我國礦產(chǎn)資源資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)關(guān)系探析

陳志峰(華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042)

我國礦產(chǎn)資源資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)關(guān)系探析

陳志峰
(華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海200042)

我國目前的礦產(chǎn)資源有償使用制度體系存在的缺陷導(dǎo)致了目前資源行業(yè)的一系列問題，特別是作為整個體系核心的資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)制度都存在著重大弊端。資源稅應(yīng)改變目前調(diào)節(jié)級差收入和資源保護(hù)兼顧的雙重職能模式，將職能集中到資源開發(fā)過程中的資源保護(hù)，以及對于環(huán)境破壞的生態(tài)補(bǔ)償上來;資源補(bǔ)償費(fèi)制度則應(yīng)在吸收資源稅的級差收入調(diào)節(jié)功能的基礎(chǔ)上調(diào)整費(fèi)率和征收標(biāo)準(zhǔn)，整合形成我國的權(quán)利金制度，以便切實維護(hù)所有者權(quán)益。最終的結(jié)果將是兩者相互協(xié)調(diào)配合，形成更為合理的礦產(chǎn)資源有償使用制度體系。

資源稅;資源補(bǔ)償費(fèi);權(quán)利金;生態(tài)補(bǔ)償;所有者權(quán)益

資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)作為我國礦產(chǎn)資源有償使用制度體系的兩項核心制度，對我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著十分重要的作用。但是目前我國在相關(guān)制度的理論構(gòu)建和具體實踐中存在著諸多問題及爭議?？v觀已有學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，不同學(xué)者從各個角度對于這兩項制度進(jìn)行了研究和剖析。有學(xué)者主張未來應(yīng)當(dāng)廢除資源稅，并以權(quán)利金制度取代資源補(bǔ)償費(fèi)［1］;有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)將稅費(fèi)合一，形成新的資源稅收制度［2］;也有的學(xué)者主張以資源稅合并入環(huán)境稅，建立起我國的環(huán)境稅收制度［3］。本文在以上研究的基礎(chǔ)上，試圖綜合分析目前這兩項制度的實踐現(xiàn)狀，并通過對兩項制度理論基礎(chǔ)的分析，運(yùn)用比較研究和經(jīng)濟(jì)分析的方法，為現(xiàn)有法律制度提出改進(jìn)路徑。

一、我國礦產(chǎn)資源資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)制度概述

(一)以資源稅及資源補(bǔ)償費(fèi)為核心的礦產(chǎn)資源有償使用制度體系

自1984年國務(wù)院頒布《中華人民共和國資源稅條例(草案)》，開我國礦產(chǎn)資源有償使用制度先河以來，我國目前已經(jīng)形成了稅費(fèi)結(jié)合，以資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)為核心，包括采礦權(quán)使用費(fèi)，探礦權(quán)使用費(fèi)，探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款等多種稅收類型及行政性收費(fèi)類別的完整的礦產(chǎn)資源有償使用制度體系①探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款屬于資源開發(fā)主體對于國家已經(jīng)進(jìn)行的勘探及開采工作的投入所支付的對價，也有學(xué)者認(rèn)為其不屬于礦產(chǎn)資源有償使用制度體系。。這一制度體系體現(xiàn)了國家維護(hù)礦產(chǎn)資源合法權(quán)益，促進(jìn)礦產(chǎn)資源的保護(hù)、勘探與合理開發(fā)，調(diào)整級差收入以實現(xiàn)資源合理再分配的目的，也起到了積極而重要的作用。但是隨著我國改革的不斷深入，這一制度在實踐運(yùn)行中愈發(fā)不適應(yīng)現(xiàn)實的需要，阻礙了生產(chǎn)效率的提高和可持續(xù)發(fā)展。而資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)作為制度核心所在，其在適用中出現(xiàn)的問題尤其值得我們關(guān)注。

(二)資源稅制度的功能錯位與定位模糊

關(guān)于我國目前對資源稅的制度目的定位，一般認(rèn)為我國征收資源稅的目的主要是合理控制資源開采規(guī)模，保證資源節(jié)約利用和有效配置，并調(diào)節(jié)資源級差收入，平衡資源開發(fā)單位或個人的利潤水平，保證公平競爭［4］。從《資源稅暫行條例》的規(guī)定來看，實踐中也確實體現(xiàn)了這一意圖。但是，無論是從理論基礎(chǔ)還是具體適用上來看，現(xiàn)有的資源稅制度都有著明顯的問題。

根據(jù)我國《資源稅暫行條例》第一、第三及第四條的規(guī)定②《資源稅暫行條例》第1條:“在中華人民共和國境內(nèi)開采本條例規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽(以下簡稱開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品)的單位和個人，為資源稅的納稅義務(wù)人(以下簡稱納稅人)，應(yīng)當(dāng)依照本條例繳納資源稅?！钡?條:“納稅人具體適用的稅額，由財政部商國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)納稅人所開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的資源狀況，在規(guī)定的稅額幅度內(nèi)確定?！钡?條:“納稅人開采或者生產(chǎn)不同稅目應(yīng)稅產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)分別核算不同稅目應(yīng)稅產(chǎn)品的課稅數(shù)量;未分別核算或者不能準(zhǔn)確提供不同稅目應(yīng)稅產(chǎn)品的課稅數(shù)量的，從高適用稅額?！?，可以看出我國資源稅制度采取了“普遍征收，級差調(diào)節(jié)”的原則。在普遍征收的基礎(chǔ)上對于不同資源稟賦及開采條件的資源開采單位和個人分別實行不同的稅率以調(diào)節(jié)不同稟賦帶來的級差收入［5］，并由相關(guān)部門根據(jù)情況靈活確定，資源稅制度同時承擔(dān)著調(diào)節(jié)收入分配及資源保護(hù)和合理利用的雙重功能。但恰恰是這種雙重功能，導(dǎo)致了資源稅制度的目的錯位和功能缺失，進(jìn)而在實踐中誘發(fā)了一系列問題。

1.資源稅制度的目的錯位及問題

作為國家的一項稅收制度，資源稅毫無疑問應(yīng)當(dāng)具有稅收的強(qiáng)制性、固定性及無償性三大特征。但是目前由于調(diào)節(jié)級差收入功能的存在，以及資源稅實際上的地方稅地位，使得資源稅稅率在各省規(guī)定不一，高低各不相同，這實際上破壞了稅收的固定性;根據(jù)資源產(chǎn)量或者價格不同而規(guī)定不同稅率的做法，也有破壞稅收無償性之嫌。而從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行分析，根據(jù)馬克思的地租理論，本質(zhì)上級差收入的產(chǎn)生是由于級差地租的存在，由于投入某個生產(chǎn)部門中一定的個別資本與不可能利用這種例外的、有利于提高生產(chǎn)力的自然條件的投資相比，有較高的生產(chǎn)率［6］;這種生產(chǎn)率的差異就產(chǎn)生了級差地租。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，級差地租類似于所謂稀缺性租金，這種租金是生產(chǎn)者擁有的稀缺性投入要素的回報［7］;而土地的肥沃與否，位置等因素又導(dǎo)致了稀缺性租金的差異。在資源領(lǐng)域，級差地租或者說稀缺性租金由產(chǎn)權(quán)所有者即資源所有權(quán)人享有，也就意味著資源稅實際上收取的是所有權(quán)人的所有權(quán)收益。在我國自然資源屬于國家所有，通過資源稅的方式對國家自身收取級差地租，這在理論上是說不通的。

而為調(diào)節(jié)級差收入，通過資源稅收取的稅收收入進(jìn)入地方財政，實際上并未能夠有效地發(fā)揮作用。央地坐地分成，主要作為地方財政收入的資源稅收用途缺乏監(jiān)督，往往被挪作他用，變相造成了作為資源所有權(quán)主體的國家權(quán)益受損;同時也導(dǎo)致對于礦區(qū)的收入再分配的作用削弱，資源稅作為稅收的收入再分配功能也發(fā)生了錯位，造成礦區(qū)附近居民權(quán)益在資源開采過程中持續(xù)受到損害，之后又得不到國家收入再分配進(jìn)行補(bǔ)償，生活貧困，犯罪率高，群體性事件多發(fā);而礦區(qū)所在地財政資金不足，也導(dǎo)致整個城市因資源枯竭而陷入經(jīng)濟(jì)停滯和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難的困局之中。

2.資源稅的功能缺失及不良影響

由于資源稅雙重功能的存在，實際上使得資源稅的定位始終處于搖擺狀態(tài)，而過去由于長期受重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕生態(tài)保護(hù)的觀念所困，導(dǎo)致了實踐中資源稅對于資源的合理開發(fā)及利用，補(bǔ)償受到破壞的生態(tài)環(huán)境以及促進(jìn)節(jié)約資源走可持續(xù)發(fā)展之路的功能被長期忽視。

過低的稅率導(dǎo)致資源稅促進(jìn)資源有效配置的能力減弱，且稅率不隨資源的市場價格的變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，對于礦業(yè)企業(yè)影響已微乎其微，并導(dǎo)致資源稅收入的數(shù)額極低且增長很緩慢，無法起到對經(jīng)濟(jì)租金起到調(diào)節(jié)作用，甚至于對相當(dāng)于“絕對地租”部分的絕對租金，也缺乏實質(zhì)性的調(diào)節(jié)作用［8］;對級差地租的調(diào)整更是毫無可能。資源開發(fā)單位缺乏外部成本內(nèi)部化的動機(jī)，采富棄貧，濫采濫挖，資源浪費(fèi)嚴(yán)重等問題普遍存在，利用資源的同時造成了對資源的嚴(yán)重破壞。大部分資源稅采用了以銷售量或者自產(chǎn)自用量為稅基的從量征收標(biāo)準(zhǔn)，與回采率和資源儲量等均無關(guān)聯(lián)，也與礦產(chǎn)資源的市場價格脫鉤，完全違背了市場機(jī)制［9］。這一問題也助長了企業(yè)無序開采的現(xiàn)狀，開采企業(yè)無視資源的稀缺性和可耗竭性，對資源進(jìn)行掠奪性開采，產(chǎn)生大量積壓浪費(fèi)，回采率大大降低，導(dǎo)致了極為嚴(yán)重的外部不經(jīng)濟(jì)。

與此同時，重開發(fā)而輕保護(hù)，注重經(jīng)濟(jì)效益而無視環(huán)境治理的指導(dǎo)思想導(dǎo)致負(fù)外部性顯著，造成了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出了極高的環(huán)境成本，由于缺乏可持續(xù)發(fā)展的能力，也易導(dǎo)致生態(tài)被嚴(yán)重破壞的資源枯竭型的城市出現(xiàn)。目前我國通過資源稅對礦產(chǎn)資源開采過程中造成的環(huán)境成本的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。以煤炭資源為例，就有學(xué)者指出我國煤炭資源開采產(chǎn)生的外部成本沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償，已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的赤字，若要實現(xiàn)煤炭資源的自身價值與生態(tài)環(huán)境的價值損失之充分補(bǔ)償，需要大幅度提高相關(guān)稅費(fèi)稅率及費(fèi)率［10］。否則，礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)對所處環(huán)境的負(fù)外部性還將加劇。

(三)資源補(bǔ)償費(fèi)制度的效用喪失

1994 年國務(wù)院發(fā)布了《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)正式有了具體的依據(jù)。該規(guī)定明確以采礦權(quán)人作為資源補(bǔ)償費(fèi)的征收對象，礦產(chǎn)資源在經(jīng)過開采或者采選后脫離自然賦存狀態(tài)形成的礦產(chǎn)品為征收客體。對其采取從價征收標(biāo)準(zhǔn)，以礦產(chǎn)品銷售收入為基礎(chǔ)。同時還規(guī)定礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)收入應(yīng)當(dāng)及時全額就地上繳至中央金庫，年終再按照中央與省、自治區(qū)、直轄市間規(guī)定的分成比例，單獨結(jié)算。其中中央與省、直轄市礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為5∶5，中央與自治區(qū)礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為4∶6。另外根據(jù)該規(guī)定的附則，我國主要礦產(chǎn)資源的補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率普遍在1%到2%左右。這一規(guī)定可以說是對于整個制度加以比較詳細(xì)的規(guī)制，但是其中存在的諸多硬傷，導(dǎo)致了實踐中資源補(bǔ)償費(fèi)的作用實際上難以得到發(fā)揮，出現(xiàn)了效用喪失現(xiàn)象。

1.資源補(bǔ)償費(fèi)難以切實維護(hù)國家所有權(quán)權(quán)益

我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收目的十分明確，即“保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益”。但是其在實踐中卻越來越難以發(fā)揮作用。資源稅一樣偏低的費(fèi)率使得維護(hù)國家資源所有權(quán)益的職能根本無法發(fā)揮，利潤多流入資源使用者之手，損害了作為資源所有權(quán)人的國家的權(quán)益，使這一制度幾乎喪失了效用。另外我國學(xué)界將資源補(bǔ)償費(fèi)一般定位為對于絕對地租的收取，被定位為土地所有者基于對于土地的壟斷所獲得的租金。但是實際上絕對地租和級差地租作為一個整體，都屬于產(chǎn)權(quán)所有者的生產(chǎn)剩余。“地租可以簡單地看作是一種經(jīng)濟(jì)剩余，即總產(chǎn)值或總收益減去總要素成本或總成本之后余下的那一部分?！保?1］級差地租和絕對地租的區(qū)分對于所有權(quán)屬于國家所有的我國來說，其實沒有必要，也就不需要分別通過資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)兩種制度收取。

2.資源補(bǔ)償費(fèi)無法促進(jìn)礦產(chǎn)資源高效利用

《資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》明確規(guī)定資源補(bǔ)償費(fèi)主要用于礦產(chǎn)資源的勘探工作，既忽視了對于國家所有自然資源的保護(hù)，助長了資源浪費(fèi)和掠奪開采，也忽略了自然資源開發(fā)利用中對于礦產(chǎn)資源勘探所需基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，導(dǎo)致對于資源開發(fā)主體提高資源生產(chǎn)率的激勵被扭曲，地方政府也缺乏資金投入的積極性，不利于資源的持續(xù)利用和效率提升。

3.行政性收費(fèi)定位助長效用喪失

立足于維護(hù)國家資源所有權(quán)益的資源補(bǔ)償費(fèi)卻被歸入行政性收費(fèi)中，使得國家所有權(quán)收益的性質(zhì)得不到體現(xiàn)，實際上扭曲了資源收益分配制度，使得理論與實踐上出現(xiàn)了混亂。關(guān)于資源補(bǔ)償費(fèi)用途規(guī)定不清，管理混亂，有時還存在著重復(fù)計征問題;收取過程中一方面部分企業(yè)逃避繳納，虛報瞞報生產(chǎn)量和利潤，另一方面負(fù)責(zé)收費(fèi)的行政部門坐支挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，權(quán)力尋租問題得不到遏制。這就使得資源收益流向資源開發(fā)企業(yè)、個人和地方行政人員，損害了國家作為所有者的權(quán)益，也把資源價格上漲和環(huán)境破壞成本外部化，由普通民眾承擔(dān)。行政性收費(fèi)的定位進(jìn)一步助長了資源補(bǔ)償費(fèi)的效用喪失現(xiàn)狀。

二、我國礦產(chǎn)資源資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)制度的關(guān)系分析

(一)資源稅應(yīng)立足于稅收之本質(zhì)及生態(tài)補(bǔ)償之目的

1.資源稅應(yīng)當(dāng)立足于稅收收入再分配之本質(zhì)

各構(gòu)念的平均提煉方差超過0．5，表明本量表收斂效度良好;平均提煉方差的平方根大于各相關(guān)系數(shù)，表明判別效度通過檢驗，見表2。

稅收的本質(zhì)實際上即是國家利用行政權(quán)力對于收入所進(jìn)行的再分配，資源稅作為一項稅收，同樣應(yīng)當(dāng)立足于這一本質(zhì)。國家通過行政權(quán)力向資源開發(fā)單位強(qiáng)制收取固定的，無償?shù)亩愂眨鳛樨斦杖氲囊豁梺碓?。資源所在地?fù)碛凶匀毁Y源生產(chǎn)要素的比較優(yōu)勢，而在資源收益被公權(quán)力機(jī)關(guān)收取，資源要素?zé)o法轉(zhuǎn)化為資源所在地的經(jīng)濟(jì)增長時，理所應(yīng)當(dāng)對資源所在地進(jìn)行利益補(bǔ)償;因此資源稅收收入應(yīng)當(dāng)對因為資源的開發(fā)而權(quán)益受損的礦區(qū)周邊居民進(jìn)行補(bǔ)償，保證稅收的收入平衡作用，實現(xiàn)收入的再分配，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的帕累托最優(yōu)，促進(jìn)整個社會收益的提升，特別是要注意通過資源稅來促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型，避免城市陷入資源枯竭困境。而不應(yīng)當(dāng)像目前一樣只將注意力放在調(diào)節(jié)資源開發(fā)單位的級差收入上，忽視了對周邊居民因資源開發(fā)而受到的損失的補(bǔ)償。

2.資源稅應(yīng)當(dāng)確立資源可持續(xù)利用與生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊辉康?/p>

目前西方發(fā)達(dá)國家對于資源稅收入的使用普遍集中于資源可持續(xù)利用與對環(huán)境破壞的生態(tài)補(bǔ)償上，事實上，在其他國家，資源稅又稱開采稅，是環(huán)境稅的一個重要組成部分，與我國的資源稅制度有所不同。美國已經(jīng)普遍地經(jīng)由環(huán)境稅制度等對探礦、采礦等礦業(yè)行為征稅，防范礦業(yè)活動對環(huán)境的有害影響［12］。其他歐洲國家也大都在環(huán)境稅中包含了采礦稅，通過稅收的方式對于資源開采所造成的環(huán)境破壞與居民利益受損進(jìn)行補(bǔ)償。我國的實踐目前也已表明資源稅收如果主要定位于級差調(diào)節(jié)而忽視生態(tài)補(bǔ)償與可持續(xù)利用，將帶來嚴(yán)重的資源損耗及生態(tài)破壞的問題。因此，我國資源稅應(yīng)當(dāng)將級差收入調(diào)節(jié)的功能剝離出來，交由資源補(bǔ)償收費(fèi)制度來進(jìn)行調(diào)節(jié)，而專注于資源開發(fā)利用過程中對資源的保護(hù)和高效開發(fā)，并對由于資源開發(fā)利用導(dǎo)致的環(huán)境破壞進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，將資源的可持續(xù)利用作為這一制度的唯一目的。

(二)資源補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)致力于實現(xiàn)所有權(quán)權(quán)益

1.增加資源補(bǔ)償費(fèi)的級差收入調(diào)節(jié)功能

礦產(chǎn)資源同時存在著絕對地租和級差地租，兩者均以礦產(chǎn)資源的稀缺性為基礎(chǔ)，屬于一種生產(chǎn)剩余，為礦產(chǎn)資源所有者所享有的權(quán)益范疇。我們應(yīng)當(dāng)將兩者統(tǒng)一成一個整體，在普遍收取的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同礦區(qū)的資源稟賦，開采難易度收取不同比例的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。從而改變目前由于無差別普遍征收使得國家礦產(chǎn)資源權(quán)益嚴(yán)重?fù)p失的現(xiàn)狀，保障國家的所有權(quán)權(quán)益。對于利潤率較低，不能保證穩(wěn)定盈利的中小礦山企業(yè)，則應(yīng)考慮適當(dāng)減免其應(yīng)繳納的自然資源補(bǔ)償費(fèi)。

2.提高資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率，注意基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)，保證資源利用效率

資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率應(yīng)當(dāng)保持一個更高的，對于礦產(chǎn)資源開發(fā)活動能夠產(chǎn)生正向激勵的水平，促使礦產(chǎn)資源開發(fā)單位能夠不斷提高其資源利用效率，不斷提高收益，避免因低稅率導(dǎo)致扭曲激勵，造成資源浪費(fèi)和掠奪性開采現(xiàn)象。資源補(bǔ)償費(fèi)收入應(yīng)當(dāng)注意對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用所需基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)，保證地方政府對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用投資的積極性，并進(jìn)一步促進(jìn)資源開發(fā)單位生產(chǎn)率的提高。

為了解決適用混亂的問題，突出資源補(bǔ)償費(fèi)的所有權(quán)權(quán)益屬性，我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家所普遍適用的權(quán)利金制度。權(quán)利金是礦產(chǎn)資源開采人向資源所有權(quán)人支付的一種補(bǔ)償①不同國家所采取的權(quán)利金制度有所不同，有的國家采取單一的權(quán)利金制度，有的國家與開采稅相結(jié)合，但大多數(shù)國家的權(quán)利金在本質(zhì)上并無不同，均可總結(jié)為國家所有權(quán)益之體現(xiàn)。。這種補(bǔ)償主要基于礦產(chǎn)資源的稀缺性和可耗竭特性。權(quán)利金經(jīng)過上百年的發(fā)展目前已經(jīng)將絕對地租和級差地租均包括在內(nèi)。實際上發(fā)揮了我國現(xiàn)有礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅兩者相加所起的作用。而由于對所有者權(quán)益的保障體現(xiàn)的更為明確，因此在適用中避免了我國的稅費(fèi)不分，重復(fù)計征，權(quán)力尋租嚴(yán)重，收益分配機(jī)制扭曲等一系列混亂。權(quán)利金制度將來可以成為我國資源補(bǔ)償費(fèi)制度改革的方向。

(三)把握資源稅及資源補(bǔ)償費(fèi)制度的分野與協(xié)調(diào)

綜上所述，資源稅制度是基于國家征收賦稅的權(quán)力，屬于獲得國家強(qiáng)制力保證的一種行政性權(quán)益;而資源補(bǔ)償費(fèi)則是基于國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)，本質(zhì)上屬于一種偏向私法領(lǐng)域的所有權(quán)權(quán)益。盡管由于礦產(chǎn)資源國家所有，資源本身的公共性使其立足于社會利益和公眾福利，考慮社會的可持續(xù)發(fā)展及資源的可持續(xù)利用，其性質(zhì)應(yīng)界定為一種社會性權(quán)益［13］。因而，資源補(bǔ)償費(fèi)制度不同于一般的民事權(quán)利制度。但是畢竟兩者性質(zhì)上相差巨大，我們不應(yīng)當(dāng)使有著截然不同的根基的兩種制度相互混同。一方面稅費(fèi)難分，功能重疊;另一方面資源利用效率始終不受重視，生態(tài)環(huán)境的破壞更是長期熟視無睹，周邊居民和城市的權(quán)益損失補(bǔ)償也難以落到實處。未來，我們應(yīng)當(dāng)明確兩種制度的邊界，把行政性權(quán)益和所有權(quán)權(quán)益區(qū)分開來，兩種制度在各自領(lǐng)域內(nèi)各司其職，同時也要相互協(xié)調(diào)，共同作用。

三、我國礦產(chǎn)資源資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)協(xié)調(diào)與改進(jìn)的法律路徑

(一)明確資源稅收目的，調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)及稅率

1.發(fā)揮資源稅的收入再分配職能

作為一項稅收，資源稅收制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其收入再分配職能，補(bǔ)償客觀上利益受損的礦區(qū)居民，將來我國應(yīng)以改革后的新型資源稅作為調(diào)控工具，促進(jìn)礦區(qū)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，社會，文化及環(huán)境的協(xié)調(diào)與和諧發(fā)展。注意保證礦區(qū)居民就業(yè)率，在保證居民與資源開發(fā)單位的利益平衡的基礎(chǔ)上支持資源型城市逐步轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，真正走上可持續(xù)發(fā)展道路。

2.資源稅功能一元化，以生態(tài)補(bǔ)償為核心，調(diào)整征收標(biāo)準(zhǔn)及稅率

目前我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確資源稅制度的稅收目的，將原有的雙重功能轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源可持續(xù)利用及生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊辉δ?，放棄原有的級差調(diào)節(jié)功能，向西方的開采稅制度靠攏。稅率應(yīng)當(dāng)根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償和礦產(chǎn)資源保護(hù)所需的財政投入計算，保持資源稅的固定稅率，并將相關(guān)收入在收入再分配以外主要用于礦產(chǎn)資源開發(fā)所導(dǎo)致的生態(tài)破壞的生態(tài)補(bǔ)償，同時對現(xiàn)有礦產(chǎn)資源在開發(fā)過程中加以保護(hù);為了實現(xiàn)可持續(xù)的保護(hù)性開采，還應(yīng)當(dāng)逐步實現(xiàn)征收標(biāo)準(zhǔn)由從量征收向從價征收的過渡，可以初步采取從價計征與從量計征結(jié)合的方式，使得資源稅率真正關(guān)聯(lián)市場價格，發(fā)揮資源稅的經(jīng)濟(jì)激勵作用。從而避免反激勵導(dǎo)致“挖菜心”式的粗放開采、無序開采和掠奪性開采，真正體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的價值，促進(jìn)資源的節(jié)約與保護(hù)性開發(fā)。

(二)建立我國的礦產(chǎn)資源權(quán)利金制度

對于我國的資源補(bǔ)償費(fèi)制度，應(yīng)吸取西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，以權(quán)利金制度取代實際上發(fā)揮著相同職能的資源補(bǔ)償費(fèi)制度，從而完成從行政性收費(fèi)向所有權(quán)收益制度的過渡。

1.權(quán)利金收入采取級差費(fèi)率收取，提高費(fèi)率以保障國家所有權(quán)收益

由于不同的資源豐度及開采條件導(dǎo)致不同礦業(yè)權(quán)所包含的級差地租存在差異，因此權(quán)利金費(fèi)率應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同礦種的資源品質(zhì)、重要性和稀缺度加以確定，使礦產(chǎn)資源所有權(quán)益能夠切實依照資源實際情況得以實現(xiàn)。我國煤炭、石油的資源補(bǔ)償費(fèi)率一直為1%，有色金屬費(fèi)率普遍為2%，相比較而言美國的露天礦權(quán)利金費(fèi)率則為12.5%，井工礦為8%，而俄羅斯的權(quán)利金費(fèi)率為3%～6%［14］。鑒于我國的資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率過低，難以發(fā)揮保障國家資源所有權(quán)益的作用，應(yīng)當(dāng)提高權(quán)利金費(fèi)率，使得權(quán)利金能夠真正發(fā)揮維護(hù)國家所有權(quán)益，通過稅收激勵調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用效率，減少資源浪費(fèi)現(xiàn)象的作用。

2.權(quán)利金收入專門用于礦產(chǎn)資源的開發(fā)保護(hù)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

對于通過權(quán)利金所取得的收入，基于權(quán)利金已不再屬于行政性收費(fèi)的前提，權(quán)利金收入可以?？顚Ｓ?，即使仍保持中央與地方分成的機(jī)制，也可以真正專門用于礦產(chǎn)資源的勘探投入，更好地激勵礦產(chǎn)資源開發(fā)者提升其勞動生產(chǎn)率和擴(kuò)大再生產(chǎn);同時更多的收入可以用于礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)過程中的資源保護(hù)工作，使礦產(chǎn)資源開發(fā)者在資源開發(fā)中可以更加重視礦產(chǎn)資源的節(jié)約利用和保護(hù)性開發(fā)，從長遠(yuǎn)上規(guī)劃其礦產(chǎn)資源的開發(fā)與利用計劃，保證合理開采和精細(xì)化開采，以促進(jìn)礦產(chǎn)資源的持續(xù)利用;另外還可以將部分收入用于為礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，提升地方政府積極性。

(三)保持資源稅和權(quán)利金制度的互動和協(xié)調(diào)

資源稅和權(quán)利金制度在資源行業(yè)諸多領(lǐng)域可以共同發(fā)揮作用，特別是兩者均能夠促進(jìn)礦產(chǎn)資源的保護(hù)與可持續(xù)利用，但是兩者所作用的原理并不相同。資源稅更多應(yīng)側(cè)重于對于受損環(huán)境的補(bǔ)償，使得因為礦產(chǎn)資源的開發(fā)行為大量消耗的環(huán)境成本等外部成本得到補(bǔ)充，以防止礦產(chǎn)資源不計代價地過度開發(fā);而權(quán)利金制度則更多是通過激勵效應(yīng)促進(jìn)資源的高效利用，避免資源浪費(fèi)現(xiàn)象。兩者相輔相成，因此在礦產(chǎn)資源的保護(hù)與可持續(xù)利用方面應(yīng)注意兩種制度工具的綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用。

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［責(zé)任編輯:鄭 男］

陳志峰(1992－)，男，山東泰安人，2015級環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

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