劃定。如首都鋼鐵集團的一部分遷到河北，北京與河北政府協(xié)商，對遷來的鋼鐵企業(yè)實行一定比例的稅收減免。浙江東陽和義烏地處金華江上下游，2000年11月東陽市和義烏市協(xié)商，義烏市一次性出資兩億元，購買東陽橫錦水庫每年4999.9萬立方米清潔水的永久使用權。

（四）簽訂分享協(xié)議

目前，城市群在環(huán)境合作收益上沒有固定的分配機制，環(huán)境合作協(xié)議中應當有明確的合作利益分配方案，政府間常常因為在合作收益分配問題上存在分歧而中斷，導致合作無法實現(xiàn)。[15]若要真正實現(xiàn)利益分享，合作各方必須通過有效磋商，形成一種使各方均能接受的有約束力的利益分享協(xié)議。協(xié)議是以相關者一致同意為前提，具有規(guī)則和規(guī)范的作用。一是合作協(xié)議是相互協(xié)商的產(chǎn)物，體現(xiàn)了參與者的一致意見；二是以公開的書面文字規(guī)定合作方的權利義務，具有較強的制度性。利益分享協(xié)議對利益如何分配以詳細的說明與規(guī)定，對在跨區(qū)域環(huán)境治理過程中的利益分享內(nèi)容、分享標準、分享手段以及分享資金來源等予以制度性規(guī)定。合作各方按照合作協(xié)議，確定各方環(huán)境合作行動中生產(chǎn)要素的投入方式、責任、權利和收益分配等問題。按照協(xié)議商定的分配比例來分配收益、承擔成本。如東陽市和義烏市簽訂的有償轉讓用水權的協(xié)議。京津地區(qū)的大氣污染很大一部分來源于河北保定、唐山、廊坊、滄州、衡水、邢臺市、邯鄲等城市的輸送，為了治理跨區(qū)域大氣污染，京津兩地通過與河北簽訂財政轉移支付協(xié)議，給予這些城市大氣污染防治的資金支持，從而平衡政府間的利益關系。

三、城市群環(huán)境合作治理的利益平衡

城市群環(huán)境合作的過程在很大程度上是協(xié)調(diào)區(qū)域利益結構和平衡政府發(fā)展權益的過程。利益平衡是城市群環(huán)境治理面臨的現(xiàn)實難題，很大程度上左右著環(huán)境合作治理的實現(xiàn)。在任何一個城市群內(nèi)部，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護始終是一對矛盾，如何兼顧經(jīng)濟利益與環(huán)境利益既是每個城市要面對的問題，更是城市群不能回避的難題。城市群區(qū)域發(fā)展必須正確處理好經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的關系，尋求合理的發(fā)展模式，最大限度地發(fā)揮城市群資源環(huán)境效益。城市群內(nèi)部成員城市在行政級別、發(fā)展水平、資源稟賦、地理區(qū)位、合作意識等存在差異是一個不易改變的事實。這些差異直接影響城市在環(huán)境合作中的話語權，導致合作地位的不對等，進而影響合作的進程和效果?？缧姓^(qū)環(huán)境治理對各個城市的發(fā)展權和利益影響是不同的，生態(tài)功能區(qū)特別是生態(tài)敏感地區(qū)或脆弱地區(qū)，這些地區(qū)是環(huán)境保護貢獻地區(qū)，原本經(jīng)濟發(fā)展相對落后，放棄工業(yè)項目的引進，從而影響了自身經(jīng)濟的發(fā)展。要使每個城市或不同功能區(qū)都參與合作，服從城市群整體利益，為此，建立利益平衡機制協(xié)調(diào)平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的利益關系以及環(huán)境保護貢獻地區(qū)與環(huán)境保護受益地區(qū)的利益關系。通過這種平衡機制促進城市間差異化和互補式發(fā)展戰(zhàn)略的實施，保證各方的發(fā)展權利，發(fā)揮各方的發(fā)展優(yōu)勢，從而實現(xiàn)城市群整體效益的最大化。

（一）城市群經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的平衡

城市群區(qū)域發(fā)展要解決的一對基本矛盾就是如何協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟效益的關系，尋求合理的發(fā)展模式，最大限度地發(fā)揮資源環(huán)境效益，以獲取最大的經(jīng)濟效益。城市群經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的平衡，實質(zhì)上是指城市群經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)問題。在城市群環(huán)境治理中，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的沖突是一種常態(tài)。城市群政府間利益關系不僅僅是體現(xiàn)在經(jīng)濟利益方面，還包括社會利益和環(huán)境利益。在經(jīng)濟利益、社會利益和環(huán)境利益的利益結構中，具有基礎性、關聯(lián)性和外溢性的環(huán)境利益，常常被經(jīng)濟利益所淹沒。經(jīng)濟利益是城市群在發(fā)展中所產(chǎn)生的經(jīng)濟價值。環(huán)境利益是指城市群環(huán)境質(zhì)量的改善和環(huán)境容量的提升。經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的協(xié)調(diào)目的是在經(jīng)濟發(fā)展中，盡可能減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，同時又不因保護環(huán)境而制約經(jīng)濟的發(fā)展。在城市群區(qū)域內(nèi)，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相互影響、相互作用的關系。經(jīng)濟效益與環(huán)境效益的平衡就是經(jīng)濟效益發(fā)展與環(huán)境改善相互促進，從而形成良性循環(huán)。良好的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟良性發(fā)展的有力保障，是經(jīng)濟活動的重要載體，它為經(jīng)濟發(fā)展提供各種自然生態(tài)資源，而經(jīng)濟發(fā)展又為生態(tài)環(huán)境的保護提供有益條件。反之，當粗放型經(jīng)濟越增長，必然對環(huán)境造成破壞，同時，功能惡化的生態(tài)系統(tǒng)也會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。因此，在推動城市群經(jīng)濟發(fā)展的同時，加強環(huán)境保護，改善環(huán)境質(zhì)量，不能只追求城市群經(jīng)濟發(fā)展，忽視環(huán)境保護，也不能只單純強調(diào)保護環(huán)境，而不管經(jīng)濟發(fā)展。

（二）環(huán)境效益貢獻地區(qū)與受益地區(qū)利益平衡

從主體功能區(qū)劃分來看，城市群內(nèi)環(huán)境效益貢獻地區(qū)主要是指限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，特別是指重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)。從流域的特征來看，流域上游常常是環(huán)境效益貢獻地區(qū)，下游是環(huán)境效益受益地區(qū)。這些地區(qū)開發(fā)強度不大或尚未開發(fā)，經(jīng)濟發(fā)展相對落后。環(huán)境效益貢獻地區(qū)的政府是環(huán)境公共產(chǎn)品的提供者，為承擔環(huán)境職能投入了大量資金，并喪失了一定的發(fā)展機會。在城市群區(qū)域，環(huán)境效益受益地區(qū)主要是指優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)。這些地區(qū)人口集聚、產(chǎn)業(yè)集中，資源消耗大對環(huán)境影響大。生態(tài)受益區(qū)是宏觀上的生態(tài)補償?shù)某袚?，因為生態(tài)受益區(qū)享用了生態(tài)產(chǎn)品的正外部性，就要承擔這種正外部效益所投入的成本，即分擔生態(tài)建設和環(huán)境治理中的成本。環(huán)境效益貢獻地區(qū)與受益地區(qū)利益平衡的基本途徑就是實施生態(tài)補償。生態(tài)補償機制在于維護合作中為環(huán)境保護做出貢獻的利益，即對因資源環(huán)境保護而犧牲發(fā)展利益的地區(qū)進行補償。（1）行政模式。這種補償模式是指地方政府間橫向補償和中央政府的縱向補償，具體方式主要是實物補償、資金援助、智力補償、政策補償、資源共享等。縱向補償主要是上級政府特別是中央政府對環(huán)境效益貢獻地區(qū)的補償。中央政府通過財政轉移支付、轉移稅（費）協(xié)調(diào)模式實現(xiàn)生態(tài)補償。[16]橫向利益補償是城市群內(nèi)環(huán)境受益地區(qū)的政府向環(huán)境效益貢獻地區(qū)的政府進行補償，以實現(xiàn)這兩類地區(qū)的利益均衡。由于橫向政府間在利益分配問題上許多時候無法達成統(tǒng)一意見，這就需要發(fā)揮中央政府在區(qū)域利益平衡中的作用。橫向利益補償?shù)木唧w內(nèi)容、具體標準、具體實效等一般在中央政府的監(jiān)督和指導下確定。另外，異地開發(fā)模式也是橫向利益補償?shù)囊环N方式，即允許受損城市(如河流上游城市)在其他城市或地區(qū)設立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，獲取經(jīng)濟收益。[17]（2）市場模式。市場化補償是利益各方在談判、平等自愿基礎上通過契約形式實現(xiàn)利益補償，在確定和選擇補償標準、金額、方式等方面可引入非權威第三方中立機構。通過市場機制的作用規(guī)避利益補償帶來資源扭曲。其中城市群內(nèi)地區(qū)間排污權交易是常見的市場補償模式。這是主體功能區(qū)之間、流域上下游之間或者左右岸之間按照區(qū)域或流域污染承受能力和各地經(jīng)濟社會發(fā)展情況，嚴格科學測定排污總量的前提下，商定各地的排污量，建立統(tǒng)一和規(guī)范的排污權交易市場，可以在這一市場買賣排污權。排污權交易的核心思想就是明確合法的污染物排放權利，并允許這種權利像商品進行交易，使資源配置最優(yōu)化。

（三）設立環(huán)境共同基金協(xié)調(diào)府際利益關系

城市群環(huán)境合作中的利益平衡除了以上途徑外，建立城市群環(huán)境共同基金也是利益平衡的重要手段。設立這種共同基金有利于有效緩解在城市群環(huán)境治理中城市政府在資金付出上的沖突，有利于平衡環(huán)境效益貢獻地區(qū)與受益地區(qū)的利益關系。這種環(huán)境共同資金有以下幾種來源：（1）上級政府的撥款，主要是中央或省級層面的撥款，如中央從城市群政府中征收的環(huán)境稅中劃撥，作為鼓勵城市群環(huán)境治理的政策性支持。（2）由成員城市繳納，其出資比例可以通過協(xié)商的辦法達成協(xié)議，可以按照各城市人口、GDP、財政收入、財政支出等指標測算確定繳納比例，也可針對區(qū)域合作產(chǎn)生的合作剩余征收特別稅。（3）向社會籌資，通過倡議、項目方式向企業(yè)、社會組織和私人籌資，這種方式有利于社會主體參與城市群環(huán)境治理。[18]環(huán)境合作共同基金用于城市群環(huán)境合作項目的投資，主要為重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)的生態(tài)公益林工程提供資金支持，為區(qū)域大氣污染治理、水污染治理、環(huán)境設施建設、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整提供資金保障。根據(jù)目前國際經(jīng)驗，環(huán)境合作基金可以采取以下幾種方式管理。一是由政府直接管理。這種方式的資金來源主要是城市群區(qū)域內(nèi)城市政府的財政收入，資金管理主要由政府間的聯(lián)合會議協(xié)商決定。二是由政府間接管理。通過成立區(qū)域性基金管理公司，專門負責基金的支出和收益，成員城市組成政府聯(lián)合會只對其進行宏觀指導，但不干預其具體業(yè)務操作。也可以通過招標選擇、委托公司進行經(jīng)營管理，共同選聘經(jīng)營者，共同決定資金的支出方向。為保障環(huán)境共同基金合理使用，可制訂《城市群環(huán)境共同基金使用管理辦法》。[19]另外，在條件成熟時成立區(qū)域發(fā)展銀行管理共同基金。

（四）創(chuàng)新財稅制度平衡府際的利益關系

（1）探索稅收分成制度。城市群環(huán)境合作治理的一條重要途徑就是產(chǎn)業(yè)調(diào)整和分工，將資源能源消耗大的企業(yè)從環(huán)境承載力低的地區(qū)向環(huán)境承載力高的地區(qū)轉移，在比較優(yōu)勢互補的基礎上實現(xiàn)城市群區(qū)域利益最大化。這種產(chǎn)業(yè)調(diào)整和分工帶來的企業(yè)兼并、企業(yè)遷移，從而導致稅源流動，為了平衡相關地區(qū)的利益關系，建立政府間財稅收入分成制度，按照屬地征收、利益共享的原則，實行稅收分成，由相關政府之間協(xié)商約定具體的分成比例，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)利益的共享。例如，2015年6月3日，財政部、國家稅務總局發(fā)布《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，協(xié)調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉移中三地稅收利益關系。規(guī)定企業(yè)遷入地和遷出地在企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅等三大稅種上實行稅收收入“五五分成”。[20]（2）中央層面開征環(huán)境稅。一方面開征環(huán)境稅可以減少或阻止環(huán)境破壞行為，另一方面可以增加對環(huán)境治理的的投入，平衡利益關系。環(huán)境稅通常依據(jù)環(huán)境污染量來計收，污染多則多征稅，污染少則少征稅。理論上講，地方稅的稅基分布較均勻且不易流動、稅負難以轉嫁、不擔負宏觀調(diào)控和收入分配功能等特點。環(huán)境稅顯然不具有這樣的特點，環(huán)境稅不宜作為地方稅，而更適合作為中央稅。[21]環(huán)境稅歸屬中央，由中央轉移支付給地方政府，平衡政府間環(huán)境稅的收入。環(huán)境稅應在立法的基礎上，納入政府中央預算管理，環(huán)境稅收入專門用于環(huán)境保護和治理，中央政府協(xié)調(diào)安排的全局性或跨地區(qū)性環(huán)境治理，如用于城市群突出環(huán)境問題的治理，支持環(huán)保技術開發(fā)和新設備研制，對受到環(huán)境保護做出犧牲的地方政府進行補償。

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（責任編輯：盧君）

The BenefitCoordination ofCooperative EnvironmentalGovernanceof Urban Agglomeration

WANG Yu-ming
（Teaching and Research Department，Guangdong Institute of Public Administration，Guangdong Guangzhou 510053,China）

Cooperative environmental governance of urban agglomeration is a collective action across administrative regions based on the common fate,common development,common governance and common rights．It needs to coordinate and balance among interests claim of every parties．Firstly,cost of production and transaction cost of environmental governance must be allocated,using appropriate methods,according to the feature of environmental cooperation of urban agglomeration,and according to the criterion of symmetrical cost allocation and income distribution．Secondly,interests of environmental cooperation within urban agglomeration must be basically divided base on the principle of clear rights and responsibilities,and common governance and common sharing,so that a rule and a mechanism of common development and common sharing of interests can be formed．The equal sharing of the achievement of environmental cooperation and regional development among cities can be facilitated．Thirdly,under the environmental governance of urban agglomeration,we need to not only admit the differences among cities,but also facilitate the balance among different cities'developments,in order to coordinate the interests between economic development and environmental protection,and to balance the interests between contributing areas and benefiting areas of environmental protection．

urban agglomeration；environmental cooperation；benefit coordination

F292

A

1672-626X（2016）06-0055-07

10．3969/j．issn．1672-626x．2016．06．007

2016-10-21

國家社科基金項目（13BZZ057）

王玉明（1964-），男，湖南邵陽人，廣東行政學院教授，主要從事區(qū)域公共治理、生態(tài)政治學研究。