生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度構(gòu)建探究

曾文革，趙夢(mèng)輝

〔重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400045〕

生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度構(gòu)建探究

曾文革，趙夢(mèng)輝

〔重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400045〕

政府績(jī)效評(píng)估對(duì)行政行為具有重要的導(dǎo)向作用，生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度作為政府績(jī)效評(píng)估制度的一部分，對(duì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線的管控及生態(tài)安全具有重要作用。原有政府績(jī)效評(píng)估理念及政府績(jī)效評(píng)估制度存在某些不合理之處，與建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的治國(guó)理念不相適應(yīng)，改革政府績(jī)效評(píng)估制度，建立生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度迫在眉睫。生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度應(yīng)主要從評(píng)估主體、評(píng)估指標(biāo)、評(píng)估程序及行政監(jiān)督方面構(gòu)建。

績(jī)效評(píng)估;生態(tài)保護(hù);行政監(jiān)督

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二。但是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展是以自然資源的高度消耗和生態(tài)環(huán)境的破壞為代價(jià)的，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展面臨巨大的資源環(huán)境壓力。為了解決這一問(wèn)題，2011年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，首次提出“生態(tài)保護(hù)紅線”這一概念。2014年4月，新修訂的“環(huán)境保護(hù)法”明確規(guī)定:國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。

依據(jù)《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線—生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南(試行)》，生態(tài)保護(hù)紅線是指對(duì)維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、保障人民群眾健康具有關(guān)鍵作用，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)資源高效利用等方面必須嚴(yán)格保護(hù)的最小空間范圍與最高或最低數(shù)量限值。

從公共管理學(xué)角度看，政府績(jī)效評(píng)估是指評(píng)估主體按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)特定程序，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)政府公務(wù)人員工作的成就與業(yè)績(jī)，并以此為依據(jù)，制定相關(guān)措施來(lái)改善和提升政府績(jī)效。從行政法學(xué)角度看，政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)當(dāng)是依法成立的績(jī)效評(píng)估專門組織或機(jī)構(gòu)(如績(jī)效評(píng)估委員會(huì))按照法定程序?qū)π姓块T或行政工作人員的工作業(yè)績(jī)與效果進(jìn)行評(píng)判的行為。

目前，尚未見(jiàn)到學(xué)者對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估的明確定義。我們認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估是指評(píng)估主體為維護(hù)生態(tài)安全，依據(jù)法定程序和特定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府公務(wù)人員在生態(tài)保護(hù)紅線管控方面的成就與業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為。

一、生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度構(gòu)建面臨的挑戰(zhàn)

長(zhǎng)期以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力是國(guó)家政府工作的重心，與之相對(duì)應(yīng)，政府績(jī)效評(píng)估制度也在逐步構(gòu)建。如果打破原有的體系和制度，建立新的政府績(jī)效評(píng)估制度，必然會(huì)受傳統(tǒng)政府績(jī)效評(píng)估制度的影響。

改革開(kāi)放以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的理念貫穿于整個(gè)國(guó)家治理之中。與之相對(duì)應(yīng)，政府績(jī)效評(píng)估亦以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心評(píng)估因素，GDP增長(zhǎng)是政府績(jī)效評(píng)估的硬指標(biāo)，占評(píng)估結(jié)果大部分的比例。而生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)，由于投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)，與政府官員任期制度不相適應(yīng)，成為無(wú)足輕重的“軟指標(biāo)”。在此評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的影響下，地方政府工作會(huì)出現(xiàn)重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展、忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的情況。近年來(lái)隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞的加劇，中央政府逐漸重視環(huán)境問(wèn)題。黨的十六屆三中全會(huì)到十八大期間的文件，都清晰地表明了黨和國(guó)家對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注及原有“GDP至上”理念的逐漸轉(zhuǎn)變，但理念的轉(zhuǎn)變是一個(gè)過(guò)程，其中也會(huì)遇到很多阻礙。

2．評(píng)估機(jī)制不健全

生態(tài)保護(hù)紅線是一個(gè)包含多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)要素的底線。生態(tài)保護(hù)紅線劃定之后的監(jiān)管與評(píng)估，需要多個(gè)政府部門的配合和協(xié)調(diào)。目前，對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)估的主體是上級(jí)部門，這雖能推動(dòng)政府提高執(zhí)政水平，也是中國(guó)政府一直以來(lái)執(zhí)行的評(píng)估模式，但自上而下的評(píng)估模式也存在著一定的局限性。目前政府績(jī)效評(píng)估大部分是以書面形式進(jìn)行的，由于政府資源及財(cái)力物力的原因，政府績(jī)效評(píng)估不可能都實(shí)地進(jìn)行。而生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估是對(duì)生態(tài)環(huán)境方面的治理和保護(hù)，更加難以量化。單純以書面數(shù)據(jù)評(píng)估生態(tài)保護(hù)紅線的管控情況，不實(shí)地進(jìn)行考察，很難準(zhǔn)確評(píng)估政府績(jī)效，因此這種單一的上級(jí)部門進(jìn)行的評(píng)估有可能導(dǎo)致政府績(jī)效評(píng)估工作績(jī)效流于形式。

3．政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系不完善

目前政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題。第一，評(píng)估指標(biāo)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的指標(biāo)為主，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)所占比重過(guò)低。在這種政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系指導(dǎo)下，地方政府會(huì)盡可能地將財(cái)政支出投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，因?yàn)檫@在短時(shí)間內(nèi)會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，這與我國(guó)目前所實(shí)施的政府五年一屆的任期制度有關(guān)。另一方面，地方政府會(huì)忽視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、就業(yè)比例的提升以及民生水平的提高，因?yàn)檫@些方面無(wú)法在短期內(nèi)見(jiàn)到實(shí)際效益。第二，政府績(jī)效評(píng)估定性指標(biāo)和定量指標(biāo)設(shè)置不合理，現(xiàn)有政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)以不明確的不具體的定性指標(biāo)為主。定性指標(biāo)依賴于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主觀看法和意愿，存在很大的主觀性和不確定性，容易造成評(píng)估結(jié)果不公正。定量指標(biāo)以某種確定的評(píng)估指標(biāo)作為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，較為客觀公正，但在政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中所占比例較低。

4．行政監(jiān)督責(zé)任制度缺位

目前我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估制度的監(jiān)督責(zé)任制度立法幾乎一片空白。雖然政府績(jī)效評(píng)估制度屬于政府內(nèi)部管理事項(xiàng)，應(yīng)給予政府較大的自主權(quán)，但是權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)公開(kāi)并受到監(jiān)督。從評(píng)估主體來(lái)看，除了上級(jí)政府，沒(méi)有第三方參與。生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估制度構(gòu)建的最終目的是為人民服務(wù)，保護(hù)人民的環(huán)境權(quán)利，因此生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估過(guò)程需要人民的監(jiān)督。從評(píng)估效果來(lái)看，目前政府績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，只是作為人事部門任免的重要參考，并未對(duì)被評(píng)估者或行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，這就大大削弱了評(píng)估的效果。生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的管控具有重要的導(dǎo)向作用，如果生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估能夠?qū)ο嚓P(guān)主管部門的人事任免、財(cái)政資金的安排產(chǎn)生重要影響，相關(guān)政府部門必然會(huì)在一定程度上重視生態(tài)保護(hù)紅線的管控，有利于生態(tài)文明建設(shè)及綠色發(fā)展。從評(píng)估的監(jiān)督責(zé)任來(lái)看，目前的法律條文似乎未對(duì)績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督責(zé)任作出明確具體的規(guī)定。如果生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估過(guò)程和結(jié)果能夠?qū)ο嚓P(guān)行政機(jī)關(guān)和人員產(chǎn)生重要影響，甚至形成法律責(zé)任，必然會(huì)引起政府人員對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線管控工作的重視。生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估工作需要受到監(jiān)督毋庸置疑，但是如何進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)行政內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督還是外部監(jiān)督，需要深入研究。

二、建立健全生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度的基本原則

建立健全生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度，應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、以人為本、科學(xué)合理三項(xiàng)基本原則。

婚紗攝影的藝術(shù)性表現(xiàn)在對(duì)美的追求，對(duì)幸福主題的表達(dá)上，在美的基礎(chǔ)上做到“真”。一些創(chuàng)作者對(duì)婚紗攝影本質(zhì)的正確把握和豐富的想象力，突破了傳統(tǒng)婚紗攝影的概念和慣用的拍攝手法，給人帶來(lái)愉悅的精神享受。比如香港攝影師蔡敏亮的婚禮攝影作品，大環(huán)境空間和畫龍點(diǎn)睛的人物主體，沉實(shí)的色彩和自然光的運(yùn)用，已然形成自己個(gè)人獨(dú)特的風(fēng)格，讓人看到具有情節(jié)性的精神內(nèi)容，從眾多婚紗攝影作品中脫穎而出。在接下來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間，高端婚禮攝影興起，仿紀(jì)實(shí)的拍攝手法風(fēng)靡開(kāi)來(lái)。

1．統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則

首先，生態(tài)保護(hù)紅線是一個(gè)綜合性的包含多個(gè)環(huán)境要素如森林、水、大氣及各種資源的生態(tài)環(huán)境安全底線。因此生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估也涉及多個(gè)政府主管部門，如林業(yè)、國(guó)土、環(huán)保、規(guī)劃、水利等，需要各個(gè)政府部門統(tǒng)籌協(xié)作，做好這項(xiàng)工作。其次，生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估工作需要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)二者之間的關(guān)系。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，在一定程度上將限制和禁止某些建設(shè)活動(dòng)，這可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響。但是這二者是否對(duì)立仍然存在爭(zhēng)議。根據(jù)大部分學(xué)者的觀點(diǎn)，生態(tài)保護(hù)優(yōu)先并不是說(shuō)在紅線之內(nèi)不能有任何的開(kāi)發(fā)利用行為，只要這種開(kāi)發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不影響其生態(tài)功能，正常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)還是可以進(jìn)行的，能夠改善生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)更應(yīng)得到鼓勵(lì)和支持。再次，統(tǒng)籌兼顧眼前利益和長(zhǎng)期利益。生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估制度的構(gòu)建，基本價(jià)值是環(huán)境保護(hù)，這可能在短期內(nèi)會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，環(huán)境保護(hù)的要求會(huì)促使企業(yè)、政府加快技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)。

2．公眾參與原則

在生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估制度中，公眾參與應(yīng)當(dāng)包括兩方面的內(nèi)容。第一，透明和公開(kāi)原則。績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程和結(jié)果都必須向公眾公開(kāi)，這是保障公眾實(shí)現(xiàn)對(duì)績(jī)效評(píng)估參與權(quán)的前提。例如，英國(guó)著名的公民憲章運(yùn)動(dòng)就將“信息和透明度”列為其中一項(xiàng)原則。透明和公開(kāi)是建立現(xiàn)代服務(wù)型政府的基本要求。政府服務(wù)的對(duì)象是人民群眾，政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，其根本目的是提高群眾對(duì)政府的滿意度，更好地為人民服務(wù)。生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估也不例外，保護(hù)和落實(shí)人民的環(huán)境權(quán)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是其根本的價(jià)值追求。而實(shí)現(xiàn)人民的環(huán)境權(quán)，首先是對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估的過(guò)程、目標(biāo)和結(jié)果進(jìn)行公開(kāi)，保證政府工作的透明化。第二，公眾參與原則。透明公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)公眾參與的前提。只有首先實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估信息公開(kāi)，才能使公眾參與到績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，從而實(shí)現(xiàn)人民的參與權(quán)，保證人民的環(huán)境權(quán)利。人民群眾參與生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估過(guò)程，能夠促進(jìn)政府工作人員改進(jìn)工作，提高績(jī)效。

3．科學(xué)合理原則

一個(gè)考評(píng)制度最重要的品質(zhì)在于科學(xué)性。科學(xué)性是指生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)設(shè)定、所占比重，必須合理。評(píng)估指標(biāo)體系是評(píng)估工作的基礎(chǔ)依據(jù)，其科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)與否直接關(guān)系到綜合評(píng)估的成敗。生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)堅(jiān)持以下幾項(xiàng)要求:一是全面系統(tǒng)。生態(tài)是由多個(gè)環(huán)境要素組成的系統(tǒng)。相應(yīng)的，生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估也需要盡可能考慮各個(gè)環(huán)境要素，并且注意各個(gè)環(huán)境要素之間的相互關(guān)系。二是突出重點(diǎn)。要把綜合性強(qiáng)、影響作用大、涵蓋面廣的主要評(píng)估指標(biāo)作為基礎(chǔ)構(gòu)建一級(jí)評(píng)估指標(biāo)，強(qiáng)化一級(jí)評(píng)估指標(biāo)的核心導(dǎo)向作用，避免評(píng)估內(nèi)容過(guò)于繁瑣。三是簡(jiǎn)便易行。堅(jiān)持定性和定量相結(jié)合，設(shè)置的指標(biāo)要便于分解、細(xì)化、監(jiān)控、評(píng)估。

三、生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度構(gòu)建的建議

依據(jù)上文生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度面臨的問(wèn)題，結(jié)合構(gòu)建該制度應(yīng)遵循的基本原則，我們建議，樹(shù)立“綠色GDP”評(píng)估理念，選擇科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，建立公眾參與制度，構(gòu)建規(guī)范的評(píng)估程序，建立生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督責(zé)任制度。

1．樹(shù)立“綠色GDP”評(píng)估理念

原有的GDP至上的政府績(jī)效評(píng)估理念，源于當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了一系列環(huán)境問(wèn)題，人們開(kāi)始逐漸反思這一理念的缺陷，因此以生態(tài)文明為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估理念，即綠色GDP評(píng)估理念，逐漸形成。而生態(tài)文明導(dǎo)向下的績(jī)效評(píng)估理念，強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境是人類生存、發(fā)展的基礎(chǔ)，通過(guò)績(jī)效評(píng)估促進(jìn)人類對(duì)生態(tài)資源的合理開(kāi)發(fā)、利用和分配，最大程度地實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義。

實(shí)現(xiàn)這一理念的轉(zhuǎn)變是一個(gè)艱苦的過(guò)程。依據(jù)馬克思主義理論，理論指導(dǎo)實(shí)踐，而實(shí)踐可以反作用于理論，正確的實(shí)踐有利于科學(xué)理論的形成。我們認(rèn)為，通過(guò)改革現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制，增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)評(píng)估指標(biāo)在整體績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中的比重，可以促進(jìn)以生態(tài)文明為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估理念的形成。構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度，應(yīng)側(cè)重衡量環(huán)境承載力的提升、生態(tài)環(huán)境的改善、生態(tài)損害的修復(fù)和治理、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提高等方面的績(jī)效，提高評(píng)估體系中體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況如生態(tài)效益、環(huán)境損害等指標(biāo)的權(quán)重，使得這些指標(biāo)成為重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等生態(tài)紅線區(qū)域地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政績(jī)?cè)u(píng)估體系的主要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，建立生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估綠色GDP評(píng)估體系，通過(guò)實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)從GDP至上的評(píng)估理念到綠色GDP評(píng)估理念的過(guò)渡。

2．選擇科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)

首先，在政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中，應(yīng)降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所占的比重，增加生態(tài)環(huán)境所占的比重，擴(kuò)大生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度存在發(fā)展的空間。其次，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估法律制度，指標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡可能量化，即制定更多的定量指標(biāo)，以盡可能保證評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性。但是，不是所有的政府績(jī)效都可以量化考核的，把績(jī)效指標(biāo)量化的主要目的是使績(jī)效可以被衡量，在定性指標(biāo)也可以衡量和驗(yàn)證績(jī)效時(shí)，應(yīng)妥善處理定量指標(biāo)和定性指標(biāo)的關(guān)系。

各行政機(jī)關(guān)的職能不同，作為具有專業(yè)性的生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估主體的各行政機(jī)關(guān)的任務(wù)也是不同的。在生態(tài)保護(hù)紅線管控中，環(huán)保部門擔(dān)負(fù)著最主要和最重要的任務(wù)，其他如國(guó)土、規(guī)劃等部門的職責(zé)是輔助性的，因而生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度不可能建立一套覆蓋所有政府機(jī)關(guān)的統(tǒng)一的指標(biāo)體系，只可以建立一套具有指導(dǎo)性的參照標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)主要包括:評(píng)估行政機(jī)關(guān)完成生態(tài)保護(hù)紅線管控目標(biāo)和任務(wù)的績(jī)效指標(biāo)，政府部門工作程序中的對(duì)政府績(jī)效具有關(guān)鍵影響的因素。

3．建立公眾參與制度

公眾參與制度源于人民面臨逐漸惡化的生存環(huán)境，出于對(duì)政府的不信任進(jìn)而提出參與管理的訴求。1969年，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》及其實(shí)施條例創(chuàng)設(shè)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的公眾參與機(jī)制。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定:“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利?！边@是建立生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估公眾參與制度的法律基礎(chǔ)。

在具體的生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估公眾參與制度設(shè)計(jì)上，我們可以借鑒美國(guó)國(guó)家公園的管理進(jìn)行公眾參與制度設(shè)計(jì)。公眾通過(guò)政府信息公開(kāi)、公眾信息反饋及與政府的互動(dòng)交流參與。我們認(rèn)為美國(guó)的公眾參與制度最值得借鑒之處在于其信息交流是相互的，并非政府單方向社會(huì)發(fā)布信息，而是與公眾進(jìn)行互動(dòng)。我國(guó)在建立生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估公眾參與制度時(shí)，可以借鑒這一點(diǎn)，建立環(huán)保網(wǎng)站信息交互平臺(tái)，政府人員將生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估的相關(guān)信息在網(wǎng)站上公開(kāi)，公眾可以針對(duì)信息進(jìn)行評(píng)論、回復(fù)，方便行政機(jī)關(guān)與人民群眾的交流，既能使行政機(jī)關(guān)充分了解群眾的需求和利益，提高政府工作的績(jī)效，又有利于切實(shí)保護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)利。

4．規(guī)范構(gòu)建評(píng)估程序

生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估程序是生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估制度構(gòu)建的關(guān)鍵，法定的生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估的程序涉及兩個(gè)方面:一是評(píng)估前的組織和準(zhǔn)備工作，二是評(píng)估審計(jì)進(jìn)程與結(jié)果公示。生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估涉及面廣，工作難度大，需要強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和各方面的支持配合。應(yīng)當(dāng)成立專門的生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估工作的組織和實(shí)施。新頒布的《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線管控辦法(草案)》，在評(píng)估制度一章，已經(jīng)明確要求成立生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組及專家委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)紅線的評(píng)估工作。評(píng)估委員會(huì)成立后，需要明確相關(guān)的保密制度、專家選拔制度、社會(huì)公眾與社會(huì)組織的參與渠道和參與方式等。領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會(huì)還需要實(shí)地調(diào)研和考察，全面收集相關(guān)信息，為客觀、公正、科學(xué)地開(kāi)展生態(tài)紅線管控績(jī)效評(píng)估做好準(zhǔn)備。

生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估委員會(huì)將評(píng)估結(jié)果審定之后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示。對(duì)于公示的對(duì)象，各地政府績(jī)效評(píng)估的做法各異。從行政法學(xué)角度來(lái)說(shuō)，政府績(jī)效評(píng)估工作在未向社會(huì)公示前是一種內(nèi)部行政行為，不具有外部性，不能提起行政訴訟。但在評(píng)估結(jié)果公示后則具有外部性，可以進(jìn)行行政復(fù)議和行政訴訟。生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估工作涉及的主體主要是政府工作人員，其評(píng)估結(jié)果也只對(duì)政府工作人員產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。但政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，有利于人民群眾對(duì)政府工作的監(jiān)督，促進(jìn)政府工作的透明化。

5．建立生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督制度

從行政法學(xué)角度看，行政監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估是一種行政行為，其內(nèi)部監(jiān)督一般指上級(jí)政府的監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組和委員會(huì)的監(jiān)督。外部監(jiān)督指權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督及公眾輿論的監(jiān)督。

憲法規(guī)定，各級(jí)人民政府對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。而生態(tài)保護(hù)紅線政府績(jī)效評(píng)估作為政府工作的一部分，人民代表大會(huì)當(dāng)然有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府工作的監(jiān)督途徑主要有兩種:人民代表大會(huì)具有對(duì)每年政府財(cái)政預(yù)算的審核權(quán)及對(duì)政府官員的人事任免權(quán)，人民代表大會(huì)預(yù)算委員會(huì)有權(quán)對(duì)同級(jí)政府生態(tài)紅線保護(hù)績(jī)效評(píng)估中涉及財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督和審查。政府官員是生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估的主體，如果其人員構(gòu)成屬于人大人事任免的范圍，那么人大可以通過(guò)人事任免權(quán)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估工作進(jìn)行監(jiān)督。這要求各級(jí)人大代表切實(shí)行使自己的職權(quán)。

社會(huì)輿論監(jiān)督是公眾表達(dá)意見(jiàn)和行使監(jiān)督權(quán)利的重要形式之一，不僅是我國(guó)政治監(jiān)督體系的重要組成部分，還是實(shí)現(xiàn)社會(huì)功能的重要載體。隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的高速發(fā)展，公眾和社會(huì)輿論監(jiān)督對(duì)政府工作產(chǎn)生越來(lái)越重大的影響，特別是近年來(lái)“微博”、“微信”的興起，自媒體時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨，社會(huì)輿論監(jiān)督逐漸成為外部監(jiān)督最有效、最迅速的途徑。在生態(tài)紅線保護(hù)績(jī)效評(píng)估上，公眾和社會(huì)輿論監(jiān)督主要通過(guò)政府信息公開(kāi)及對(duì)評(píng)估過(guò)程、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果公開(kāi)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，但這一階段主要是發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)依賴高消耗的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，因而是不可持續(xù)的。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域?qū)嵤﹪?yán)格管控，在短時(shí)間內(nèi)可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定的阻礙，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域?qū)嵤﹪?yán)格管控，使以前那種以高消耗促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式無(wú)法繼續(xù)，國(guó)家、社會(huì)及企業(yè)只能通過(guò)創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，由以前的粗放型經(jīng)濟(jì)模式向密集型經(jīng)濟(jì)模式方向發(fā)展，促使整個(gè)社會(huì)進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)保護(hù)紅線績(jī)效評(píng)估制度是在法律層面，率先對(duì)政府績(jī)效評(píng)估制度上進(jìn)行的體制機(jī)制創(chuàng)新，促使行政機(jī)關(guān)及其工作人員從只關(guān)注GDP增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向環(huán)境生態(tài)保護(hù)，從而使綠色GDP理念深入人心，更好地促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

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(責(zé)任編輯:朱登臣)

10．3969/j．issn．2096－2452．2016．01．012

D922．68

A

2096－2452(2016)01－0049－05

2016－01－18

曾文革(1966－)，男，重慶人，重慶大學(xué)法學(xué)院教授，博士，博士生導(dǎo)師;趙夢(mèng)輝(1990－)，女，湖南湘潭人，重慶大學(xué)法學(xué)院碩士生。