以宏觀經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的構(gòu)想

張永勝

〔河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系，河南鄭州450045〕

以宏觀經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的構(gòu)想

張永勝

〔河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系，河南鄭州450045〕

土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營是當(dāng)前我國農(nóng)村面臨的重要任務(wù)。此前由政府主導(dǎo)的“大躍進(jìn)”式土地流轉(zhuǎn)雖然問題不少，但并不說明政府應(yīng)該放任不管，中央政府應(yīng)通過宏觀經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)這一進(jìn)程。該政策框架主要包括兩個(gè)方面:通過維持穩(wěn)定合理的糧食價(jià)格和實(shí)施補(bǔ)貼，在提高農(nóng)民土地轉(zhuǎn)出意愿的同時(shí)，提高規(guī)模經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入土地和實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的意愿。在具體實(shí)施時(shí)，要注意搞好配套措施，循序漸進(jìn)，因地制宜，把握好政策的力度。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);規(guī)模經(jīng)營;宏觀經(jīng)濟(jì)手段

一、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的意義

1．解決“誰來種地”問題，維護(hù)我國糧食安全

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)流動(dòng)，青壯年多到城市務(wù)工，留在農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的以老年人為主，有些地方種地農(nóng)民的年齡甚至都超過60歲［1］，而隨著時(shí)間推移，這些老齡勞動(dòng)力隨時(shí)可能喪失勞動(dòng)能力;另外有些農(nóng)村家庭一到農(nóng)忙，便往來奔波于城市和農(nóng)村之間，經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本都不堪重負(fù)，并且由于心思不在土地上，種田的精細(xì)程度大為下降;有些家庭由于無人種地，還出現(xiàn)了土地撂荒現(xiàn)象。雖然國家出臺(tái)種種鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)的措施，但“誰來種地”的問題仍然非常突出。要解決這一問題，維護(hù)我國的糧食安全，只有靠土地流轉(zhuǎn)，將土地流轉(zhuǎn)給有種植經(jīng)驗(yàn)和種植能力的種植大戶或家庭農(nóng)場，并由他們實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營，才能實(shí)現(xiàn)主要農(nóng)產(chǎn)品的持續(xù)有效供給，從而更好地維護(hù)我國糧食安全。

2．解決“如何種地”問題，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式根本轉(zhuǎn)變

改革開放后我國農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對我國農(nóng)業(yè)和整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展功不可沒，但從根本上說，這仍是一種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，戶均耕地規(guī)模小，勞動(dòng)生產(chǎn)率水平低，市場化不足，競爭力缺乏，尤其是隨著近年來我國市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化的快速發(fā)展，其弊端更加顯現(xiàn)。小農(nóng)由于資金、信息、規(guī)模的缺乏，無法實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的最優(yōu)配置，無法有效地與上下游企業(yè)展開競爭，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，從而使成本居高不下，此外，也無法充分利用農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系帶來的種種好處。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)數(shù)量眾多、過于分散的特點(diǎn)，使交易成本大為增加，這給農(nóng)戶、企業(yè)和國家都造成許多有形或無形的損失。從經(jīng)濟(jì)角度看，這種分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)失去合理性，而通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，則會(huì)從根本上改變這種局面，有利于我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，并從根本上改變我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的落后面貌。

3．解決農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮和國家長治久安

農(nóng)業(yè)是根本，農(nóng)業(yè)發(fā)展的好壞關(guān)系著改革開放的全局，關(guān)系著國家的長治久安，而農(nóng)村土地制度和基本經(jīng)營制度則是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本問題，是我國各項(xiàng)政策的重中之重。雖然當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平有了顯著提高，但農(nóng)業(yè)仍然是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的短板與弱項(xiàng)，要真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從根本上解決農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定問題，就需要引導(dǎo)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)各類生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營并不是削弱和否定我國現(xiàn)有的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，而是在新的歷史時(shí)期，在新的發(fā)展起點(diǎn)上，改革和完善原有的經(jīng)濟(jì)制度。如果能夠平穩(wěn)有序地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的新局面將形成，同時(shí)也為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供更好的發(fā)展條件，有利于實(shí)現(xiàn)整個(gè)國家的繁榮發(fā)展和長治久安。

二、政府主導(dǎo)的“大躍進(jìn)”式土地流轉(zhuǎn)的后果、教訓(xùn)與啟示

1．政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的后果

由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與社會(huì)化大生產(chǎn)的矛盾，有些地區(qū)在改革之初就出現(xiàn)了通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)施規(guī)模經(jīng)營的實(shí)踐活動(dòng)，但這些早期的實(shí)踐具有自發(fā)性、局部性和規(guī)模小等特點(diǎn)。近年來，隨著形勢的發(fā)展，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)逐漸上升為國家政策，2008年10月召開的十七屆三中全會(huì)提出“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)”，2009年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場”，自此開始了政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的新時(shí)期，上自中央、各省自治區(qū)直轄市，下至縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級政府紛紛通過各種手段加快土地流轉(zhuǎn)，甚至有許多地方把提高土地流轉(zhuǎn)比例作為政績工程來抓。

政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的后果包括兩個(gè)方面。一方面，由于土地流轉(zhuǎn)比例與政績掛鉤，且行政手段具有直接性和強(qiáng)制性，在很短時(shí)間內(nèi)，土地流轉(zhuǎn)比例迅速提高，2007年之前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)只占家庭承包耕地面積的4．5%左右，2007年達(dá)到5．2%［2］，2009年這一比例急升到12%［3］，截至2014年6月底，這一比例更升至28．8%［4］。與“大躍進(jìn)”式土地流轉(zhuǎn)相對應(yīng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村面貌在較短時(shí)間內(nèi)發(fā)生了較大變化。

另一方面，這種大躍進(jìn)、運(yùn)動(dòng)式的土地流轉(zhuǎn)，脫離了生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r，扭曲了土地流轉(zhuǎn)市場，不可避免地產(chǎn)生了許多負(fù)面影響:一是存在違背農(nóng)民意愿的情況。有些地方提出“沒有1%的強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，就沒有99%的自愿流轉(zhuǎn)”，甚至存在用暴力手段強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的情形，導(dǎo)致農(nóng)民極大的不滿和抵觸情緒。二是導(dǎo)致一部分農(nóng)民失業(yè)。有些地方，基層干部以發(fā)展高效農(nóng)業(yè)為名，通過各種途徑甚至威脅利誘要求農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，而機(jī)械化的大農(nóng)場吸收不了太多農(nóng)民就業(yè)導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)。還有些地方原本希望通過公司+基地+農(nóng)戶的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“失地不失業(yè)”，但一段時(shí)間后公司出現(xiàn)經(jīng)營不善甚至破產(chǎn)，從而導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)。三是城市工商資本下鄉(xiāng)雖然有利于農(nóng)村引入資本、技術(shù)和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，但其大量圈占土地，擠壓種糧大戶和家庭農(nóng)場發(fā)展空間，導(dǎo)致土地過分集中，對現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系造成較大沖擊，既不利于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，也導(dǎo)致大量土地非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象出現(xiàn)，不利于我國糧食安全。四是存在權(quán)力尋租現(xiàn)象。有些基層干部利用土地流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)，截留農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)款項(xiàng)，中飽私囊，或者利用手中職權(quán)以較低價(jià)格租種土地，導(dǎo)致群眾不滿，甚至引發(fā)群體事件。此外，“大躍進(jìn)”式土地流轉(zhuǎn)的效果也值得懷疑，以合作社為例，耿明齋等人研究認(rèn)為，有些合作社只是少數(shù)資本所有者以合作社之名套取國家補(bǔ)貼的工具，這些合作社“既沒有真正的農(nóng)戶社員，也沒有針對社員的服務(wù)行為，更談不上一人一票的民主決策和按購銷額分配利潤”［5］54，合作社如此，其他土地流轉(zhuǎn)形式的成效也值得懷疑。

正是由于指導(dǎo)思想上的盲目冒進(jìn)和實(shí)踐中出現(xiàn)的各種偏差，這種大躍進(jìn)式、主要依靠行政手段推進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)最終以失敗告終。2014年2月21日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布通知正式叫停政府主導(dǎo)的“大躍進(jìn)式”農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2．政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的教訓(xùn)與啟示

(1)政府要不要介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營?在土地流轉(zhuǎn)問題上，如果完全靠農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，一方面，流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)成本比較高，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民根本不去流轉(zhuǎn)而任其拋荒或只是消極地生產(chǎn);另一方面，自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)根本無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。有報(bào)道指出，因?yàn)檗r(nóng)民土地的細(xì)碎化，他們轉(zhuǎn)出的土地也是細(xì)碎化的，以致轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營者搞不清土地的具體位置，從而造成糧食無人收割。歷史也表明，在中國古代，自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)沒能實(shí)現(xiàn)土地面積大規(guī)模的集中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營持續(xù)處于一種零碎化生產(chǎn)的狀態(tài)［6］100。基于這樣的原因，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，政府的介入是必不可少的。

(2)政府該如何介入?在農(nóng)業(yè)部叫?！按筌S進(jìn)”式土地流轉(zhuǎn)的通知中，提出了“依法自愿有償原則”，并提出“不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮”等要求［7］。2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，確立了“堅(jiān)持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，政府扶持引導(dǎo)，市場配置資源，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益”的原則，這標(biāo)志著國家在土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營問題上的政策發(fā)生重大變化，由原來的政府“主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)檎耙龑?dǎo)”。關(guān)于如何“規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”，《意見》還提出了六條具體措施［8］。這些原則無疑是必須堅(jiān)持的，但我們認(rèn)為僅僅有這些措施還不夠，政府可通過宏觀經(jīng)濟(jì)手段，主動(dòng)作為，積極參與到土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營這一歷史進(jìn)程中。

(3)該由哪一級政府介入?在原有的政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)框架下，從中央到地方包括集體經(jīng)濟(jì)組織都參與了進(jìn)去，各種資源都被調(diào)動(dòng)起來，因而稱其為一場運(yùn)動(dòng)毫不夸張。在政策實(shí)施過程中，最基層的政府和集體經(jīng)濟(jì)組織由于處于最低層，只能絕對服從上級命令，他們?yōu)榱送瓿缮霞壞繕?biāo)，也為了自己的政績，會(huì)運(yùn)用各種手段甚至是不合理、不合法的手段。這一過程中出現(xiàn)的各種尋租行為也主要出現(xiàn)在基層，因而基層政府和集體經(jīng)濟(jì)組織成為矛盾的焦點(diǎn)，成為引發(fā)群眾不滿甚至群體性事件的根源。針對這樣的現(xiàn)實(shí)，我們認(rèn)為像土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營這樣重大的問題，政策的實(shí)施需要耐心，需要假以時(shí)日，因而最好由高層次的政府去實(shí)施。通過宏觀經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營就符合這樣的要求，其主要由中央政府實(shí)施，其他層次的政府部門只需做一些輔助性工作即可。

三、以宏觀經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的構(gòu)想

1．基本假設(shè)和做法

通過宏觀經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營是建立在如下兩個(gè)假設(shè)之上的:一是決定農(nóng)民是否流轉(zhuǎn)土地的根本動(dòng)因在于經(jīng)濟(jì)利益;二是政府可以通過宏觀經(jīng)濟(jì)手段影響農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益從而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。

決定農(nóng)民與土地關(guān)系的根本因素在于經(jīng)濟(jì)利益。改革開放以來，農(nóng)民之所以離開農(nóng)村到城市，根源在于經(jīng)濟(jì)利益的考慮。剛開始，由于城市工作收入不夠高、工作也不夠穩(wěn)定，因而他們會(huì)奔波于城市和農(nóng)村之間，而隨著在城市收入的增加、工作和生活的穩(wěn)定，種地的機(jī)會(huì)成本就會(huì)過于高昂，有些人便選擇把土地流轉(zhuǎn)出去，自己則安心在城市工作和生活。而當(dāng)前農(nóng)村之所以有大量老人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也是由經(jīng)濟(jì)利益決定的，因?yàn)槔夏耆送獬龃蚬さ目赡苄员容^小，同時(shí)國家實(shí)行糧價(jià)支持和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，使種糧收益雖然較少但也比較穩(wěn)定，因此種地就成為他們的理性選擇。當(dāng)然，影響農(nóng)民是否流轉(zhuǎn)土地還有其他一些原因，比如:社會(huì)保障水平、土地開發(fā)收益或補(bǔ)償收益、對流轉(zhuǎn)出去后能否收回的擔(dān)心等等。隨著與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律法規(guī)的完善，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂已經(jīng)大為緩解，農(nóng)民是否流轉(zhuǎn)土地越來越取決于種地的經(jīng)濟(jì)利益。

現(xiàn)在需要做的是采取進(jìn)一步措施，推動(dòng)更多農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。具體做法是:改變糧價(jià)支持政策，保持糧價(jià)穩(wěn)定合理;在此基礎(chǔ)上，實(shí)施三項(xiàng)補(bǔ)貼:針對農(nóng)戶的轉(zhuǎn)出補(bǔ)貼、針對規(guī)模經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)入補(bǔ)貼和規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼，這樣就形成了一個(gè)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的宏觀經(jīng)濟(jì)政策框架。下面對這一框架進(jìn)行分析。

2．改變糧價(jià)支持政策，維護(hù)糧價(jià)穩(wěn)定合理

(1)現(xiàn)有糧價(jià)支持政策的效果與后果。我國的糧價(jià)支持政策主要包括種糧補(bǔ)貼、最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)等三項(xiàng)政策，糧價(jià)支持政策對于增加糧食產(chǎn)量、維護(hù)國家糧食安全功不可沒，但其消極后果也越來越明顯。糧價(jià)支持政策一定程度上提高了糧食產(chǎn)量，維護(hù)了國家糧食安全。近年來，我國糧食產(chǎn)量不斷增加，2014年我國糧食產(chǎn)量達(dá)60710萬噸，比上年增產(chǎn)0．9%，2015全年糧食產(chǎn)量62144萬噸，同比增產(chǎn)2．4%。由于我國糧食產(chǎn)量連年豐收，產(chǎn)需自給率維持在97%左右，確保了中國人把飯碗牢牢端在自己手上［9］。糧價(jià)支持政策造成市場扭曲、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重和“三多并存”現(xiàn)象。由于長期實(shí)施價(jià)格支持政策，糧價(jià)不斷上升，從2008年開始，玉米價(jià)格累計(jì)上漲49%以上、水稻約90%以上、小麥60%以上［10］，結(jié)果糧價(jià)越來越高，產(chǎn)量越來越大，以及原糧和成品糧倒掛、產(chǎn)銷倒掛、國內(nèi)外倒掛等反?，F(xiàn)象，也就是常說的產(chǎn)量多、庫存多、進(jìn)口多“三多并存”現(xiàn)象，造成糧食加工企業(yè)微利甚至虧損，財(cái)政負(fù)擔(dān)難以為繼。糧價(jià)支持政策使價(jià)格下跌風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。隨著糧價(jià)越來越高，糧食產(chǎn)量越來越高，糧價(jià)下跌的壓力越來越大，風(fēng)險(xiǎn)日益積累，最終導(dǎo)致糧價(jià)大幅下跌。這就是2015年糧價(jià)的表現(xiàn)，2015年入秋以來，糧食主產(chǎn)區(qū)的玉米、小麥價(jià)格均出現(xiàn)不同程度下跌，其中玉米跌幅超過20%，小麥價(jià)格跌幅在8%左右，水稻在局部地區(qū)出現(xiàn)了收購價(jià)的小幅下跌［11］。糧價(jià)下跌嚴(yán)重影響農(nóng)民的種糧積極性，也威脅到國家的糧食安全，而這與近年的糧價(jià)支持政策不無關(guān)系。糧價(jià)支持政策維護(hù)了落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。糧價(jià)支持政策還使小農(nóng)生產(chǎn)方式得以延續(xù)，遲滯了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。這種落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式存在得越久，積累的矛盾就越多，越不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村乃至整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長治久安。

(2)保持糧價(jià)穩(wěn)定合理的政策措施。我們的目標(biāo)是在尊重市場的基礎(chǔ)上，使糧價(jià)在市場均衡價(jià)格上下保持穩(wěn)定。具體做法有:首先，改變現(xiàn)有糧價(jià)支持政策，尤其要取消最低收購價(jià)政策，使糧價(jià)回歸合理水平。近年來最低收購價(jià)實(shí)施的結(jié)果表明，最低收購價(jià)常常演變成了遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場價(jià)的高價(jià)格，而糧食收儲(chǔ)則使這一價(jià)格具有了剛性，導(dǎo)致糧價(jià)越來越高。取消最低收購價(jià)并改變其他糧價(jià)支持政策，將會(huì)導(dǎo)致糧價(jià)向市場價(jià)格回歸。其次，將糧食進(jìn)口和糧食儲(chǔ)備作為調(diào)節(jié)糧價(jià)的手段。糧價(jià)受各種因素的影響，上下波動(dòng)是難以避免的，為了避免短期內(nèi)糧價(jià)大幅波動(dòng)，可以通過增加或減少糧食進(jìn)口以及糧食收儲(chǔ)或釋放糧食儲(chǔ)備等手段來穩(wěn)定糧價(jià)。需要注意的是，糧價(jià)調(diào)節(jié)手段應(yīng)是邊際性的，是對市場的補(bǔ)充，是為了使價(jià)格波動(dòng)更平穩(wěn)，而不以供求關(guān)系和糧價(jià)預(yù)期的根本改變?yōu)槟繕?biāo)。再次，加快土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，也有助于形成穩(wěn)定的糧價(jià)預(yù)期。隨著土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)，糧食產(chǎn)量將會(huì)提高，從而形成比較穩(wěn)定的糧價(jià)預(yù)期。這是因?yàn)?，土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營將消除原有地塊間的分界線，包括田埂、田間小道、溝渠等，有利于增加耕地面積，有些地方耕地面積甚至能增加20%。土地面積增加了，糧食產(chǎn)量也必然增加，根據(jù)供求規(guī)律，糧價(jià)會(huì)受到抑制或者下跌。規(guī)模經(jīng)營主體從一開始就是為市場生產(chǎn)，因而他們會(huì)更好地處理投入產(chǎn)出關(guān)系，從而使土地的投入成本最低、效益最高。規(guī)模經(jīng)營主體有能力增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資，有能力引進(jìn)更先進(jìn)的技術(shù)和更優(yōu)質(zhì)的種子，因而生產(chǎn)效率將不斷提高，糧食產(chǎn)量也將不斷增加。

保持糧價(jià)在市場價(jià)格上的均衡穩(wěn)定，形成合理的預(yù)期，有時(shí)根本不需要政府采取行動(dòng)就能夠做到這一點(diǎn)，因而這一政策的代價(jià)較低。此外，市場均衡價(jià)格通常低于政府的支持價(jià)格，從而增加了種糧的機(jī)會(huì)成本，這就使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的重要性，有利于提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的動(dòng)力。而農(nóng)民在糧價(jià)支持政策上的損失由更具指向性的補(bǔ)貼來彌補(bǔ)，農(nóng)民的收入并沒有減少，從而有利于維護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，補(bǔ)貼政策使國家政策目標(biāo)更易實(shí)現(xiàn)。

3．改變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營

由于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的存在，農(nóng)民脫離土地、農(nóng)村實(shí)行土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營將是個(gè)自然的歷史進(jìn)程。如果這一過程完全靠市場自發(fā)完成，它將極其緩慢，甚至?xí)茐纳a(chǎn)力，比如現(xiàn)在普遍存在的消極種地和一些地區(qū)出現(xiàn)的土地撂荒現(xiàn)象。而種糧不掙錢也使規(guī)模經(jīng)營主體供給不足，甚至使那些原來租種土地的規(guī)模經(jīng)營者退租，比如2015年糧價(jià)大跌就導(dǎo)致許多規(guī)模經(jīng)營者破產(chǎn)和退租。另一方面，如前所述，通過自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營也是非常困難的，因而需要一些輔助手段推進(jìn)這一過程。

推進(jìn)這一進(jìn)程的主要手段就是各種補(bǔ)貼，如前所述，補(bǔ)貼分為三類:轉(zhuǎn)出補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)入補(bǔ)貼和規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼。疏理現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，其中“種糧直補(bǔ)”“良種補(bǔ)貼”和“農(nóng)資綜合補(bǔ)貼”具有普惠性，其數(shù)量大概一畝地100元左右，農(nóng)民只要種地，就可以得到這些補(bǔ)貼。隨著糧價(jià)下跌，農(nóng)民自己不愿種地，但得到這些補(bǔ)貼的前提是必須種地，因此農(nóng)民樂意把土地流轉(zhuǎn)出去由別人耕種而自己得到這些補(bǔ)貼收入。因此，這些補(bǔ)貼實(shí)際上起到了轉(zhuǎn)出補(bǔ)貼的作用，需要予以保留并適當(dāng)增加補(bǔ)貼數(shù)額。

轉(zhuǎn)入補(bǔ)貼方面，2015年惠農(nóng)補(bǔ)貼政策中［12］，有新增補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜、開展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體營銷貸款試點(diǎn)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營、有條件的地方對流轉(zhuǎn)土地給予獎(jiǎng)補(bǔ)等政策，此外還有培育新型職業(yè)農(nóng)民、扶持家庭農(nóng)場發(fā)展和扶持農(nóng)民合作社發(fā)展等增加規(guī)模經(jīng)營主體供給的政策。這些政策對于刺激規(guī)模經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入更多土地是十分必要的，尤其是培育新型職業(yè)農(nóng)民、扶持家庭農(nóng)場和扶持農(nóng)民合作社發(fā)展等措施，非常有現(xiàn)實(shí)性和針對性，因?yàn)槁殬I(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、合作社等都是新生事物，許多人不知道如何操作，這些政策的出臺(tái)有利于增加規(guī)模經(jīng)營主體的供給。但當(dāng)務(wù)之急是盡快把這些措施予以落實(shí)，因?yàn)槟切┳夥N土地的規(guī)模經(jīng)營主體不但享受不到國家的惠農(nóng)補(bǔ)貼，還要付給農(nóng)戶租金，同時(shí)承擔(dān)著糧價(jià)下跌的損失，其壓力可想而知。在補(bǔ)貼數(shù)量上，為了保持土地經(jīng)營市場的穩(wěn)定，補(bǔ)貼數(shù)量也要適度，以能夠彌補(bǔ)虧損或維持最低限度的利潤為宜，否則，如果補(bǔ)貼過多，出租農(nóng)戶要求的租金也會(huì)水漲船高，從而導(dǎo)致國家財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。此外，補(bǔ)貼過多也會(huì)導(dǎo)致規(guī)模經(jīng)營主體供給過多，造成他們之間的競爭，使規(guī)模經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)，從而偏離了政策的既定目標(biāo)。

雖然有人愿意轉(zhuǎn)出，也有人愿意轉(zhuǎn)入，但過于細(xì)碎化的農(nóng)村土地有可能導(dǎo)致規(guī)模經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入的土地仍然是條塊分割、無法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的，這就需要通過實(shí)施規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)土地連片規(guī)模經(jīng)營。我們在2015年50項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策中并未找到專門針對規(guī)模經(jīng)營的相應(yīng)措施，因而國家應(yīng)新增規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼，規(guī)定凡是連片耕種的土地達(dá)到一定面積并持續(xù)一定時(shí)期者，均可獲得一定數(shù)量的規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼。關(guān)于規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼的歸屬，應(yīng)明確歸規(guī)模經(jīng)營主體所有，補(bǔ)貼數(shù)量也要適當(dāng)，不宜過高或過低。

雖然在理論上有轉(zhuǎn)入補(bǔ)貼和規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼之分，但由于其主體的同一性，實(shí)踐中也可合并為規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼一項(xiàng)。這樣做也會(huì)推動(dòng)土地的規(guī)模經(jīng)營，因?yàn)橹晦D(zhuǎn)入土地而沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營也面臨著一定的機(jī)會(huì)成本。但對此也不宜搞一刀切，要區(qū)分各地的實(shí)際情況，比如有些地方農(nóng)民轉(zhuǎn)出的土地本來就非常細(xì)碎，如果只補(bǔ)貼規(guī)模經(jīng)營而不補(bǔ)貼土地轉(zhuǎn)入，可能會(huì)導(dǎo)致這些土地轉(zhuǎn)不出去而成為棄耕地，這也是對生產(chǎn)力的破壞，尤其是在我國中東部地區(qū)土地細(xì)碎化的現(xiàn)象非常普遍，要實(shí)現(xiàn)成片規(guī)模經(jīng)營相當(dāng)困難，因而在具體制定政策時(shí)應(yīng)因地制宜和因時(shí)制宜。

四、實(shí)施中需要注意的問題

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村正在進(jìn)行一場前所未有的深刻的變革，土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營就是這場變革的核心，因此要以全局性、長遠(yuǎn)性的觀點(diǎn)和系統(tǒng)的思想認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營問題。有關(guān)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的構(gòu)想汲取了此前的教訓(xùn)，尊重農(nóng)民的主體地位，尊重市場規(guī)律，在此前提下發(fā)揮政策的宏觀調(diào)控作用，較好地處理了農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營主體和市場、農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營主體和政府、以及政府和市場之間的關(guān)系，使各方面的積極性和優(yōu)勢都得以發(fā)揮，同時(shí)盡量避免其消極影響。

在具體實(shí)施中，要使這一構(gòu)想真正有效地發(fā)揮作用，還應(yīng)注意以下幾點(diǎn):第一，要搞好配套。土地是農(nóng)民的命根子，盡管在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的今天，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力數(shù)量在迅速下降，結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)老齡化趨勢，但不可否認(rèn)，農(nóng)村居民和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量仍然相當(dāng)龐大，因此要真正實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，就要堅(jiān)定不移地推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，提高農(nóng)民的社會(huì)保障水平，解決他們的后顧之憂，使他們安心到城里工作、生活并定居下來。第二，要循序漸進(jìn)。土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營是中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式深刻的、根本性的改變，是一場前所未有的變革，不可能一蹴而就，必將是一個(gè)長期、復(fù)雜而曲折的過程。因此，一定要樹立長期觀點(diǎn)，循序漸進(jìn)地進(jìn)行。第三，要因地制宜、因時(shí)制宜。我國面積廣大，情況復(fù)雜多樣，因而在具體實(shí)施時(shí)一定要因地制宜、因時(shí)制宜。比如:南方與北方、平原與山區(qū)種植的作物品種不一樣，因而補(bǔ)貼政策也應(yīng)有所不同;另外，東北和新疆原來就有大規(guī)模種植的傳統(tǒng)，而其他地區(qū)只是在最近幾年才出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營現(xiàn)象，因而在補(bǔ)貼種類和補(bǔ)貼力度上也不應(yīng)完全相同。第四，要把握好政策的力度。把握好土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營有關(guān)各方的微妙關(guān)系，既要充分尊重市場，充分尊重農(nóng)民和規(guī)模經(jīng)營主體的主體地位，也要發(fā)揮好政策“四兩撥千斤”的功效，尤其應(yīng)重視使有關(guān)各方形成穩(wěn)定的預(yù)期，從而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營平穩(wěn)健康有序地向前發(fā)展。

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［2］陳曉華．在全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作座談會(huì)上的講話［EB/OL］．http://www．tysnlw．com/ xian/html/010110/news_2012530105846．html，2012－02 －16．

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［7］佚名．農(nóng)業(yè)部發(fā)布通知正式叫?！按筌S進(jìn)式”農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)［EB/OL］．http://www．china．com．cn/news/2014－02/22/content_31558707．htm，2014－02－22．

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［9］佚名．2014年我國糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)十一連增 增產(chǎn)0．9%［EB/OL］．http://www．chinabgao．com/stat/stats/ 40791．html，2015－03－10．

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［11］佚名．糧食價(jià)格暴跌是一個(gè)危險(xiǎn)信號(hào)［EB/OL］．http:// mt．sohu．com/20151021/n423761439．shtml，2015－10 －21．

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(責(zé)任編輯:劉 陽)

10．3969/j．issn．2096－2452．2016．01．002

F301．2

A

2096－2452(2016)01－0005－06

2015－11－23

張永勝(1976－)，男，河南許昌人，河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系副教授，博士。

河南省政府決策研究招標(biāo)重點(diǎn)課題(編號(hào):2015A012)