老齡化視角下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資本參與及困境突破——基于溫州案例分析

黃小云

（溫州城市大學(xué)，浙江溫州325000）

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老齡化視角下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資本參與及困境突破——基于溫州案例分析

黃小云

（溫州城市大學(xué)，浙江溫州325000）

摘要：老齡化社會(huì)的發(fā)展，給社會(huì)養(yǎng)老帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也帶來養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的春天。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給如果僅依靠政府，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了市場(chǎng)的需求。當(dāng)前，社會(huì)資本參與的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)存在諸多問題，如何突破瓶頸，創(chuàng)新社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的模式，是一個(gè)值得探索與思考的話題。溫州的“1+5”模式，給社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展提供了借鑒與思考。

關(guān)鍵詞：老齡化；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；資本參與；溫州案例

人口老齡化已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)不容忽視的問題，早在1999年，我國(guó)就提前進(jìn)入老齡化社會(huì)，目前我國(guó)成為世界上老年人口最多的國(guó)家，占全球老年人口的五分之一左右。2013年我國(guó)60歲以上老年人口是2.02億，占總?cè)丝诘?4.9%；2014年老年人口是2.12億，占總?cè)丝诘?5.5%。①據(jù)專家預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)老年人口將達(dá)2.6億，至本世紀(jì)中葉，老年人口達(dá)到峰值，超過4億。未富先老將是我國(guó)面臨的重大挑戰(zhàn)，由此帶來的養(yǎng)老問題更是面臨困境。

一、老齡化視角下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資本參與的現(xiàn)狀

老齡化趨勢(shì)的日趨嚴(yán)峻，給養(yǎng)老問題帶來挑戰(zhàn)。在2.12 億60周歲以上老年人口中，80周歲高齡老年人口達(dá)2400萬(wàn)，失能老年人口近4000萬(wàn)。而全國(guó)各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位數(shù)為551.4萬(wàn)張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位為26張。②表面上看，似乎養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量與床位數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，然而從全國(guó)范圍內(nèi)來看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空置率卻居高不下，平均達(dá)到48%，供需之間的結(jié)構(gòu)性問題突出。

據(jù)全國(guó)老齡辦的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在全部的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)當(dāng)中，28%屬于民辦，72%屬于公辦，而民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)模一般也不大，平均床位數(shù)100張左右。而根據(jù)《2014中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》課題組調(diào)查的12個(gè)城市257家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，48.1%運(yùn)營(yíng)狀況基本持平，32.5%虧損，有盈余的僅占19.4%。究其原因在于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有投資大、見效慢、利潤(rùn)低、風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)。

從溫州的實(shí)際情況來看，與全國(guó)情況相比，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的格局是有所區(qū)別的。截止2014年底，溫州的老年人口127.48萬(wàn)人，占總?cè)丝跀?shù)的15.64%，全市共有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)446家，其中，民辦269家。③平均每千位老年人擁有床位數(shù)達(dá)42張。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的數(shù)量來看，溫州的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量非常多，占比超60%。每千位老年人擁有的床位數(shù)也比全國(guó)平均數(shù)多61%。這種成效的取得來之不易，更多的得之于社會(huì)資本參與養(yǎng)老事業(yè)。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資本參與的困境與問題

（一）政策引導(dǎo)缺乏激勵(lì)，社會(huì)資本參與度低

由于養(yǎng)老事業(yè)的公益性，在政策缺乏有效引導(dǎo)激勵(lì)措施下，社會(huì)資本難以主動(dòng)介入。根據(jù)1998年國(guó)務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》明確規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)必須是非國(guó)有且具有非贏利性。2005年民政部出臺(tái)的《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》中明確指出,社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)應(yīng)“堅(jiān)持非營(yíng)利的原則”。2012年《民政部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》中指出:“民間資本舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施,可以按照舉辦目的,區(qū)分營(yíng)利和非營(yíng)利性質(zhì),自主選擇民辦非企業(yè)單位和企業(yè)兩種法人登記類型?！贝隧?xiàng)規(guī)定將民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分為民辦非企業(yè)單位和企業(yè)法人。目前，由于申辦營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，很多優(yōu)惠政策及補(bǔ)貼無(wú)法享受，大部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以民辦非企業(yè)單位申報(bào)成立。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)門檻限制，社會(huì)資本拒之門外

加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，既要鼓勵(lì)社會(huì)參與，也要加強(qiáng)規(guī)范管理，建立和實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可制度。2013年7月1日新的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》施行以來，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立比過去的門檻有所降低，床位數(shù)的最低要求變成10張就行。但在各地的具體操作過程中，條條框框還存在諸多限制，需要進(jìn)行系統(tǒng)的疏理。由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立需要資金的投入，也需要規(guī)模的保證，制度的設(shè)立如果不能從資本的盈利性設(shè)計(jì)，那這種無(wú)形的門檻就行阻礙資本的進(jìn)入，降低資本的參與度。

（三）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類不明，資本參與選擇有別

根據(jù)不同服務(wù)對(duì)象與服務(wù)內(nèi)容來分，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可分為自理型、助養(yǎng)型與養(yǎng)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；根據(jù)營(yíng)利性質(zhì)來分，可分為營(yíng)利性與非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；根據(jù)公私性質(zhì)來分，可分為公辦、民辦、公辦民營(yíng)、民辦公助等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。由于每種養(yǎng)老機(jī)構(gòu)背后所享受的政策與承擔(dān)的義務(wù)有所區(qū)別，資本的逐利本性會(huì)偏向于某一類，政府部門要設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)與等級(jí)，確定保基本、托底線，確保養(yǎng)老服務(wù)的公平公正。更多的建立健全分類管理制度，建立明確標(biāo)準(zhǔn)，確保資本的參與過程中，保障老年人的權(quán)益。

（四）養(yǎng)老人才極度缺乏，資本參與不知所為

目前，大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于低、小、散的狀態(tài)，管理水平、服務(wù)質(zhì)量相對(duì)欠缺，養(yǎng)老專業(yè)人才極度缺乏，整體素質(zhì)偏低。除了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員相對(duì)有保障外，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即使招聘了專業(yè)人才，基本工作一段時(shí)間后就去尋找新的工作，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員主要以40、50歲左右的人員為主。很多機(jī)構(gòu)想?yún)⑴c到養(yǎng)老事業(yè)中來，卻苦于缺乏專業(yè)人員管理，不敢冒然進(jìn)入。

三、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資本參與的機(jī)制構(gòu)建——基于溫州案例

2013年溫州市委、市政府出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的若干意見》（簡(jiǎn)稱1+5文件，1個(gè)主文，5個(gè)附件），從土地規(guī)劃、金融信貸、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、人才培育、機(jī)構(gòu)管理等幾個(gè)方面完善了政策，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。2014年溫州獲批成為全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)城市。在機(jī)制構(gòu)建上，溫州主要做法體現(xiàn)在：

（一）主體開放：允許社會(huì)資本非禁即入

在溫州的“1+5”文件中，確定了“非禁即入”的原則，允許社會(huì)資本自由進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于資金投入5000萬(wàn)、1億元的新建民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，還可以一次性獎(jiǎng)勵(lì)50萬(wàn)、100萬(wàn)元。另外，在土地、稅收、行政事業(yè)收費(fèi)等事項(xiàng)給予具體的優(yōu)惠。非營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有同公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同等優(yōu)惠待遇，通過系列舉措，把社會(huì)資本吸引到養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)中來。

（二）關(guān)注重點(diǎn)：發(fā)展護(hù)理性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，推行養(yǎng)醫(yī)結(jié)合

《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》確立了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)：以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，讓失能或半失能的人能得到照顧與護(hù)理。這也符合社會(huì)的弱勢(shì)優(yōu)先求助原則。另外，要鼓勵(lì)養(yǎng)醫(yī)結(jié)合的探索，在養(yǎng)老院設(shè)立醫(yī)務(wù)室、護(hù)理站，或與周邊衛(wèi)生院、醫(yī)院進(jìn)行醫(yī)療合作，進(jìn)行資源共享。同時(shí)，要鼓勵(lì)專業(yè)醫(yī)師到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)。溫州為此，連續(xù)3年，每年安排2000萬(wàn)作為此項(xiàng)業(yè)務(wù)的獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

（三）突破瓶勁：加大管理創(chuàng)新的力度

由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于公益性事業(yè)，社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)受土地、資金、權(quán)益與分類登記等多種限制。經(jīng)過改革試驗(yàn)，溫州在此方面取得了突破。不僅將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，而且優(yōu)先保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地需求，對(duì)非營(yíng)利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，經(jīng)依法清算后，對(duì)舉辦人可以給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。營(yíng)利性民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以在符合條件的情況下辦理抵押登記手續(xù)。對(duì)于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將按照舉辦目的不同，區(qū)分營(yíng)利與非營(yíng)利，除了要按規(guī)定登記外，還需要實(shí)行年檢和備案制度，對(duì)于取得《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)證書》的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由民政部門實(shí)行年檢管理。對(duì)取得《社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)證書》的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，實(shí)行屬地管理，采取備案制。

（四）吸引人才：推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要規(guī)范、專業(yè)，離不開人才隊(duì)伍建設(shè)。溫州市為加大民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立護(hù)理員最低工資保障制度，實(shí)施護(hù)理員特殊崗位補(bǔ)貼制度，對(duì)取得資格證書的護(hù)理人員，按照級(jí)別不同，分別給予50-200元不等的補(bǔ)貼。對(duì)于從事護(hù)理崗位滿一年的人員，分別給予1000-4000元不等的補(bǔ)貼。對(duì)于不同主體養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的人員流動(dòng)，也開通了渠道，流轉(zhuǎn)的人員工齡可以連續(xù)計(jì)算，連公辦與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的人員流動(dòng)也開通了渠道。

（五）統(tǒng)分結(jié)合：探索新型養(yǎng)老模式

圍繞著以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的發(fā)展目標(biāo)，溫州大力推進(jìn)“統(tǒng)分結(jié)合”的新型養(yǎng)老模式。在社區(qū)居家服務(wù)方面，重點(diǎn)推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心建設(shè)，實(shí)行城鄉(xiāng)社區(qū)全覆蓋。在農(nóng)村，把解決農(nóng)村養(yǎng)老問題重點(diǎn)放在“?；尽鄙希Ｕ限r(nóng)村老人得到基本養(yǎng)老服務(wù)。另外，加大力度實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度，推行“政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)”，培育居家養(yǎng)老服務(wù)定點(diǎn)單位，統(tǒng)一管理，讓低收入的失能、失智、高齡、獨(dú)居等養(yǎng)老困難老人享受政府服務(wù)補(bǔ)貼。

四、資本參與下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的未來制度選擇——基于溫州案例的思考

（一）優(yōu)化優(yōu)惠政策的激勵(lì)扶持，進(jìn)一步吸引社會(huì)資本參與

政府要進(jìn)一步加大對(duì)社會(huì)資本參與的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持力度，進(jìn)一步制訂各項(xiàng)優(yōu)惠政策，從土地供給、稅收優(yōu)惠、行政事業(yè)收費(fèi)等方面給予更多的實(shí)惠，在社會(huì)資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)后，要加大跟蹤力度，落實(shí)各項(xiàng)政策，真正幫助參與主體解決問題。不管是營(yíng)利性，還是非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，要制訂切實(shí)可行的激勵(lì)政策，來調(diào)動(dòng)參與主體的積極性?？梢圆扇∑跈?quán)的方式，給予投資未來的期許，真正讓參與主體長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老事業(yè)。

（二）探索以“老”養(yǎng)“老”的新機(jī)制，緩解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員的匱乏

老齡化趨勢(shì)越來越嚴(yán)峻，隨著生活質(zhì)量的提升，人均壽命不斷增加，勞動(dòng)力供給日趨緊張。對(duì)于許多老年人來說，60周歲后還大有可為。要充分發(fā)揮老年人的活力，探索以“老”養(yǎng)“老”的新機(jī)制。在社區(qū)范圍內(nèi)，建立老年人互幫互助的新機(jī)制，設(shè)計(jì)養(yǎng)老服務(wù)的工時(shí)制，以自己的服務(wù)換取今后別人的服務(wù)。這樣既可以解決老有所為的問題，也可以解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者居家養(yǎng)老過程中人員匱乏問題。

（三）建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分層分類制度，引導(dǎo)養(yǎng)老人員的有序進(jìn)入

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的分類與分層，并不是簡(jiǎn)單以營(yíng)利與非營(yíng)利來區(qū)分，而是要以都區(qū)域的老年人口的年齡階段、健康狀況、經(jīng)濟(jì)收入等，有計(jì)劃地建立不同等級(jí)、不同標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。不僅讓居民的基本養(yǎng)老有保證，個(gè)性化需求的養(yǎng)老也有選擇；而且讓健康程度不一的老年群體有序轉(zhuǎn)換養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，建立一種有序流轉(zhuǎn)的機(jī)制。

（四）規(guī)劃養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定點(diǎn)布局，倡導(dǎo)養(yǎng)老人員就近入院

全國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)551萬(wàn)張，老年人口2.12億，失能老年人口4000萬(wàn)。然而養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空置率達(dá)48%，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)劃布局不合理，地點(diǎn)設(shè)在郊區(qū)，受傳統(tǒng)觀念影響的老年人不愿意去。因此，要充分利用社會(huì)閑置資源，在社區(qū)、城中區(qū)域或配套設(shè)施完善區(qū)域，以適當(dāng)路徑為半徑進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合理布局，要辦“家門口”的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（注：本文系2014年溫州市社科聯(lián)規(guī)劃課題“老齡視角下溫州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資本參與及困境突破”研究階段成果，項(xiàng)目編號(hào)：14WSK262）

注釋：

①2013、2014年《全國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

②2015年7月，中國(guó)老齡科學(xué)研究中心發(fā)布的首部《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》。

③2014年溫州市老齡事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

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