國家治理現(xiàn)代化研究綜述

王勇軍　馬振清

(1.2.北京師范大學(xué)，北京　100875)

綜述

國家治理現(xiàn)代化研究綜述

王勇軍1馬振清2

(1.2.北京師范大學(xué)，北京100875)

[摘要]隨著我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期矛盾加深，特別是十八屆三中全會以來，研究國家治理的文章開始大量出現(xiàn)。圍繞國家治理這一核心概念，在回顧近年來關(guān)于治理理論研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對治理概念、國家治理模式、國家治理現(xiàn)代化、國家治理與法治的關(guān)系等方面的最新成果加以梳理，以期找出下一步研究的重點(diǎn)和研究方向。

[關(guān)鍵詞]治理國家治理現(xiàn)代化研究綜述

自十八屆三中全會提出實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)以來，關(guān)于國家治理的研究文章如雨后春筍，且觀點(diǎn)不一，呈現(xiàn)“亂花漸欲迷人眼”之勢?？偨Y(jié)有關(guān)國家治理現(xiàn)代化的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們研究的角度可以分為三個，一是從治理與統(tǒng)治對比的角度，二是從政府、市場和社會三者關(guān)系的角度，三是從法治的角度論述。

一、國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)

(一)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵,學(xué)術(shù)界尚無一致的界定。以俞可平為代表的部分學(xué)者側(cè)重于從治理與善治的角度來論述國家治理現(xiàn)代化。他認(rèn)為，所謂國家治理現(xiàn)代化就是從統(tǒng)治走向治理的過程，治理是21世紀(jì)國家政治變革的趨勢?！爸卫硪辉~的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。”[1]治理是與統(tǒng)治相對應(yīng)的概念，他認(rèn)為二者在權(quán)力主體、權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力的來源、權(quán)力的運(yùn)行響度和作用范圍方面有著根本的區(qū)別。統(tǒng)治的主體是單一的政府，而治理的主體則是多元的，包括企業(yè)和社會組織等；統(tǒng)治是靠國家強(qiáng)制力，而治理則是協(xié)商性的；統(tǒng)治依靠國家法律，而治理則更多依靠相互之間的契約和協(xié)作；統(tǒng)治的權(quán)力是自上而下的，而治理是既可以自上而下，更是相互平行的；統(tǒng)治的作用的范圍是政府管轄的范圍，而治理的范圍要廣大的多，可以涉及整個公共領(lǐng)域。[2]

張慧君、景維民認(rèn)為治理是“在一定領(lǐng)土范圍之內(nèi),政府、市場與公民社會相互耦合所形成的一種整體性的制度結(jié)構(gòu)模式”[3]。何增科給國家治理下的定義較為全面，即“國家治理是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者對社會公共事務(wù)的合作管理，旨在增進(jìn)公共利益維護(hù)公共秩序”[4]。他認(rèn)為國家治理體系包括政府治理、市場治理、社會治理三個子系統(tǒng)，這三個子系統(tǒng)在國家治理中應(yīng)當(dāng)形成一種功能互補(bǔ)、相互合作的關(guān)系。

(二)國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，主要有四種觀點(diǎn)。

第一種是借鑒西方和國際的指標(biāo)標(biāo)體系，這種觀點(diǎn)以俞可平的善治理論為代表。俞可平認(rèn)為善治的目標(biāo)就是使公共利益最大化，善治的本質(zhì)特征是政府與公民對公共生活的合作管理。他認(rèn)為善治的構(gòu)成要素有六個：合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、責(zé)任性(accountability)、法治(rule of law)、回應(yīng)(responsiveness)、有效(effectiveness)。另一位代表人物包剛升則引用世界銀行的“世界治理指數(shù)(WorldGovernance Indicators， 簡 稱 WGI)”，由6個指標(biāo)構(gòu)成：公民表達(dá)與政府問責(zé)、政治穩(wěn)定與低暴力、政府效能、管制質(zhì)量、法治以及控制腐敗。對應(yīng)這六個指標(biāo)，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)應(yīng)該是“更強(qiáng)的政府問責(zé)、更高的政治穩(wěn)定與更少的社會暴力、更高的政府效能、更高的管制質(zhì)量、更完善的法治以及更少的腐敗”[5]。

第二種觀點(diǎn)是反對以西方標(biāo)準(zhǔn)來衡量，堅持從中國特色社會主義制度框架內(nèi)來理解國家治理現(xiàn)代化，這種觀點(diǎn)以房寧為代表。他認(rèn)為中國共產(chǎn)黨提出國家治理這一概念不等于我們就接受了西方的善治理論，因?yàn)檫@種觀點(diǎn)在理論上是站不住腳的。我國的國家治理必須從我國的實(shí)際情況出發(fā)，他引用習(xí)近平話指出:“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”[6]

第三種觀點(diǎn)說法較為籠統(tǒng), 從國家制度的成熟程度角度來定義國家治理現(xiàn)代化，即認(rèn)為所謂國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化。代表人物有許海清、江必新、何增科等。

許海清認(rèn)為：“所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理主體善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。”[7](P283)

江必新指出：“所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。 ”[8]

何增科指出：“國家治理現(xiàn)代化有兩大評估緯度：一是建立強(qiáng)有力的國家，提高國家滿足社會期望的能力。二是建立公眾可問責(zé)國家，實(shí)現(xiàn)公民及公民社團(tuán)政治參與的制度化。”[9]

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為國家治理現(xiàn)代化就是實(shí)現(xiàn)國家治理法治化，法治是國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)志，法治是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。張文顯認(rèn)為：“法治與國家治理息息相關(guān)。在現(xiàn)代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路?！盵10]胡建淼認(rèn)為：“國家治理現(xiàn)代化包括民主化、法治化、科學(xué)化和文明化，其中法治化是關(guān)鍵。”[11]

筆者較為認(rèn)同第四種觀點(diǎn)，因?yàn)閲抑卫憩F(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)就是政府能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化及時做出相應(yīng)的調(diào)整，使各項(xiàng)制度、政策與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際狀況相適應(yīng)，并能夠根據(jù)實(shí)際情況，對其管轄下的經(jīng)濟(jì)、社會提供相應(yīng)的指導(dǎo)。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)體制是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，各種利益矛盾需要通過法律手段來進(jìn)行解決，同時法治化也蘊(yùn)含了民主化、制度化等要求。

二、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的途徑

根據(jù)對國家治理現(xiàn)代化的不同理解，對于如何實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化也有不同觀點(diǎn)。

俞可平認(rèn)為民主與法治是國家治理現(xiàn)代化之路。他在《衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)》一文中指出：第一，進(jìn)一步解放思想，努力沖破不合時宜的舊觀念的束縛；第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計，從戰(zhàn)略上謀劃國家治理體系的現(xiàn)代化；第三，總結(jié)地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國家制度，從制度上解決政府治理和社會治理改革創(chuàng)新的動力問題；第四，結(jié)合我國的具體國情，學(xué)習(xí)借鑒國外政府治理和社會治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；第五，堅決破除阻礙社會進(jìn)步的體制機(jī)制，建立和完善與中國特色社會主義現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的現(xiàn)代國家治理體制；第六，破除官本位觀念。[12]

房寧則認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，一是必須在中國特色社會主義制度框架內(nèi)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；二是善于借鑒古今中外治國理政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；三是解放思想、大膽探索，在實(shí)踐中探索推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的途徑和方法。

吳毅則從中國的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，認(rèn)為民主法治的大的目標(biāo)固然是好，但是不是短期就能實(shí)現(xiàn)。他認(rèn)為從中國目前“現(xiàn)有格局下，國家治理現(xiàn)代化最現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)，還是首先要圍繞實(shí)現(xiàn)社會的公平正義來展開。這可能是目前能夠?yàn)楦鞣剿邮艿淖畲笊鐣s數(shù)，也是較為切實(shí)可行的”[13]。由此，他指出，通過開展反腐，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，政府退出經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域以及進(jìn)一步落實(shí)憲法所規(guī)定的公民的基本經(jīng)濟(jì)與社會權(quán)利等手段，來實(shí)現(xiàn)社會公平的目標(biāo)。

還有人認(rèn)為按照治理的概念和內(nèi)涵，在理念上推動我國由傳統(tǒng)的管理向治理的轉(zhuǎn)變；培養(yǎng)我國的非政府主體，如市場主體、社區(qū)組織、民間組織等。中國行政管理學(xué)會執(zhí)行副會長高小平指出治理體系現(xiàn)代化主要是指處理好政府、市場、社會的關(guān)系。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的特征是，政府、市場、社會關(guān)系布局合理，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，民主發(fā)展，法治健全。

俞可平和房寧的意見有共同之處，都贊同立足中國實(shí)際，但偏重不同，俞可平偏重于更多借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，房寧老師更多強(qiáng)調(diào)注重中國實(shí)際，而吳毅老師的研究則更為具體。筆者認(rèn)為中國的社會治理現(xiàn)代化之路，必須建立在中國社會的實(shí)際情況基礎(chǔ)之上，同時積極借鑒和吸收古今中外的治理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。目前來說，中國的治理現(xiàn)代化主要就是圍繞更好發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的活力，克服市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)，處理好政府、市場和社會之間的關(guān)系，形成政府、市場和社會的良性互動。

三、治理模式與中國治理現(xiàn)代化模式選擇

關(guān)于治理有多少種模式，大家從不同視角，基于不同的國家的政治實(shí)踐，有不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。在國家治理模式的分類上，有的學(xué)者從世界發(fā)達(dá)國家的政府模式的演變出發(fā)來總結(jié)；有的從發(fā)展中國家，特別是社會主義國家的轉(zhuǎn)型過程來加以歸納；更多學(xué)者則利用西方政府理論作為指導(dǎo)，從中國自身的發(fā)展歷程來加以總結(jié)。

賀豪威、任曉林基于發(fā)展中國家的實(shí)踐，提出了三種治理模式：政府主導(dǎo)型模式、合作型治理模式、公民社會主導(dǎo)型的善治模式。他們認(rèn)為發(fā)展中國家發(fā)展過程中要依次經(jīng)歷的三種模式，不能顛倒。發(fā)展中國家面臨的是一個國際全球化競爭激烈、國內(nèi)工業(yè)化和市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、公民主體意識不強(qiáng)的環(huán)境，不同于發(fā)達(dá)國家當(dāng)時的國際環(huán)境。因此必需首先有一個強(qiáng)有力的政府來保障國家的穩(wěn)定，然后在此基礎(chǔ)上發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，并在此過程中逐漸退出某些領(lǐng)域。[14]

中山大學(xué)馬俊教授在《中國國家治理方式的轉(zhuǎn)變》一文中引用波蘭尼的觀點(diǎn)，認(rèn)為“現(xiàn)代社會的各種變化主要是由一種所謂的‘雙向運(yùn)動’所支配的，即‘市場的持續(xù)擴(kuò)張以及這一運(yùn)動所遭遇的在特定方向上制約其擴(kuò)張的反制運(yùn)動’?，F(xiàn)代社會的國家建設(shè)或重構(gòu)也是在這兩種運(yùn)動的張力中展開的”[15]。他認(rèn)為中國經(jīng)歷了從上個世紀(jì)80年代到21世紀(jì)初的“單向運(yùn)動驅(qū)動下的轉(zhuǎn)型”(政府從對市場、公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的全面控制逐漸退出，從而釋放了市場和社會活力)，現(xiàn)在面對市場經(jīng)濟(jì)帶來的挑戰(zhàn)和社會利益分化，不得不在繼續(xù)釋放市場活力的同時兼顧市場經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面效應(yīng)，平衡不同甚至是互相沖突的利益需求。目前必須重構(gòu)國家、市場、社會和私人領(lǐng)域的關(guān)系，在各種力量之間實(shí)現(xiàn)均衡是中國治理轉(zhuǎn)型的根本任務(wù)。中國的治理轉(zhuǎn)型就是建立一種正式制度，讓不同的利益團(tuán)體都能夠表達(dá)自己的利益訴求，然后在一個公開、公平的程序中凝聚共識，并將其轉(zhuǎn)化為政策。

俞可平則從中國社會主義建設(shè)歷程，總結(jié)出全能式政府管理模式和合作型模式。他認(rèn)為中國的國家治理經(jīng)歷了一個“從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到服務(wù)政府、從黨內(nèi)民主到社會民主”[16]的過程。因此對中國目前的改革來說，主要是從一個全能式政府管理模式向政府和市場合作型模式過渡。

張慧君、景維民總結(jié)了社會主義國家的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為從目前的發(fā)展看，社會主義轉(zhuǎn)型國家構(gòu)建現(xiàn)代國家治理模式形成了三種路徑，即中東歐的新自由主義路徑、以中國為代表的權(quán)威主義路徑和以俄羅斯為代表的國家治理模式重構(gòu)路徑。這三種路徑的區(qū)別在于中東歐符合“華盛頓共識”；中國是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)有力的政府推動下，在保持社會穩(wěn)定的情況下緩慢轉(zhuǎn)型；俄羅斯則由于各種原因問題最為突出。他們認(rèn)為，無論采取哪種途徑，都需要做以下工作：第一，培育和增進(jìn)政府能力；第二，采取更加廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會政策來扶持社會的發(fā)展,構(gòu)筑政府與社會相互促進(jìn)的治理格局；第三，培育成熟、理性、開放的利益整合型公民社會。

邵鵬教授則從中國的政府發(fā)展歷程總結(jié)出，中國在進(jìn)行現(xiàn)代化的建設(shè)中形成了建國到改革開放前的全能型國家治理模式與管制型政府，改革開放到21世紀(jì)初的發(fā)展型國家治理模式與管理型政府，再到2005年十屆人大上提出的服務(wù)型政府的探索和建設(shè)。這種變化是在中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和現(xiàn)代化發(fā)展要求不斷發(fā)生變化的基礎(chǔ)上提出的。他認(rèn)為我國目前市場機(jī)制不健全，社會自治能力較差的條件下，一味強(qiáng)調(diào)小政府是不合適的，但同時，市場造成社會問題以及大政府帶來的腐敗和效率低下的問題，又要求建立一個有限而高效的政府。在目前情況下，他提出建立一個“‘強(qiáng)政府—大社會’的治理結(jié)構(gòu)是我國實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在”[17]。

包剛升指出未來的國家治理能力建設(shè)需要考慮三個關(guān)鍵問題：如何發(fā)展和完善民主制度？如何有效制約和監(jiān)督政治權(quán)力？如何有效確保公民的政治權(quán)利？

中國的治理模式正在探索形成過程之中，我國的治理離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是保證國家社會穩(wěn)定的前提條件。在此基礎(chǔ)上堅持深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革，這是發(fā)展社會主義生產(chǎn)力的根本途徑。堅持深化政治體制改革，消除對市場的束縛，懲治腐敗，樹立和維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展所需要的社會公平、自由和法治，這是我國國家治理改革的根本任務(wù)和方向。

四、小結(jié)

從以上的分析來看，學(xué)者從各方面展開對國家治理的研究，并取得了相當(dāng)多的研究成果。但存在以下不足：

第一，從基本理論方面來說，對治理與統(tǒng)治、人治與法治這兩組概念做的區(qū)分較多。但是，在概念層次上還有待于進(jìn)一步做出區(qū)分。到底比治理與統(tǒng)治這一組概念在層次上高一級的概念應(yīng)該是什么呢？是管理還是治理？人治與法治都是治理的手段和還是統(tǒng)治的手段？按說人治對應(yīng)的是統(tǒng)治，法治對應(yīng)的是治理，但是法治要比治理概念出現(xiàn)的早。這些概念之間的關(guān)系不理清，對于進(jìn)一步展開研究和對話討論將會造成很大麻煩，而這一方面的研究還是仁者見仁，智者見智。

第二，針對中國社會狀況特點(diǎn)研究不足，中國需要什么樣的治理模式？西方泊來的治理模式能否適應(yīng)中國的水土？在研究國家治理中，大部分學(xué)者一般是從治理的概念和其所理解的定義出發(fā)來指導(dǎo)中國的治理改革，很少有從中國的實(shí)際情況出發(fā)作為起點(diǎn)的(只有王詩宗的博士論文《治理理論及其中國適用性》)。治理理論是基于西方經(jīng)驗(yàn)提出的，對于中國來說，西方的治理理論是否適合中國的國情及中國在轉(zhuǎn)型中應(yīng)該構(gòu)建什么樣的模式是一個值得深入探討的問題，而在這方面做的相關(guān)研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

第三，中國治理現(xiàn)代化缺乏系統(tǒng)化的研究。黨的十八屆三中全會提出實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)之后，解釋和研究國家治理能力現(xiàn)代化的文章如雨后春筍般呈現(xiàn)，但大多是籠統(tǒng)的解釋，僅從某一角度展開論述，而且往往是從政治發(fā)展的角度來展開。對我國要實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)的仔細(xì)解讀和研究還不夠，特別是如何處理政府與市場和社會之間的職責(zé)分工方面的研究不足。

第四，對治理失敗和存在的風(fēng)險研究不足。目前學(xué)術(shù)界對治理的積極作用研究較多，而對于治理失敗或者存在的風(fēng)險研究的不多。中國知網(wǎng)搜索“治理失敗”僅有34篇文章，其中符合要求的僅有6篇，而且撰寫時間均在2010年以前，分別是2010年1篇，2007年3篇，2006年2篇。搜索治理風(fēng)險，符合要求的文章僅有2篇。這說明在對治理的認(rèn)識上存在一片歡呼而缺少風(fēng)險預(yù)測。

第五，對與國家治理現(xiàn)代化與法治之間的關(guān)系還要進(jìn)一步探討對于國家治理與法治的研究，大家基本一致認(rèn)為法治是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求和根本途徑，也是評價國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)之一，但在如何加強(qiáng)法治建設(shè)方面，研究相對較少。

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責(zé)任編輯：梁世峰

[收稿日期]2016-01-14

[作者簡介]1.王勇軍(1971—)，男，山東濱州人，北京師范大學(xué)2013級博士，濱州學(xué)院社科基礎(chǔ)教學(xué)部講師;2.馬振清( 1962—) ，男，黑龍江伊春人，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，中國文化力研究中心教授，博士生導(dǎo)師。

[中圖分類號]D035

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-2803(2016)02-0092-05