員額制改革對檢察隊伍建設的新挑戰(zhàn)

李云(湖北省興山縣人民檢察院，湖北興山443700)

員額制改革對檢察隊伍建設的新挑戰(zhàn)

李云
(湖北省興山縣人民檢察院，湖北興山443700)

員額制改革是司法責任制的基石。員額制是按司法規(guī)律配置司法人力資源，實現(xiàn)法官、檢察官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的重要制度，其實施關系到每一位司法人員的職業(yè)愿景和人生規(guī)劃，關系到司法責任制、司法職業(yè)保障制度的改革進程和司法公信力的提升。當前，部分試點檢察院員額制改革已經(jīng)完成，檢察官身份發(fā)生了變化、人員結構發(fā)生了變化、責權利關系發(fā)生了變化、職級待遇也發(fā)生了變化。這些變化帶來了一系列新的矛盾和問題，一線辦案力量相對增加、行政管理人員絕對減少、“案多人少”矛盾突出、司法行政步入困境、業(yè)務人才流失嚴重。這些新情況和新問題，需要有針對性地加以解決。在現(xiàn)行人力資源緊缺的前提下，檢察機關要不斷探索檢察隊伍建設的新辦法、新路子，從一人多崗、一人多責、綜合施治、協(xié)調(diào)配合、全方位監(jiān)督等多角度進行探索，使檢察隊伍建設逐步走上規(guī)范化、科學化的軌道，促進檢察事業(yè)又好又快健康發(fā)展。

員額制;司法體制改革;入額檢察官;人員分類管理;檢察隊伍建設

黨的十八屆三中全會，對全面深化改革作出了深入系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署，司法改革是其中的重點。十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，司法改革進入了新的歷史階段。司法責任制是司法體制改革的關鍵［1］，員額制改革則是司法責任制的基石。員額制是按司法規(guī)律配置司法人力資源，實現(xiàn)法官、檢察官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的重要制度［2］，其實施關系到每一位司法人員的職業(yè)愿景和人生規(guī)劃，關系到司法責任制、司法職業(yè)保障制度的改革進程和司法公信力的提升。當前，部分試點檢察院員額制改革已經(jīng)完成，隊伍結構出現(xiàn)了新變化，改革中的矛盾正在凸顯，隊伍建設出現(xiàn)了一系列新情況和新問題，需要有針對性地加以解決。

一、隊伍出現(xiàn)新變化

員額制是我國司法人事制度的一場革命［3］，在檢察機關內(nèi)部，它打破了現(xiàn)有的員額比例，將檢察工作人員重新劃分為檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三大類。檢察官的選任，還必須經(jīng)過嚴格的程序。隨著入額檢察官的宣誓履職，隊伍出現(xiàn)了新變化。

(一)身份發(fā)生變化

改革前，在檢察機關內(nèi)部人員身份的區(qū)分主要是編制上的區(qū)別，一般分為公務員、事業(yè)編制人員、工勤人員。只要具有公務員身份，都統(tǒng)稱為檢察官。而在具有公務員身份的人員中，又分為檢察員、助理檢察員、書記員、司法警察、技術人員。除司法警察外，所有人員均可被任命為書記員。書記員一旦通過了國家司法考試，會被任命為助理檢察員，最終通過人大任命為檢察員。員額制改革后，原有檢察官的身份受到?jīng)_擊。經(jīng)過嚴格考試、考核，只有33%～39%的檢察員和助理檢察員會成為檢察官，剩下的人員只能進入檢察官助理、書記員、司法行政人員等行列，其檢察官身份不復存在。同時，由于機構編制的變化，在已經(jīng)進行內(nèi)部整合改革［4］的檢察院，其班子配備中取消了黨組成員兼任的政治部主任、辦公室主任等領導職務，原黨組成員兼任的政治部主任、辦公室主任以及紀檢組長一旦入額，將同時辭去領導職務，從事檢察業(yè)務人員的身份只有檢察長、副檢察長、專職檢察委員會委員、檢察官、檢察官助理、書記員。

(二)結構發(fā)生變化

確定員額制的初衷就在于讓更多司法人員投入辦案，實現(xiàn)司法的去行政化［5］。員額制改革后，在內(nèi)設機構上及領導層級上發(fā)生了明顯變化。一是取消了中層正職、副職。在內(nèi)設機構中，不再保留中層正職和副職。業(yè)務管理的領導層級改為檢察官助理和書記員對入額檢察官負責，入額檢察官直接對分管檢察長負責，分管檢察長對檢察長、檢察委員會負責;二是專設了司法行政工作人員。在每一個內(nèi)設處室專設了一名司法行政工作人員，負責行政事務，直接對司法行政管理局局長負責，就行政事務的管理，司法行政管理局局長對檢察長負責;三是取消了分管檢察長的司法行政管理權。分管檢察長只管理業(yè)務，不再管理司法行政等事務性工作。

(三)權責發(fā)生變化

案件辦理責任制、過錯責任追究制、檢察官權利、責任清單、人員分類管理等與員額制共同形成了對入額檢察官的管理機制。在司法體制改革文件和各省、市、縣檢察改革細則中均強化了入額檢察官必須承辦案件，對檢察官、檢察官助理、書記員的職責權限進行了明確劃分，除入額檢察官外，其他任何人員不再具備案件決定權。無論是固定辦案組還是臨時辦案組，其業(yè)務權責均壓在入額檢察官一人頭上。員額制實行后，入額檢察官權利無限大，責任也無限大，入額檢察官將對案件質(zhì)量終身負責。

(四)待遇發(fā)生變化

檢察官的待遇應該涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、教育、社會生活等多方面，提高檢察官的待遇也體現(xiàn)了責、權、利一致的原則。從已經(jīng)試點的檢察院來看，政治待遇方面已經(jīng)暢通了入額檢察官進入檢察委員會委員、副檢察長序列的渠道，檢察委員會委員、副檢察長的選任首先必須是入額的檢察官。在經(jīng)濟待遇上，各地有較大差異，沿海地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)對入額檢察官的待遇進行了提升，一般是以崗位津貼的方式發(fā)放，總額控制在工資總額的10%至30%不等，其他地區(qū)尚處于觀望狀態(tài)。至于其他待遇，也在改革方案中有所提及，正在逐步落實。

二、改革面臨新問題

員額制的推行順應了司法規(guī)律，壓縮了不辦案的檢察官比例，減少了非辦案崗位占用的檢察官員額［6］，通過優(yōu)化人員結構、科學分類管理和精確劃分職能，大幅度減少了檢察官的事務性工作負擔，將主要精力投入到案件的辦理之中，為檢察業(yè)務工作的開展打下了良好基礎。但是，員額制改革是一項新生事物，沒有可供借鑒的成功經(jīng)驗，實踐中出現(xiàn)的矛盾和問題不容忽視。

(一)一線辦案力量相對增加

從全國試點的情況看，檢察官員額最高比例為39%，在湖北省檢察系統(tǒng)，省級檢察院預留了3%的調(diào)節(jié)指標，實際執(zhí)行的是36%?！叭腩~者必須辦案”［7］是員額制改革中確定入額檢察官的前提。在這個前提下，有兩個變化導致了一線辦案力量的相對增加。一是管理人員從管理走向辦理。無論是檢察長、副檢察長還是專職檢察委員會委員，必須親自承辦具體案件，其實際業(yè)績考核，甚至能否繼續(xù)留在員額檢察官行列都取決于其辦案數(shù)量和質(zhì)量。二是輔助人員從個體走向團隊。按照改革方案，圍繞入額檢察官，由檢察官、檢察官助理和書記員組建辦案組，另外還有司法警察、檢察技術人員為辦案服務，形成了高達46%的輔助人員團隊，這種數(shù)量上的激增是以前任何時期都沒有的。但辦案一線力量數(shù)量上的激增是否形成辦案力量的絕對增加，是否會促進辦案效率和案件質(zhì)量的提升，還有待實踐的進一步檢驗。

(二)行政管理人員絕對減少

檢察機關雖然是業(yè)務性很強的法律監(jiān)督機關，但司法行政事務仍然繁雜。這就需要大量人員承擔司法行政工作。在社會化購買服務［8］沒有實行的前提下，將司法行政人員的比例壓縮到15%，司法行政工作面臨巨大挑戰(zhàn)。員額制實行后，一方面司法行政人員的數(shù)量絕對減少了，15%的比例已經(jīng)讓行政人員捉襟見肘，而檢察長必須抽出大量精力親歷辦案、副檢察長從以前的既管事務也管業(yè)務轉(zhuǎn)化為純粹業(yè)務、入額檢察官僅對業(yè)務行使職權，這些因素又從客觀上進一步削減了司法行政的管理力量。另一方面司法行政人員的素質(zhì)能力也絕對削弱了。改革前，檢察機關的司法行政人員主要來源于業(yè)務部門，紀檢組長、政治處主任、辦公室主任一般是從業(yè)務部門的優(yōu)秀人才中選拔。員額制改革一經(jīng)宣布，司法行政人員只要具備入額條件，首選回歸業(yè)務，司法行政人員中優(yōu)秀人才大部分流向業(yè)務部門。以湖北省興山縣人民檢察院為例，員額制改革前，除去班子成員和專職檢察委員會委員外，司法行政人員為7人，占總?cè)藬?shù)的21%，員額制改革后，只有3人選擇了司法行政崗位，其中，臨近退休1人，長期病休1人，所有的重擔其實落在了司法行政管理局局長的肩上。

(三)“案多人少”矛盾突出

緩解“案多人少”的壓力也是員額制改革的目的之一。員額制改革后，原來近60%的案件承辦人銳減至33%～39%，雖然有辦案團隊，但是，人數(shù)的增加不等于辦案力量的增加，在辦案責任制前提下，辦案的高風險，使檢察官助理不愿意獨立承辦案件，所有案件都需要入額檢察官的親力親為，入額檢察官不堪重負。在一些規(guī)模較小的基層檢察院，如果全部人數(shù)在30人以下，入額檢察官中班子成員占比非常大，除去檢察長、副檢察長、專職檢察委員會委員等職數(shù)，原業(yè)務部門人員入額占比微乎其微，檢察長、副檢察長、專職檢察委員會委員具體承辦案件的數(shù)量和案件大幅度上升的現(xiàn)狀比起來，只是滄海之一粟，“案多人少”的矛盾在有些試點檢察院不僅沒有得到緩解，而且正在加劇。

(四)司法行政步入困境

員額制實行后，司法行政人員銳減是司法機關的普遍現(xiàn)象。以湖北省檢察系統(tǒng)為例，檢察機關的目標考核分項共計23項，23項單項考核中司法行政工作占 7項，占比為30.4%。司法行政工作的考核項還不包括平安創(chuàng)建、綜合治理及當?shù)攸h委、政府下達的招商引資、精準扶貧等工作任務。而員額制確定的司法行政人員的比例為15%，讓15%的人完成30.4%以上的工作量難度非常之大。量大、事雜、要求高、責任重是司法行政工作的新特點，完成檢察機關的司法行政工作也需要精英。員額制實行后，大量司法行政人員中的精英離開司法行政崗位，精英離崗、人數(shù)減少、老弱病殘留守、大量非熟練人員的錄用，使司法行政工作受到嚴重影響。

(五)業(yè)務人才流失嚴重

員額制改革中，人才流失的情況屢見報端，法官、檢察官的流失應該引起各級領導的足夠重視。人才流失的原因是多方面的，改革首先動了誰的“奶酪”［9］?當然是在崗的法官、檢察官。員額制改革對“兩院”每個人的利益形成沖擊。在檢察系統(tǒng)，面對案件激增、新型案件增多、案件責任制的壓力，一部分優(yōu)秀人才不愿意從事檢察業(yè)務工作，選擇放棄入額機會，從管理層退居檢察官助理、書記員、司法行政人員。還有一定比例的優(yōu)秀人才選擇了辭職，尤其在沿海地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，司法人員離職比例較大。在建立法官、檢察官單獨序列機制上，全國人大代表、廣東省人大常委會副主任雷于藍認為目前還缺乏頂層設計［10］。雷于藍強調(diào)，特別是實行法官、檢察官員額制度后，司法輔助人員或?qū)⒚媾R較為嚴重的流失現(xiàn)象。“如果不盡快明確的話，5年過渡期之后問題就會更加嚴重?！?/p>

三、推進亟待新舉措

員額制是司法體制改革的“牛鼻子”［11］。員額制改革后，檢察隊伍的管理模式、管理方式急需更新。在現(xiàn)行人力資源緊缺的前提下，面對改革出現(xiàn)的新問題，檢察機關要不斷探索檢察隊伍建設的新辦法、新路子，為檢察工作健康發(fā)展提供人才保證。

(一)探索AB雙崗，緩解司法行政壓力

員額制實行后，司法行政人員減少了，但是，檢察改革對司法行政工作提出的要求沒有變。面對人更少、事更多、要求更高、責任更大的嚴峻形勢，在員額制改革之初，必須改變司法行政工作任務無人承擔的局面。湖北省興山縣人民檢察院結合空編嚴重，年輕干警多的實際，在員額制推行時，同步實施“青年干警成長成才工程”，所有青年干警實行AB雙崗，進一步明確青年干警的業(yè)務、行政雙項職責，使司法行政工作在員額制改革后未受影響。一是明確崗位設定。規(guī)定“A”崗為業(yè)務崗位，也是固定工作崗位，涵蓋入額檢察官、檢察官助理、書記員、司法警察、技術人員的主要業(yè)務工作; “B”崗位為司法行政崗位，涵蓋司法行政的所有工作任務。二是明確參加范圍。除班子成員、專職檢察委員會委員以外，所有入額檢察官、檢察官助理、書記員、司法警察、技術人員，只要年齡在40歲以下，原則上都應參加AB雙崗。三是明確申報程序。針對院司法行政管理局公布的單項工作缺員明細，凡符合規(guī)定條件的干警必須自行申報一個B崗崗位，填報后交司法行政管理局，由院黨組根據(jù)全院情況及申報人原承擔的司法行政工作情況進行統(tǒng)籌，再確定申報人的B崗崗位及一定時間內(nèi)的工作量。AB雙崗實行以后，檢察業(yè)務工作和司法行政工作同步開展，各項檢察工作進展順利。

(二)探索AB雙責，緩解“案多人少”壓力

員額制實行后，“案多人少”的矛盾仍然突出。如果機械執(zhí)行所有案件必須入額檢察官辦理的規(guī)定，勢必導致入額檢察官辦案的重負，影響辦案效率。入額檢察官辦案應該作廣義的理解，既應該包括入額檢察官對案件的親力親為，也應該包括對檢察官助理辦理簡單案件的審核把關及簽批。湖北省興山縣人民檢察院在員額制改革后實行了案件辦理分流機制，探索入額檢察官、檢察官助理、書記員的AB雙責。一是案件“分流”。面對批捕公訴案件逐年上升的趨勢，對所有案件從難易程度、處理結果進行了區(qū)分。案件從案件管理部門交到入額檢察官手里后，入額檢察官首先對案件從適用簡易程序和普通程序以及速裁程序［12］、起訴和不起訴以及撤銷案件等方面進行區(qū)分，為向檢察官助理交辦案件打下基礎。二是權限“分流”。賦予檢察官助理有限的辦案權利是權限分流的關鍵。入額檢察官要重點辦理疑難、復雜案件以及信訪因素較大、涉及面廣的敏感案件，并負責對檢察官助理辦案的指導、審核、把關、簽批;檢察官助理主要辦理入額檢察官交辦的普通刑事案件，檢察官助理所辦案件由交辦檢察官署名、簽批。三是事務“分流”。入額檢察官、檢察官助理主要負責案件的辦理，對于辦理法律手續(xù)、告知犯罪嫌疑人及被害人訴訟權利、安排會見律師及當事人、裝訂卷宗等事務性工作，則由書記員全程辦理，使入額檢察官、檢察官助理從煩瑣的具體事務中解脫出來，確保集中精力、專注辦理案件。

(三)探索AB雙激，緩解人才流失壓力

員額制改革之初，輿論導向更多關注的是入額檢察官的經(jīng)濟待遇，其實這是對司法改革的誤讀。經(jīng)濟待遇是員額制改革的一個方面，但對檢察人才最終的吸引仍然是入額檢察官的職業(yè)尊榮［13］?！白寵z察官有尊嚴的工作、生活”應該成為隊伍建設的終極目標。人才流失的原因是多方面的，但最重要原因是檢察官對這份職業(yè)的崇高喪失信心。緩解人才流失壓力需要AB兩個方面的激勵，一方面要激勵人才留下來，另一方面要激勵人才走進來。隊伍建設的激勵機制涉及檢察官政治待遇、經(jīng)濟生活、教育待遇、心理待遇等方方面面，需要各級各部門以及社會各界的共同努力。

一要完善招錄機制。新錄用人員一律先到基層工作在緩解基層檢察院人員緊缺的狀況方面有積極意義，但同時也會使報考“兩院”的人員在選擇報考時更趨謹慎。由此在人才的招錄上，要充分考慮到基層檢察工作的發(fā)展與人才外流等問題，優(yōu)先從社會上招錄具有法律從業(yè)資格證書的人員，從已經(jīng)取得司法考試資格的本地社會人士、司法工作者、執(zhí)業(yè)律師中遴選檢察人員，縮短人才的培養(yǎng)周期，解決基層人才匱乏的難題。同時，在公務員招錄中要優(yōu)先選錄本地籍貫的畢業(yè)生，在合理配置就業(yè)資源的同時，減少人才的外流。

二要完善留人機制。要積極引導年輕干警樹立和培養(yǎng)正確的職業(yè)理念、職業(yè)信仰、職業(yè)價值觀［14］;要盡力解決新進干警子女入學、住房、生活等困難，為外地單身干警就餐、住宿、探親等實際困難提供幫助;要努力爭取提高青年干警的待遇，最大限度改善福利待遇，縮小與外界的差距。通過績效激勵、晉升激勵、精神激勵、物質(zhì)激勵、負向激勵、教育激勵、情感激勵等一系列激勵方式，留住檢察人才。

三要完善遴選機制。檢察系統(tǒng)應從內(nèi)容和形式上完善逐級遴選的方式、方法，形式上不能僅以考試作為單一形式，還應當輔之以領導推薦、部門評議等形式。遴選考試的重點也不應局限于一般公務員考試所要求的理論知識、應變能力，而應注重對法律實務操作能力、工作責任心、溝通協(xié)作能力等方面的考察。應適當降低筆試在總成績中的比重，增加平時工作業(yè)績在總成績中的比重，將近年來的年度考核等次、獲得的榮譽、獎勵、記功情況賦予不同的分值，適當增加其在總成績中的權重，以期遴選出基層群眾公認的優(yōu)秀檢察人才。

四要完善用人機制。無論是員額制改革前還是改革后，都要注重把熱衷于檢察事業(yè)，對工作充滿激情與活力的年輕干警充實到檢察隊伍中來;要盡快優(yōu)化人員分類管理體制，著眼于檢察官專業(yè)化、職業(yè)化的要求，對不同類別崗位的人員采用不同的管理模式，暢通業(yè)務人才和事務人才提拔晉升的雙渠道，使青年干警的晉升不梗阻。

五要完善育人機制。要把正確的理論灌輸作為隊伍建設的基礎保障，堅持用正確的理論武裝干警，使干警理論上明白、方向上明確、政治上堅定、業(yè)務上精通、執(zhí)法上公正;要把教育培訓作為隊伍建設的抓手，通過開展“檢察業(yè)務知識培訓”、“素質(zhì)能力培訓”、“偵查技能培訓”、“文書寫作培訓”、“互聯(lián)網(wǎng)+培訓”和業(yè)務考試、練賽活動以及“日記一言、周學一文、月讀一書、季撰一稿、年習一技”等素能工程，提高干警的綜合素能。

(四)探索AB雙督，緩解隊伍管理壓力

八小時內(nèi)外是干警工作、生活的全部。對干警全方位的監(jiān)督和管理是確保干警“不越紅線、不觸底線、不碰高壓線”的重要保障。在隊伍管理方面，一要思想政治工作常抓不懈。尤其在員額制實行以后，要開展理想信念教育和無私奉獻精神的傳播，通過“道德講堂”等形式，引導干警忠于職守、愛崗敬業(yè);要進一步落實“思想政治工作分析制度”、“干警思想報告制度”、“領導干部一崗雙責制度”、“談話戒免制度”等一系列工作機制，用制度約束干警的言行;要定期分析隊伍的思想現(xiàn)狀，及時把握干警的思想脈搏，發(fā)現(xiàn)問題，及時教育，使干警始終保持鮮明的政治方向和高昂的工作斗志。二要目標任務考核掛圖作戰(zhàn)。適應人員分類管理，每個崗位、每名干警都必須確定目標任務;要通過年初簽訂目標責任狀，將任務分解到月、到周、到天，掛圖作戰(zhàn)，一周一督辦，一月一催辦;要落實實績考核、末位警示淘汰等規(guī)章制度，使干警時時感到壓力和動力并存。三要監(jiān)督管理不留死角。要建立以延伸教育為根本、管理制度為保障、健康娛樂活動為載體、家庭和社會監(jiān)督為防線的單位、家庭、社會“三位一體”的監(jiān)督管理機制;要嚴格落實責任追究制，按照“一崗雙責”的要求，落實“兩個責任”，一級抓一級，層層抓落實;要發(fā)揮紀檢監(jiān)察部門的作用，重點部門、重點案件、關鍵環(huán)節(jié)、關鍵節(jié)點要經(jīng)常性、全天候進行督察，使廣大干警在思想上警鐘長鳴，牢固筑起拒腐防變的反腐陣線，在行為上反貪于外，防腐于內(nèi)，保證每名干警不掉隊、不落伍、不違規(guī)、不違紀。

四、結語

檢察隊伍建設不僅是一個永恒的主題，也是一項復雜的系統(tǒng)工程。員額制實行后，新矛盾、新問題層出不窮，檢察隊伍建設擺在更加突出的位置。習近平同志在中央政法工作會議上突出強調(diào)，要按照政治過硬、業(yè)務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，努力建設一支信念堅定、執(zhí)法為民、敢于擔當、清正廉潔的政法隊伍。這是新時期對檢察隊伍建設的新要求。各級檢察機關一定要直面改革矛盾，正視存在問題，在司法改革的總體布局中，積極探索、大膽創(chuàng)新，使檢察隊伍建設走上規(guī)范化、科學化的軌道，促進檢察事業(yè)又好又快健康發(fā)展。

［1］劉武俊.落實司法責任制是司法改革的關鍵［N］.光明日報，2014－04－24.

［2］桂田田，孟建柱.“員額制”關系到司法體制改革成敗［N］.北京青年報，2015－04－18.

［3］謝鵬程.員額制有利于實現(xiàn)司法專業(yè)化職業(yè)化精英化［N］.檢察日報，2015－12－7.

［4］郭清君，許吉祥.湖北省委領導表示支持基層院內(nèi)部整合改革［N］.檢察日報，2013－09－12.

［5］張海霞.法官員額制的利弊和完善措施［N］.江蘇經(jīng)濟報，2015－06－10.

［6］田成有.員額制改革:要敢于動自己的奶酪［N］.人民法院報，2015－05－25.

［7］紀欣.入額司法官不稱職應可淘汰［N］.法制晚報，2015 －12－11.

［8］李麗輝.國家鼓勵七領域向社會購買服務［J］.華商，2013，(10).

［9］何能高.司法改革到底要動誰的“奶酪”?［J］.民主與法制，2015，(10).

［10］陳曉璇，張林.部分改革措施需法律支持應重視員額制后流失現(xiàn)象［N］.羊城晚報，2015－03－14.

［11］宗和.員額制，司法體制改革的“牛鼻子”［N］.上海法治報，2015－04－21.

［12］竇玉梅.刑事速裁:“簡”程序不“減”權利［N］.人民法院報，2015－03－15.

［13］吳情樹.法律人的職業(yè)尊榮感在哪里［N］.檢察日報，2013－09－17.

［14］李勇.堅定政治信仰加強檢察隊伍職業(yè)化建設［N］.檢察日報，2014－01－30.

［責任編輯:陳 晨］

李云(1970－)，男(土家族)，湖北五峰人，檢察長，全國檢察理論研究人才，湖北省檢察業(yè)務專家。

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1008－7966(2016)04－0115－04

2016－05－04