省直管縣改革背景下司法管轄制度的完善

李義鳳

（河南財經(jīng)政法大學(xué)，河南鄭州450046）

省直管縣改革背景下司法管轄制度的完善

李義鳳

（河南財經(jīng)政法大學(xué)，河南鄭州450046）

推進(jìn)省直管縣體制改革和建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，是中央做出的兩項重大決策，二者既有內(nèi)在聯(lián)系也有不同的價值定位。當(dāng)前，囿于法律規(guī)范自身的穩(wěn)定性和滯后性，司法管轄制度改革落后于省直管縣體制改革進(jìn)程，一定程度上成為制約省直管縣體制改革深入開展的瓶頸。以黨的十八屆三中、四中全會《決定》和《人民法院四五改革綱要（2014—2018）》為指針，建立與省直管縣體制改革相適應(yīng)的司法管轄制度，既是省直管縣體制改革的必然要求，也是司法體制改革的重要內(nèi)容。

省直管縣；司法管轄；改革；完善

省直管縣是黨中央、國務(wù)院為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需要，提高行政管理效率，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置而做出的一項重大決策。黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會《決定》均提出“推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”。從2002年部分省份試點財政省直管，到2010年中央確定安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、云南等八省區(qū)的30個縣（市）全面省直管，省直管縣體制改革取得了引人注目的成效。司法管轄制度改革是中共十八屆三中、四中全會的重要議題。十八屆三中全會《決定》指出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！笔≈惫芸h體制改革與司法管轄制度改革分屬行政和司法兩個不同的領(lǐng)域，二者既有內(nèi)在聯(lián)系也有不同的價值追求。長期以來，我國各級司法機(jī)關(guān)與行政區(qū)劃重疊設(shè)置，省直管縣體制改革必然對現(xiàn)有的司法管轄制度帶來沖擊和影響，司法管轄制度必須作出相應(yīng)調(diào)整。從這個角度看，司法管轄制度改革是省直管縣體制改革的配套措施和附屬行為。另一方面，從擺脫司法權(quán)受制于行政權(quán)，確保人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)的角度看，司法管轄制度改革有其獨(dú)立的價值追求，與省直管縣體制改革在最終目標(biāo)上并不完全一致，在實際操作上并不必然同步。實行省直管縣以后司法管轄制度出現(xiàn)諸多不相協(xié)調(diào)之處，究其原因在于沒有妥善處理好行政體制改革與司法體制改革之間的關(guān)系。因此，以省直管縣體制改革為契機(jī)，分析省直管縣體制下司法管轄制度存在的問題，提出省直管縣體制下司法管轄制度改革的對策，對推進(jìn)省直管縣試點工作、深化司法體制改革具有重要意義。

一、省直管縣以前司法管轄制度狀況解讀

管轄，是訴訟法的重要概念，是進(jìn)行訴訟活動首先要解決的問題。我國三大訴訟法（刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法）均規(guī)定了管轄制度。一般而言，管轄是指各級人民法院之間以及同級人民法院之間受理第一審案件（刑事、民事、行政案件）的職權(quán)分工和權(quán)限劃分①。人民檢察院與人民法院是級別對應(yīng)關(guān)系，一旦明確了法院的管轄范圍，檢察院的管轄范圍也隨之得以確定。

司法管轄與訴訟法中管轄的概念并不完全等同。司法管轄作為一國司法體制的重要組成部分，是指司法機(jī)關(guān)在司法管理、級別設(shè)置、案件受理等方面的一系列原則、制度、規(guī)定的總稱。司法管轄制度以訴訟法中的管轄為基礎(chǔ)，但不限于訴訟法中管轄的概念，上下級司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系、各級人民法院的職能定位、案件審級制度等，均屬司法管轄的范疇。司法管轄制度改革是司法體制改革的前提和出發(fā)點，改革的最終目標(biāo)是通過優(yōu)化制度設(shè)計，確保人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，保障國家法律的公正和統(tǒng)一適用。

新中國成立以后，隨著《憲法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》等一批法律法規(guī)的通過和實施，具有中國特色的司法管轄制度逐步建立起來。以省直管縣試點開始為分界線，省直管縣以前司法管轄制度最大的特點，就是在司法機(jī)關(guān)設(shè)置上，體現(xiàn)國家單一制政體，司法機(jī)關(guān)管轄范圍與行政區(qū)域劃分相互重疊，從而在全國和地方各級人民代表大會的基礎(chǔ)上形成“一府兩院”的權(quán)力架構(gòu)。在我國，人民法院和人民檢察院分別是完整的組織體系。根據(jù)《人民法院組織法》的規(guī)定，人民法院按照四級設(shè)置，即全國法院除專門人民法院外，分為最高人民法院、高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院。從行政區(qū)劃上看，四級人民法院分別對應(yīng)于中央、省級（自治區(qū)、直轄市）人民政府、省轄市（州）人民政府、縣級（市轄區(qū)、縣級市）人民政府。在案件審理程序上，我國實行兩審終審制，當(dāng)事人不服地方各級人民法院第一審裁判的，有權(quán)向上級人民法院提出上訴；對于刑事案件，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為第一審裁判確有錯誤的，有權(quán)提起抗訴。所有案件經(jīng)兩級人民法院審理即告終結(jié)（最高人民法院直接受理的案件、按照民事訴訟特別程序?qū)徖淼陌讣嵭幸粚徑K審），第二審人民法院的裁判是終審裁判，當(dāng)事人不得再行提出上訴，除非生效裁判確有錯誤的，按照審判監(jiān)督程序進(jìn)行再審。

中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在《人民日報》撰文專論深化司法體制改革，指出：“探索與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。司法管轄包括司法機(jī)關(guān)的地域管轄和案件管轄。……通過提級管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區(qū)民商事、環(huán)境保護(hù)案件?！雹趽?jù)此，司法管轄概念的外延可作擴(kuò)大理解，我國訴訟法規(guī)定的管轄種類主要包括：（1）級別管轄，是指各級人民法院審判第一審案件的職權(quán)范圍。（2）地域管轄，是指同級人民法院之間在審判第一審案件上的職權(quán)劃分。（3）專門管轄，是指除普通法院之外的各專門法院（鐵路運(yùn)輸法院、海事法院等）之間在案件受理范圍上的分工。（4）指定管轄，是指在案件管轄不明、存在爭議或者有管轄權(quán)的法院因特定原因不宜審判時，由上級法院指定案件由某一法院審理。（5）管轄權(quán)轉(zhuǎn)移，是指法院雖有管轄權(quán)，但根據(jù)案件的特殊情況，將案件的管轄權(quán)在上下級法院之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移。（6）移送管轄，是指有管轄權(quán)的人民法院受理案件后發(fā)現(xiàn)不屬于本院管轄，或者在必要的時候，將案件移送同級其他人民法院審理。另外，由于案件性質(zhì)的不同，三大訴訟法在管轄問題上存在差異：對刑事訴訟而言，訴訟程序涉及公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院等專門機(jī)關(guān)，各專門機(jī)關(guān)之間存在立案管轄的問題，即各專門機(jī)關(guān)在直接受理的案件范圍上存在權(quán)限劃分；對民事訴訟和行政訴訟而言，存在專屬管轄問題，即針對某些案件（如涉及不動產(chǎn)糾紛等），由特定法院管轄；在民事訴訟中，對于合同糾紛案件允許當(dāng)事人以書面方式約定管轄法院（協(xié)議管轄）。

二、省直管縣以后司法管轄制度改革的思路與探索

省直管縣體制改革是優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置的重要舉措，其主要理論依據(jù)是現(xiàn)代管理的扁平化理論、區(qū)域空間開發(fā)理論、分權(quán)化理論、民本理論和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論③。我國現(xiàn)行行政區(qū)劃設(shè)置某些地方違反了現(xiàn)代管理理論，表現(xiàn)在：因管理層級過多難以在管理幅度與管理層次之間形成動態(tài)平衡；因管理層級分散難以形成新的經(jīng)濟(jì)增長極；因管理層級增加導(dǎo)致下級單位工作難度加大并影響其自主權(quán)；因管理的核心層級（縣級）資源有限難以更好地貫徹以人為本的執(zhí)政理念；因政策、資源等向大城市過于集中而形成城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)模式④。同時，“省—市—縣—鄉(xiāng)”的四級行政區(qū)劃設(shè)置也與現(xiàn)行憲法相背離。根據(jù)《憲法》第三十條的規(guī)定，中華人民共和國的行政區(qū)域劃分為?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、縣（自治縣）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）三級，在省和縣之間并不存在省轄市一級。省直管縣體制改革的核心內(nèi)容是取消省轄市層級，將現(xiàn)行四級區(qū)劃設(shè)置改為三級，這一改革舉措符合現(xiàn)代管理理論，實現(xiàn)了向憲法規(guī)范的回歸。與之相適應(yīng)，在縣級司法機(jī)關(guān)人財物由省級統(tǒng)一管理的條件下，現(xiàn)行的司法管轄制度必須作出適當(dāng)調(diào)整。司法管轄制度改革的思路是打破司法機(jī)關(guān)與行政區(qū)劃之間的重疊關(guān)系，使司法機(jī)關(guān)與其對應(yīng)的行政區(qū)劃彼此分離。

司法機(jī)關(guān)設(shè)置與行政區(qū)劃嚴(yán)格對應(yīng)、司法機(jī)關(guān)人財物受制于地方政府，以及由此導(dǎo)致的司法地方化的弊端，一直以來受到理論界的詬病。十八屆三中全會審時度勢，提出“省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。省直管縣體制改革為司法管轄制度改革提供了契機(jī)。在縣級司法機(jī)關(guān)脫離原省轄市司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督或領(lǐng)導(dǎo)后，司法機(jī)關(guān)現(xiàn)有的四級設(shè)置被打破，但級別管轄和兩審終審制作為三大訴訟法的基本制度在短時期內(nèi)不可能改變廢棄，為此必須在省、縣級司法機(jī)關(guān)之間設(shè)置一個司法層級。從各地實踐來看，主要有兩種做法：第一種做法，以河南、湖北等直管縣數(shù)量較多的省份為代表，采用增設(shè)中級人民法院和省檢察院分院的做法。在河南，從2014年1月1日起調(diào)整法院、檢察院的司法管轄體制：設(shè)立河南省第一中級人民法院、河南省人民檢察院第一分院，管轄鞏義、汝州、鄧州、永城、固始、鹿邑、新蔡等7個試點縣（市）；原濟(jì)源市中級人民法院更名為河南省第二中級人民法院，原河南省人民檢察院濟(jì)源分院更名為河南省人民檢察院第二分院，管轄蘭考、滑縣、長垣3個直管縣和濟(jì)源市（縣級市）。河南省第一、第二中級人民法院由省高級人民法院直接管理；河南省人民檢察院第一、第二分院為省人民檢察院派出機(jī)構(gòu)，由省人民檢察院直接領(lǐng)導(dǎo)。在湖北，2001年7月設(shè)立江漢中級人民法院和省人民檢察院江漢分院，管轄仙桃、潛江、天門3個直管市。第二種做法，以寧夏回族自治區(qū)等直管縣數(shù)量較少的省份為代表，采用不增設(shè)新的中級法院和檢察院，指定某一中級人民法院和檢察院管轄試點縣的做法。寧夏回族自治區(qū)高級人民法院和自治區(qū)人民檢察院指定吳忠市中院人民法院和人民檢察院負(fù)責(zé)試點縣重大案件的一審和基層法院、檢察院二審案件的審理及法律監(jiān)督工作⑤。設(shè)立（或指定）中級人民法院和檢察（分）院，跨行政區(qū)劃管轄試點縣司法機(jī)關(guān)，與十八屆四中全會確立的司法改革目標(biāo)相一致，具有改革的前瞻性，體現(xiàn)出遵循司法規(guī)律的科學(xué)性。

三、域外國家司法管轄制度發(fā)展評述

“他山之石，可以攻玉?！笨疾煊蛲馑痉ü茌犞贫鹊幕厩闆r，可以對我國司法管轄體制改革提供經(jīng)驗和借鑒。由于兩大法系歷史傳統(tǒng)的不同，西方國家的司法管轄體制存在較大差異。

（一）英美法系國家的司法管轄制度

在1873年以前，英國僅高等法院就超過10種，地方法院數(shù)量更多，導(dǎo)致英國司法管轄體制過于復(fù)雜。1873年至1876年，英國對司法管轄體制進(jìn)行改革，撤并了一批法院，逐漸形成今天全國范圍四級法院的設(shè)置，即治安法院（第一審級）、刑事法院（第二審級）、高等法院和上訴法院（第三審級）、最高法院（第四審級）。治安法院是英國的基層法院，數(shù)量最多，負(fù)責(zé)審理英國95%以上的案件。根據(jù)英國1980年《治安法院法》的規(guī)定，治安法院就是“根據(jù)授權(quán)或者習(xí)慣法賦予的使命行事的任何一個法官或者法庭”⑥。治安法院由英國內(nèi)政部參照行政區(qū)劃將全國各郡劃分為900多個司法管理區(qū)，每個司法管理區(qū)設(shè)一所治安法院，負(fù)責(zé)對簡易罪的審理和對公訴罪的預(yù)審。英國刑事法院是在古老的巡回法院和季節(jié)法院的基礎(chǔ)上成立的，是英國全國性的法院，負(fù)責(zé)對發(fā)生在英格蘭和威爾士的公訴罪進(jìn)行初審以及審理來自治安法院的上訴案件。刑事法院沒有自己固定的法官，開庭時由高等法院法官、巡回法官、記錄法官或者治安法官主持審理。目前，英國的英格蘭和威爾士按照地域劃分為中部與牛津巡回區(qū)、東北巡回區(qū)、北部巡回區(qū)、東南巡回區(qū)、威爾士及切斯特巡回區(qū)、西部巡回區(qū)等六個巡回區(qū)，刑事法院可以在以上任何地區(qū)開庭審理案件，開庭時間和地點根據(jù)大法官或者以其名義發(fā)出的指示而定。對治安法院審判的刑事案件，被告可以上訴到刑事法院，也可以直接上訴到高等法院的王座法庭；對于刑事法院審判的案件，被告既可以上訴到上訴法院的刑事法庭，也可以上訴到高等法院的王座法庭，對于不服判決的，可以一直上訴到最高法院，此外，對于涉及人權(quán)問題的案件，最終可以上訴到歐洲人權(quán)法院，歐洲人權(quán)法院作出的判決結(jié)果對英國各級法院也有約束力。在英國，除以上普通法院以外，還有專門針對尸體檢驗的驗尸法院和負(fù)責(zé)審理軍職人員犯罪的軍事法院。

作為聯(lián)邦制國家，美國有聯(lián)邦和州兩套司法系統(tǒng)，兩套司法系統(tǒng)彼此獨(dú)立，各成體系⑦，以下僅以聯(lián)邦法院系統(tǒng)為例討論美國的司法管轄制度。實際上，美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)存在兩種類型，一般稱為普通法院系統(tǒng)和專門法院系統(tǒng)。專門法院是指根據(jù)美國《憲法》第1條規(guī)定的“國會有權(quán)設(shè)立最高法院以下的各級法院”，國會在認(rèn)為必要時有權(quán)創(chuàng)設(shè)各種專門法院，目前最具代表性的法院有聯(lián)邦理賠法院、聯(lián)邦關(guān)稅與專利上訴法院、聯(lián)邦稅收法院、美國退伍軍人上訴法院、聯(lián)邦軍事上訴法院等。美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)由地區(qū)法院、上訴法院和最高法院三級構(gòu)成。聯(lián)邦地區(qū)法院是民事、刑事案件的初審法院，由美國國會按照人口、面積和案件數(shù)量將全國劃分為94個司法區(qū)，每個司法區(qū)設(shè)立一所地區(qū)法院，負(fù)責(zé)審判該司法區(qū)發(fā)生的案件。其中哥倫比亞特區(qū)和一些較小的州，如關(guān)島、波多黎各、維爾京群島分為一個司法區(qū)，其他較大的州，如紐約、加利福尼亞、得克薩斯等分為四個司法區(qū)。聯(lián)邦上訴法院又稱為巡回法院，不受理一審案件，只受理不服地區(qū)法院和專門法院判決的上訴案件。美國根據(jù)就近原則將全國50個州劃分為11個巡回區(qū)（連同哥倫比亞特區(qū)共12個），每個司法巡回區(qū)設(shè)立一所上訴法院。上訴法院一般只審理法律問題，不審理事實問題，上訴法院做出的判決一般就是終審判決，只有極少數(shù)案件可以向最高法院上訴。聯(lián)邦最高法院設(shè)于華盛頓，對少數(shù)涉及州之間訴訟的案件具有初審權(quán)，其主要工作是受理上訴案件，即對聯(lián)邦上訴法院或各州最高法院作出的判決不服，而具有重大法律意義的案件。

（二）大陸法系國家的司法管轄制度

德國司法管轄體制最大的特點是法院設(shè)置的高度專業(yè)化。為提高法院的裁判水平，德國根據(jù)案件性質(zhì)和來源的不同將聯(lián)邦法院分為五個不同的法院體系（每個法院體系一般分為處級法院、州法院和聯(lián)邦法院三級），即普通法院（受理一般的民事、刑事案件）、勞動法院（負(fù)責(zé)審理涉及勞資關(guān)系、集體合同等糾紛）、社會法院（受理涉及社會福利、社會保險、救濟(jì)賠償?shù)确矫娴募m紛，實行復(fù)議前置）、財政法院（負(fù)責(zé)審理有關(guān)稅收、繼承、關(guān)稅法律的爭議）、行政法院（負(fù)責(zé)受理不屬于社會法院和財政法院管轄范圍的或者不屬于憲法問題的所有行政法方面的公法糾紛）。除以上五個法院體系外，德國還設(shè)立聯(lián)邦和各州的憲法法院、專利法院、紀(jì)律法院等專門法院，其中涉及公務(wù)員違法行為的由聯(lián)邦或州的紀(jì)律法院審理；法官違法行為由法官工作法院審理；士兵違法行為由軍事法院審理；此外，還有律師法院以及公證人法院等職業(yè)紀(jì)律法院。德國法院的另一個特點是，各聯(lián)邦法院不是設(shè)在首都，而是分散在德國各地，如聯(lián)邦法院（普通法院的終審法院）、聯(lián)邦憲法法院設(shè)在卡爾斯魯厄，聯(lián)邦勞動法院、聯(lián)邦社會法院、聯(lián)邦行政法院設(shè)在西柏林，聯(lián)邦財政法院設(shè)在慕尼黑。

法國的司法管轄實行雙軌制，即全國法院分為彼此獨(dú)立、互不隸屬的兩大體系：行政法院和普通法院。法國是西方行政法院的發(fā)源地，行政法院設(shè)立的初衷是基于分權(quán)理論，司法機(jī)關(guān)不得干涉立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的活動，因而普通法院無權(quán)審理涉及行政機(jī)關(guān)職權(quán)活動的行政案件，行政案件應(yīng)當(dāng)由另行設(shè)立的行政法院進(jìn)行審理。法國有健全的行政法院體系，在最高行政法院之下設(shè)立普通行政法院和專門行政法院，普通行政法院包括行政法庭（屬于初審法院，全國共有33個，在各大城市設(shè)立）、行政爭議庭（設(shè)立海外未建省的領(lǐng)地）、上訴行政法院（行政案件的二審法院）。專門行政法院主要包括審計法院、財政和預(yù)算紀(jì)律法院等。法官行政法院的官員被認(rèn)為是行政官員，行政法院審判案件的依據(jù)是行政法。法國普通法院有兩個顯著特點：一是民事法院和刑事法院雖名稱不同，但實際上是同一個法院，如民事初審法院、大審法院、上訴法院（民事庭）在審理刑事案件時則稱為違警法院、輕罪法院和上訴法院（輕罪上訴庭），兩種法院的法官實際是同一群人，法官要輪流審理民事和刑事案件。二是常設(shè)法院和非常設(shè)法院并存。具體而言，違警法院、輕罪法院是常設(shè)的（違警法院設(shè)于省屬的區(qū)、縣、市，輕罪法院設(shè)于各省省會，原則上每個省一所）；而重罪法院是非常設(shè)的，重罪法院又稱巡回法院，實行定期開庭（原則上每季度開庭一次，必要時可增加開庭次數(shù)），一般設(shè)于巴黎或者各省省會，根據(jù)審判需要可以設(shè)立分院。

（三）域外國家司法管轄制度的特點和優(yōu)勢

綜上所述，域外司法管轄體制的主要特點有：（1）在法院設(shè)置上，基層法院的設(shè)置主要考慮所轄區(qū)域的人口數(shù)量、地域面積和案件數(shù)量，一般按照行政區(qū)劃而設(shè)立，數(shù)量最多。除基層法院以外，上訴法院（二級法院）較少嚴(yán)格按照行政區(qū)劃設(shè)立，而是打破行政區(qū)劃的限制，按照大司法管轄區(qū)設(shè)立，如英國的6個司法巡回區(qū)、美國的11個司法巡回區(qū)等。（2）在法院分工上，絕大多數(shù)國家不限于普通法院的單一體系，而是按照案件的性質(zhì)和來源將全國法院系統(tǒng)分為多個獨(dú)立的體系，如德國的勞動法院、社會法院、財政法院、行政法院，日本的家庭法院，法國的行政法院，美國的專利法院、稅收法院，俄羅斯的憲法法院等，負(fù)責(zé)審理某一領(lǐng)域發(fā)生的案件，法院呈現(xiàn)專業(yè)化的特點。（3）在法院命名上，多數(shù)國家的法院按照所受理案件的性質(zhì)或侵害社會關(guān)系客體的輕重大小命名，如英國的治安法院，法國的違警法院、輕罪法院，日本的簡易法院等。（4）在法院審判工作上，有些國家采取巡回法院或設(shè)立分院的方式，如英國的刑事法院和法國的重罪法院（又稱為巡回法院，采取定期和定點開庭的方式）；日本部分高等法院設(shè)立分院，如名古屋高等法院在金澤的分院，廣島高等法院在岡山和在松江的分院，福岡高等法院在宮崎和在那霸的分院，仙臺高等法院在秋田的分院。這些分院不是獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對外與其所屬高等法院仍為一體⑧。通過不同的法院設(shè)置，域外司法管轄體制體現(xiàn)出其優(yōu)勢，主要包括：（1）方便公民訴訟，表現(xiàn)為基層法院數(shù)量多，上訴途徑靈活，高等法院設(shè)立分院；（2）消除地方保護(hù)主義，表現(xiàn)為跨行政區(qū)域設(shè)立法院，以及全國范圍內(nèi)法院統(tǒng)一財政保障；（3）提高法院審判水平，表現(xiàn)為法院的專業(yè)化分工，按照糾紛的不同性質(zhì)分別由不同的法院審理；（4）提高司法效率，表現(xiàn)為將案件按其標(biāo)的大小或者違法行為的嚴(yán)重程度分別由不同的法院進(jìn)行審理。

四、省直管縣以后司法管轄制度改革的對策與出路

（一）靈活運(yùn)用多種管轄方式

我國三大訴訟法現(xiàn)有地域管轄的規(guī)定偏于僵化，由此帶來的問題主要有：首先，嚴(yán)格的地域管轄不利于司法資源的平衡。全國各地經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展存在一定差異，各地司法機(jī)關(guān)承擔(dān)的業(yè)務(wù)量也有較大差距。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的司法資源極為緊張，與之相反，一些地方的司法資源則存在閑置的情況。其次，嚴(yán)格的地域管轄可能損害人民群眾合法權(quán)益。再次，嚴(yán)格的地域管轄不利于實現(xiàn)公平正義。行政訴訟是“民告官”的訴訟，在當(dāng)前司法機(jī)關(guān)人財物受制于地方政府的情況下，行政案件由當(dāng)?shù)胤ㄔ簩徟须y以保證公平正義?；谏鲜隹紤]，各地司法機(jī)關(guān)在現(xiàn)行法律框架內(nèi)靈活變通：（1）對案情重大復(fù)雜、影響力較大的案件實行提級審理。在河南鄭州，2011年12月26日,鄭州市中級人民法院、市人民檢察院、市公安局聯(lián)合印發(fā)了《鄭州市知識產(chǎn)權(quán)刑事案件提級管轄的若干規(guī)定》，對全市知識產(chǎn)權(quán)刑事案件實行提級審理，鄭州市13個縣(市)區(qū)的基層法院不再受理知識產(chǎn)權(quán)刑事案件，改由鄭州市公安局向鄭州市人民檢察院移送審查起訴，由鄭州市中級人民法院集中審理。（2）對涉外案件、環(huán)境保護(hù)案件、行政訴訟案件等通過指定管轄實行集中審理和跨地區(qū)審理。在安徽合肥，2013年12月7日，合肥市中級人民法院、人民檢察院、公安局、司法局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于涉外一審刑事案件管轄的規(guī)定》，自2013年1月1日起，合肥市轄區(qū)內(nèi)的涉外刑事案件指定廬陽區(qū)人民法院集中審理。在河南中牟，2014年4月22日，河南首個環(huán)保法庭在中牟縣法院揭牌成立，凡涉及環(huán)境污染、生態(tài)破壞、土地礦產(chǎn)林木自然資源、環(huán)境公益訴訟的案件，由環(huán)保法庭集中審理，實行刑事、民事、行政、執(zhí)行“四合一”模式。在河南安陽，自2014年5月1日起，安陽市中級人民法院在全省率先實行第一審行政案件全部跨區(qū)域?qū)徖?，全市各基層人民法院不再受理本轄區(qū)的一審行政案件，統(tǒng)一由安陽市中級人民法院指定轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄。

（二）擴(kuò)充司法管轄的種類

《人民法院四五改革綱要（2014-2018）》提出：“通過提級管轄和指定管轄，確保行政案件、跨行政區(qū)劃的民商事案件和環(huán)境保護(hù)案件得到公正審理?！蔽覈F(xiàn)行司法管轄制度中并無“提級管轄”“集中管轄”的名稱，也即“提級管轄”“集中管轄”并非嚴(yán)格的法律概念。與“提級管轄”相近的規(guī)定是“管轄權(quán)轉(zhuǎn)移”。《刑事訴訟法》第二十三條規(guī)定：“上級人民法院在必要的時候，可以審判下級人民法院管轄的第一審刑事案件；下級人民法院認(rèn)為案情重大、復(fù)雜需要由上級人民法院審判的第一審刑事案件，可以請求移送上一級人民法院審判。”《民事訴訟法》第三十八條規(guī)定：“上級人民法院有權(quán)審理下級人民法院管轄的第一審民事案件；確有必要將本院管轄的第一審民事案件交下級人民法院審理的，應(yīng)當(dāng)報請其上級人民法院批準(zhǔn)。下級人民法院對它所管轄的第一審民事案件，認(rèn)為需要由上級人民法院審理的，可以報請上級人民法院審理?！薄缎姓V訟法》第二十三條的規(guī)定與之相似。能夠?qū)崿F(xiàn)案件“集中管轄”的是訴訟法中的“指定管轄”。《刑事訴訟法》第二十六條規(guī)定：“上級人民法院可以指定下級人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判。”《民事訴訟法》第三十七條、《行政訴訟法》第二十二條規(guī)定：“有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因，不能行使管轄權(quán)的，由上級人民法院指定管轄。人民法院之間因管轄權(quán)發(fā)生爭議，由爭議雙方協(xié)商解決；協(xié)商解決不了的，報請它們的共同上級人民法院指定管轄?！备鶕?jù)訴訟原理，指定管轄一般發(fā)生在地區(qū)管轄不明、兩個以上法院對管轄發(fā)生爭議又協(xié)商不成，以及有管轄權(quán)的法院因特殊原因無法或不宜行使管轄權(quán)的情況下。導(dǎo)致管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的原因分為法律上的原因和事實上的原因,法律上的原因主要是法律規(guī)定的情形，如因回避導(dǎo)致法官人數(shù)過少無法組成合議庭、為排除干擾保證審判公正；事實上的原因如有管轄權(quán)法院所在地發(fā)生了地震、洪水等嚴(yán)重自然災(zāi)害⑨。上面提到的“通過集中管轄，審理行政案件或者跨地區(qū)民商事、環(huán)境保護(hù)案件”，屬于為排除干擾保證審判公正而指定管轄的情形，是司法管轄制度的新發(fā)展。

（三）改革傳統(tǒng)審級制度

《人民法院四五改革綱要（2014-2018）》提出：“建立定位科學(xué)、職能明確、監(jiān)督得力、運(yùn)行有效的審級制度?！眱蓪徑K審制的審判制度，以及地域管轄、級別管轄、指定管轄、管轄權(quán)轉(zhuǎn)移等管轄制度，是我國訴訟法規(guī)定的基本制度，實踐證明，這些制度適應(yīng)審判工作的需要，符合司法規(guī)律。省直管縣以后，適應(yīng)司法體制改革的需要，有必要對傳統(tǒng)審級制度進(jìn)行深化改革，切實保障人民法院審級獨(dú)立，確保國家法律統(tǒng)一正確實施。首先，明確四級法院的職能定位。充分發(fā)揮基層人民法院（含派出法庭）的作用，改變民事訴訟中以訴爭標(biāo)的額確定級別管轄的做法，將大多數(shù)民商事案件的管轄權(quán)下放給基層人民法院（含派出法庭），將上級人民法院從普通案件的繁重審判工作中解脫出來。中級、高級人民法院主要負(fù)責(zé)重大、復(fù)雜、疑難和新型案件的審判工作；最高人民法院則集中精力做好審判指導(dǎo)工作，通過適時發(fā)布司法解釋和指導(dǎo)性案例，保證法律的統(tǒng)一適用。其次，規(guī)范上級法院發(fā)回重審和指定再審的條件。省直管縣體制下司法管轄制度改革不是打破原有的審級制度，地方司法機(jī)關(guān)人財物省級統(tǒng)管也并非意味著法院系統(tǒng)“垂直管理”，上下級法院之間仍為監(jiān)督管理而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。為此，必須嚴(yán)格規(guī)范上級法院發(fā)回重審和指定再審的條件。根據(jù)三大訴訟法的規(guī)定，除因事實不清或者證據(jù)不足而發(fā)回重審的以外，對原判決認(rèn)定事實沒有錯誤，但適用法律錯誤（或者量刑不當(dāng)）的，第二審法院應(yīng)當(dāng)依法改判，不得因法律外的因素（如信訪壓力）發(fā)回重審。對于因事實不清或者證據(jù)不足而發(fā)回重審的案件，只能發(fā)回重審一次。同時，強(qiáng)化審級監(jiān)督的糾錯功能，對于當(dāng)事人的申訴符合法律規(guī)定的再審條件的，應(yīng)當(dāng)依法按照審判監(jiān)督程序?qū)Π讣M(jìn)行重新審理。

（四）設(shè)立專門人民法院

知識產(chǎn)權(quán)在當(dāng)今社會的重要性以及知識產(chǎn)權(quán)糾紛的專業(yè)性和技術(shù)性，決定了該類案件需要更加專業(yè)和高水平的法院進(jìn)行審理。近年，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，知識產(chǎn)權(quán)審判的重要作用日益凸顯，案件數(shù)量迅猛增長，新型疑難案件增多，矛盾化解和審判壓力逐漸加大。2013年，中國法院受理各類知識產(chǎn)權(quán)一、二審案件超過11萬件，成為全球受理知識產(chǎn)權(quán)案件數(shù)量最多的國家。2014年，該類案件更是達(dá)到13萬件⑩。長期以來，我國并沒有專門的知識產(chǎn)權(quán)法院，涉及知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的糾紛案件一律由普通法院受理，這種做法難以保證審判的質(zhì)量和判決的執(zhí)行，設(shè)立專門知識產(chǎn)權(quán)法院是大勢所趨?；诖?，黨的十八屆三中全會《決定》提出：“加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)運(yùn)用和保護(hù)，健全技術(shù)創(chuàng)新激勵機(jī)制，探索建立知識產(chǎn)權(quán)法院?！?014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過了《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》，北京、廣州、上海三家知識產(chǎn)權(quán)法院分別于2014年11月6日、12月16日和12月28日掛牌成立，至此，我國首批設(shè)立的知識產(chǎn)權(quán)法院宣告誕生。2014年10月27日，最高人民法院審判委員會第1628次會議通過《最高人民法院關(guān)于北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院案件管轄的規(guī)定》，明確了知識產(chǎn)權(quán)法院管轄的第一審案件的范圍。知識產(chǎn)權(quán)法院管轄所在市轄區(qū)內(nèi)的下列第一審案件，普通法院不再受理該類案件：（一）專利、植物新品種、集成電路布圖設(shè)計、技術(shù)秘密、計算機(jī)軟件民事和行政案件；（二）對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的涉及著作權(quán)、商標(biāo)、不正當(dāng)競爭等行政行為提起訴訟的行政案件；（三）涉及馳名商標(biāo)認(rèn)定的民事案件。北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院的設(shè)立，標(biāo)志著我國司法管轄制度朝著法院專業(yè)化方向邁出重要的一步，對提高人民法院案件審判質(zhì)量而言其意義不容小覷。

注釋：

①李建明：《刑事訴訟法》，高等教育出版社2014年版，第92頁。

②孟建柱：《深化司法體制改革》，《人民日報》2013年11月25日，第6版。

③程樂意：《機(jī)構(gòu)編制管理教程》，河南人民出版社2013年版，第79頁。

④沈榮華：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下的省直管縣改革》，《中國行政管理》2012年第2期。

⑤張占斌：《省直管縣改革新試點:省內(nèi)單列與全面直管》，《中國行政管理》2013年第3期。

⑥卞建林、劉玫：《外國刑事訴訟法》，人民法院出版社、中國社會科學(xué)出版社2002年版，第338頁。

⑦程榮斌：《外國刑事訴訟法教程》，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第409頁。

⑧龔韌刃：《現(xiàn)代日本司法透視》，世界知識出版社1993年版，第80—81頁。

⑨方世榮、石佑啟：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2011年版，第332頁。

⑩王俏：《從創(chuàng)業(yè)到立業(yè)：廣州知產(chǎn)法院的“起步”》，《人民法院報》2015年12月21日，第5版。

責(zé)任編輯 王勇

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1007-905X（2016）04－0025－06

2016-01-18

河南省政府決策研究招標(biāo)課題（2015B274）；河南省高等學(xué)校重點科研項目（15A630055）；河南省教育廳人文社科重點項目（2014-zd-004）作者簡介：李義鳳，女，山東茌平人，河南財經(jīng)政法大學(xué)訴訟法研究中心研究人員。