比較視域下的盤查制度研究
——以我國臺灣“釋字535號大法官解釋”為線索

吳夏帆

(中國政法大學 刑事司法學院,北京 100088)

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比較視域下的盤查制度研究
——以我國臺灣“釋字535號大法官解釋”為線索

吳夏帆

(中國政法大學 刑事司法學院,北京 100088)

我國臺灣地區(qū)“警察勤務條例”賦予了警察執(zhí)行勤務時的盤查權，大法官會議針對上訴案件發(fā)布了“釋字第535號大法官解釋”。盤查權作為“介于刑事偵查程序與行政調查程序”具有復合屬性的權力，解釋從這一法律定位出發(fā)提出從啟動要件、執(zhí)行技術和違法救濟對盤查權進行強度相適的程序控制。沿著這一線索，我國大陸盤查制度的問題及發(fā)展方向可以在比較視域中得到清晰闡釋。

盤查；“釋字535號大法官解釋”；程序控制

在當代社會，警察兼具打擊、預防犯罪和治安管理的雙重職能。法國就將警察隊伍區(qū)分為司法警察和行政警察。然而，職務的區(qū)分并不能解決現實中存在的交叉行為，盤查正是這樣一種“介于刑事偵查程序與行政調查程序之間，具有雙重屬性”的警察行為[1]。盤查是指對可疑人員和可疑場所臨時進行攔阻、盤問、檢視、檢查的行為，一方面需要強調行政權力的效率，另一方面又因為涉及對當事人的強制處分，需要受到法律保留原則和程序法定原則的制約。釋字第535號大法官解釋全面檢視了我國臺灣地區(qū)的警察盤查制度，為在比較視域下具體研究盤查制度的法律定位和程序控制提供了清晰的線索。

一、“釋字第535號大法官解釋”概述

(一)解釋事由：警察盤查權的效力淵源

臺灣地區(qū)“警察勤務條例”授予了警察盤查權力。該條例第11條確定了警察勤務方式包括勤區(qū)查察、巡邏、臨檢、守望、值班、備勤六種。盤查主要以臨檢為主，根據警察所承擔犯罪預防、為民服務及社會治安調查等任務，警察有權對違法之人執(zhí)行檢查、取締、盤詰及其他一般警察勤務；在公共場所或指定處所、路段，有權進行臨檢或路檢，進行盤查。

但作為警察行政權之一的盤查權，盤查本身以及附隨盤查之后，往往綜合了一連串的強制處分[2]，實際上對相對人的基本權有所干預。這意味著盤查的干預性已經超出一般職權范圍，甚至觸及公民的憲法性權利。由于盤查權的緊急性和行政性，司法對其控制相對較弱，一旦濫用，將對公民的自由權利造成重大傷害。因此，盤查權的行使應當具有程序層面的正當性基礎和合理性規(guī)制，否則有違憲之嫌——這正是臺灣釋字第535號大法官解釋(下稱535號解釋)所要解決的問題。

(二)警察盤查權的法律定位

基于打擊和預防犯罪的需要，各國均認可警察運用盤查權的合法性，但各國立法例有所差別。如美國警察盤查制度以Terry v. Ohio判例為核心建立的Terry規(guī)則(Stop and Brisk)，是指正在執(zhí)行公務的警察根據現場觀察到的情況，出于維護公共安全和秩序的需要，能夠對嫌疑人進行“拍身”搜查[3]。而日本則是將盤查規(guī)定在《警察官職權執(zhí)行法》中。其實，立法體例實則意味著警察盤查權的法律定位，這是構建盤查制度的基礎性問題,這也正是535號解釋通過闡明“警察勤務條例”有關盤查的規(guī)定是否違憲所要解決的核心問題。535號解釋認為,“警察勤務條例規(guī)定警察機關執(zhí)行勤務之編組及分工，并對執(zhí)行勤務得采取之方式加以列舉，已非單純之組織法，實兼有行為法之性質”。與此對應，警察盤查權具有復合屬性，法律定位介于行政權和偵查權之間。那么，警察以“警察勤務條例”作為依據仍屬合憲。

雖然535號解釋認為“警察勤務條例”并無違憲，但是出于部分臨檢手段涉及對人或物的查驗或干預，不可避免將影響到公民的憲法基本權力。從立法目的出發(fā)，“人民之有犯罪嫌疑而須以搜索為搜集犯罪證據之手段者，依法尚須經該管法院審核為原則，其僅維持公共秩序、防止危害發(fā)生為目的之臨檢，立法者當無授權警察人員得任意實施之本意”。因此，警察盤查權必須受到有效制約，535號解釋要求有關機關于解釋公布之日起兩年內通盤檢討警察勤務法規(guī)并全面改進，明確規(guī)定臨檢盤問的主體、對象、權限范圍、程序要求和救濟方式。 兩年后，臺灣地區(qū)出臺“警察職權行使法”，取代了“警察勤務條例”，臺灣盤查制度得到系統(tǒng)完善。

二、盤查權的程序控制

對于盤查權的程序控制，一方面不能無差別地以拘留、逮捕等強制措施加以約束，既不客觀又會影響效率，但另一方面不能放任，缺乏約束的盤查權因其適用的廣泛性潛在危害極大。因而，535號解釋要求對盤查權建立強度相適的程序控制。

(一)盤查之啟動要件

由于盤查適用的經常性，設置具有操作性的啟動要件，既可以有效防范盤查的濫用，又能保證盤查效果最大化。美國在1968年Terry v. Ohio案確立以“合理懷疑”(Reasonable Suspicion)取代了“令狀”(Warrant)和“相當理由”(Probable Cause)?！昂侠響岩伞豹毩⒂谂懦侠響岩?Beyond Reasonable Doubt)等證明標準，這一彈性概念是指“根據當時情境，一個理性的、謹慎的人能夠確信其安全或者別人的安全處于危險之中，就可以實施盤查”[4]。在這一判例的判決書中，首席大法官哈倫基于本案指出，即便基于“有效預防犯罪和揭露犯罪”的一般利益，對特瑞的盤查也僅限于懷疑其可能攜帶武器并且可能會對他人造成直接威脅的情況，進一步闡明這種懷疑“必須考慮的不是他不成熟、抽象的懷疑或者‘直覺’，而是具體的、根據已知事實憑借其經驗可以得出的合理推論”[5]。質言之，警察盤查權的啟動需要滿足這一個基本的實質要件：警察對相對人可能實施違法犯罪行為存在基本的合理懷疑，而且這種合理懷疑是建立在警察根據自己的觀察作出的合乎常識的判斷這一基礎之上的。所謂“合理”的懷疑必須符合利益權衡原則、綜合考量原則和角色轉換原則[6]。日本在關于盤查權規(guī)定的法條中，也用了“從異常的行為和其他關聯事項來判斷(嫌疑人)是否實施某種犯罪，對于犯罪行為已經既遂并且有足夠的理由而懷疑其可能實施犯罪或正在實施犯罪”的表述，說明其對盤查權啟動設置了與美國“合理懷疑”類似的“合理判斷后有相當理由”。一旦滿足這一要件，警察即得以根據相關授權采取盤查措施。

釋字535號解釋也吸收了“合理懷疑”的內核因素。大法官會議認為，警察對人進行臨檢的前提是，有相當理由認為相對人的行為已經構成或者即將發(fā)生危害；對場所進行臨檢時，也僅限于已經發(fā)生危害或者依據客觀合理的判斷可知其有可能發(fā)生危害的處所、交通工具或公共場所。

(二)盤查之技術限制

1.身份限制。警察在盤查前有必要對相對人出示證件表明其執(zhí)行人員的身份，并且應當告知其實施的事由。這是警察在執(zhí)行公務時必要的步驟。

2.場地限制。535號解釋指出，臨檢應當現場實施，除非經過相對人的同意或者無法確認相對人身份，或者現場進行臨檢將有不利影響或者會對交通、安寧造成影響的，不得要求相對人同行至警察局、所進行臨檢。并且，除了應當依法采取進一步措施的相對人以外，一旦查明相對人身份，應當放其離開，不得稽延。盤查留置涉及實質的強制處分，除法定情形外，需要受到嚴格控制。

3.手段限制。警察的盤查權本質是一種行政職權，則盤查權的行使必須滿足合法性要求和合理性要求。為了發(fā)揮盤查的發(fā)現和預防犯罪的顯性功能，盤查可以根據所面臨的環(huán)境采取一定強制力。但是需要注意無論盤查的強制力度、持續(xù)時間，還是盤查的深度和范圍，都需要嚴格區(qū)別于逮捕等強制措施[7]。如美國盤查制度中“一目了然”規(guī)則、“較少隱私權期待”原則、“最小侵害”規(guī)則等[8]，都旨在規(guī)范盤查權的強制屬性。

535號解釋對此強調，臨檢必須“遵守比例原則，不得逾越必要程度，盡量避免造成財務損失、干擾正當營業(yè)及生活作息”。比例原則要求警察在實施盤查時，不得超過實現盤查目的的必要限度：“所采用的手段應當是為了在短時間內確認或排除執(zhí)法官員的懷疑所能夠合理加以使用的、侵犯程度最低的手段”；一旦排除危險性，應當立即釋放相對人。在有其他較低侵犯性的方法時，警察應當采取其他適當的方式。

(三)盤查之違法救濟

535號解釋在承認“警察勤務條例”不違憲的基礎上對其進行限縮解釋，要求在現有法律救濟機制內為違法盤查提供訴訟救濟和請求損害賠償的途徑：允許相對人、利害關系人對執(zhí)行臨檢的命令、方法、應當遵守的程序或者其他侵害利益的情況，在臨檢程序終結前，向執(zhí)行人員提出異議。認為異議有理由的，在場執(zhí)行人員中職位最高者應當立即作出停止臨檢的決定；認為異議并無理由的，得以繼續(xù)實施臨檢。經過相對人請求的，應當給予書面文件，說明臨檢的過程,這份書面文件也是異議人提起行政訴訟的行政處分依據。

三、我國大陸警察盤查制度的問題與改良

盤查制度并未在我國《刑事訴訟法》中有所規(guī)定，最高位階的法律依據是《人民警察法》?！度嗣窬旆ā返?條規(guī)定，“為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員”，警察經出示證件后可以現場盤查；若符合第9條設定的法定條件，還可以帶至公安機關繼續(xù)盤查。實踐中，警察廣泛使用盤查權，有效防止了許多違法行為的發(fā)生，但是盤查權對公民權利的侵害仍是立法不可忽視的考量。臺灣地區(qū)對于盤查權的規(guī)定主要集中于“警察勤務條例”中，但針對其中涉嫌違憲的部分，卻有535號解釋加以釋明，并體現在修改后的“警察職權行使法”中。反觀大陸在制約盤查權的規(guī)范上確實顯得過于單薄，問題主要集中在立法體例、適用標準、操作細節(jié)和救濟程序等方面。

1．立法體例。我國盤查制度的立法體例主要暴露出法律依據效力位階低、規(guī)定混亂而缺乏系統(tǒng)性、規(guī)定公開程度低等問題。首先，憲法及刑事訴訟法并未對警察的盤查權進行規(guī)制，雖然盤查的法律性質“介于刑事偵查程序與行政調查程序”之間，但在很多情況下，盤查與搜查、扣押等強制力程度相當，所以仍應納入到刑事訴訟法保留或者憲法保留范疇內。其次，警察的業(yè)務范圍廣泛，盤查制度實際上散見于《居民身份證法》、《海關法》、《出境入境邊防檢查條例》，規(guī)定混亂，且多為重合的授權性規(guī)定，缺乏制約性的程序規(guī)定。再者，《公安部現行有效規(guī)章及規(guī)范性文件目錄》顯示,公安部專門針對盤查制定了《人民警察盤查規(guī)范》(現行有效)，但是這些規(guī)范公開程度顯然非常有限。

2．適用標準。目前盤查的啟動標準過于模糊，繼續(xù)盤查的標準則設定較低，盤查極易被濫用。一方面《人民警察法》第9條僅規(guī)定針對“有違法犯罪嫌疑的人員”即可盤查，卻未有進一步的解釋何為“有違法犯罪嫌疑”。同時，繼續(xù)盤查而限制人身自由的程度已然達到拘留的程度，但《人民警察法》卻僅規(guī)定:“(1)被指控有犯罪行為的；(2)有現場作案嫌疑的；(3)有作案嫌疑身份不明的；(4)攜帶的物品有可能是贓物的”，顯得過于寬松，同時這些條件的設置也不具有可操作性。實踐中，辦案機關和執(zhí)法人員的執(zhí)法風險和壓力，不確定法律概念下的自由裁量權一同造就了對盤查濫用的“循環(huán)擠壓現象”[9]。其中，以預警式盤查、震懾式盤查和騷擾式盤查為典型的盤查的隱形功能成為不良的常態(tài)，其所帶來的負面效應需要針對性的改良對策[10]。

3．操作細節(jié)。盤查的操作細節(jié)主要集中在盤查時所能采用的措施，如詢問、搜查等。但我國目前在這個問題上尚屬空白。雖然國務委員兼公安部部長郭聲琨于2013年6月26日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上所做的《國務院關于公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設工作情況的報告》中也提到，“為有效解決民警 ‘干什么、怎么干、干到什么程度’的問題”，公安機關不斷完善具體執(zhí)法制度，但具體情況仍未可知。

4．救濟程序?！盁o救濟無權利”，救濟對于保障權利具有重大意義，然而我國針對盤查的救濟程序卻顯然不足。對于違法盤查，受害人可以依據《行政復議法》申請復議，但由于缺乏標準，復議效果幾乎與內部監(jiān)管等同。此外，根據《國家賠償法》第3條的規(guī)定，針對“違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強制措施”，受害人可以申請國家賠償。雖然該條可以適用于違法的“繼續(xù)盤查”，但是在違法標準缺失的情況，具體適用效果十分有限；并且該條也無法覆蓋違法的現場盤查。

針對上述問題，筆者認為,我國亟待建立對盤查權從啟動到具體實施的相適的程序控制，并且針對違法盤查建立全面、有效的救濟制度。首先，在充分參考域外盤查制度的基礎上，在立法體例上宜借鑒臺灣的立法模式，提升盤查的授權法律規(guī)定的效力位階：由《刑事訴訟法》予以明確授權，修訂《人民警察法》加以細化，嚴格將盤查措施與強制措施相區(qū)分。其次，啟動標準上可以參考美國的“合理懷疑”規(guī)則，在保證合理性的前提下重點增強標準的可操作性；對操作細節(jié)進行系統(tǒng)、細致的規(guī)定，特別針對盤查中的強制性行為，需要立法授權。再次，建立系統(tǒng)的“有效的制衡機制”，如建立違法犯罪指標分析體系，以此作為判斷盤查措施是否合法、適當的依據，從而確保比例原則在盤查制度得以貫徹[11]。最后，可以借鑒535號解釋的設計——不超越現行法律機制的救濟程序，在目前階段積極地將盤查納入刑事檢察監(jiān)督的視野[12]。從長遠發(fā)展而言則應吸納《行政復議法》和《國家賠償法》的內容，構建常規(guī)化的由中立機構審查的救濟程序，有效維護相對人權利。

四、結語

535號解釋通過對警察臨檢勤務的限縮解釋，明定警察臨檢“影響人民行動自由、財產權及隱私權甚巨”，應當遵守依法行政原則和程序法定原則。此后以“警察職權行使法”取代原來的“警察勤務條例”，以保障人民權益、達成警察治安任務為主要目的，實現該解釋針對盤查的啟動要件、技術要求和救濟程序的要求。從對原有法令的限縮解釋到明確立法，是以實質正當、合乎憲法意旨的內涵，來衡平公權力的實施與私權利的保障。無論是我國臺灣盤查制度的立法路徑和體例，還是具體的程序設計，對于完善大陸盤查制度都具有很好的借鑒意義。

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[12]蔣連舟，李新鈺.試論警察盤查權與人權保障[J].河北法學,2006,(4).

[責任編輯:王澤宇]

2016-05-15

吳夏帆(1992-)，女，廣東廣州人，2014級訴訟法學專業(yè)碩士研究生。

D922.14

A

1008-7966(2016)05-0079-03