農(nóng)村垃圾處理的公共服務(wù)缺失問題探究

劉翔

摘 要 在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)還未從根本上改變、區(qū)域發(fā)展仍不平衡以及不論是政府還是農(nóng)民個人對農(nóng)村環(huán)境問題關(guān)注度還不夠高的社會現(xiàn)實(shí)下，農(nóng)村垃圾治理服務(wù)供給存在嚴(yán)重的區(qū)域差異。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平的提高，農(nóng)民環(huán)保意識的逐漸提高，農(nóng)民對生存、生活質(zhì)量的要求也逐步提高，農(nóng)民對于要求提供更多高質(zhì)量的環(huán)保服務(wù)的訴求也必然應(yīng)當(dāng)相應(yīng)重視。創(chuàng)造良好的農(nóng)村居住環(huán)境，完善農(nóng)村基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府，讓改革開放的成果惠及到農(nóng)民群眾，切實(shí)提高農(nóng)民的生活水平。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 垃圾處理 公務(wù)服務(wù)

中圖分類號：C912.82 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1農(nóng)村垃圾的概述

農(nóng)村垃圾是指由于人類生產(chǎn)、生活或土地利用活動產(chǎn)生的溶解的、難溶解或者不溶解的各種固體廢棄污染物的總稱。就當(dāng)前農(nóng)村而言，垃圾的種類問題在當(dāng)前的復(fù)雜背景下，根據(jù)造成農(nóng)村環(huán)境的污染來源不同，總體上可以分為兩類。一是外部轉(zhuǎn)移垃圾；二是內(nèi)部產(chǎn)生垃圾。

所謂外部轉(zhuǎn)移垃圾，指來自農(nóng)村以外的污染轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的垃圾。主要是來自城市的垃圾，城市垃圾是指城市日常生活或?yàn)槿粘Ｉ钐峁┓?wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢棄物以及法律行政規(guī)定的視為城市生活垃圾的固體廢棄物，成分包括居民生活垃圾、清掃垃圾、商業(yè)垃圾、工業(yè)單位垃圾、事業(yè)單位垃圾、交通運(yùn)輸垃圾、建筑垃圾、醫(yī)療垃圾及其它垃圾。

所謂內(nèi)部產(chǎn)生的垃圾，主要分為以下四種情況：一是不合理使用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料產(chǎn)生的垃圾。例如化肥的不合理應(yīng)用，農(nóng)藥的不合理應(yīng)用；二是農(nóng)村農(nóng)民生活產(chǎn)生的垃圾。是指在農(nóng)村生活過程中產(chǎn)生的垃圾。主要是燃料煤渣、煤灰，廚余垃圾、碎磚爛瓦、玻璃、廢舊電池、枯枝爛葉、破舊衣服，人糞尿等。還包括小城鎮(zhèn)和農(nóng)村聚居點(diǎn)的生活垃圾。因?yàn)槔幚砘A(chǔ)設(shè)施和管制的缺失，一般直接排入周圍環(huán)境中，造成嚴(yán)重的“臟亂差”現(xiàn)象；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾。這類垃圾包括飼養(yǎng)用于生產(chǎn)或是經(jīng)濟(jì)用途的動物，如雞、鴨、豬、牛等對農(nóng)村的污染。

2我國農(nóng)村環(huán)境現(xiàn)狀

在我國大部分農(nóng)村地區(qū)，除了通向縣城的重要村村通道路還比較干凈整潔以外，村內(nèi)道路、池塘、田間地頭、空房屋前后甚至樹上、房頂上都有大量的垃圾，農(nóng)村垃圾不論是生產(chǎn)性垃圾，還是生活性垃圾，隨著農(nóng)村人民生活的豐富，垃圾成分都逐漸呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。生活垃圾方面，城市里最常見的“白色污染”在農(nóng)村也隨處可見，并且農(nóng)村村民在日常生活中也會產(chǎn)生其他的固體垃圾，如廢紙、廢塑料制品、廢舊電池等。生產(chǎn)垃圾方面，除了常見的農(nóng)作物秸稈、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中廢舊的地膜、農(nóng)藥外包裝外，在一些地區(qū)還因?yàn)閾碛幸恍┐遛k企業(yè)或其他集體經(jīng)濟(jì)或個體經(jīng)濟(jì)戶，使得該地區(qū)農(nóng)村還存在大量工業(yè)生產(chǎn)固體廢棄物以及畜禽養(yǎng)殖場的糞便垃圾等。大部分村莊仍以生活垃圾為主，缺少公共設(shè)施和處理手段，垃圾污染非常嚴(yán)重，農(nóng)村幾乎成了露天垃圾場。

3農(nóng)村垃圾治理服務(wù)供給嚴(yán)重不足

農(nóng)村垃圾問題得不到有效的治理從而導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境的臟、亂、差，最直接的原因就在于，農(nóng)村垃圾治理公共服務(wù)的供給嚴(yán)重不足，滿足不了當(dāng)前的需求，表現(xiàn)為縱向的城鄉(xiāng)差異和縱向的鄉(xiāng)鄉(xiāng)差異。

3.1供給的城鄉(xiāng)差異

3.1.1農(nóng)村缺乏必要的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施

從直觀上來看，在城市里隨處可見的垃圾箱、環(huán)衛(wèi)公廁等基礎(chǔ)設(shè)施，在農(nóng)村地區(qū)除了個別屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地型或城郊結(jié)合型的村莊以外幾乎沒有，即使有些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)提供了這類環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，但是由于數(shù)量少，質(zhì)量差（損毀嚴(yán)重），平均投放點(diǎn)又比較遠(yuǎn)，也沒有起到預(yù)想的效果。而且，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)衛(wèi)設(shè)施因?yàn)闆]有專項(xiàng)資金的撥款和專職人員的維護(hù)，壽命非常短。不少村民也反映說，即使他們想把垃圾投放到垃圾箱里，但是由于條件不允許，也只好就近方便丟棄。

3.1.2農(nóng)村環(huán)境治理缺乏充足的人員和設(shè)施配備

城市擁有完善的環(huán)衛(wèi)隊(duì)、城管隊(duì)，保潔人員充足，垃圾治理工具先進(jìn)，如配備有各類大型機(jī)掃車、灑水車、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)車等，而在農(nóng)村地區(qū)，基本上都是由本村的村民擔(dān)任村內(nèi)的保潔員，負(fù)責(zé)村內(nèi)的主要道路和公共區(qū)域的衛(wèi)生，由村委會支付，或者部分乃至全部由向村民收取垃圾處理費(fèi)來支付村保潔員的工資。村內(nèi)衛(wèi)生大部分還是主要靠人力打掃，由于人群居住密度較低，缺乏資金投入，專業(yè)保潔人員短缺，而且配備的專門治理工具相當(dāng)少，加上自然條件的惡劣，根本無法與城區(qū)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施相比，人力清掃、板車裝運(yùn)只能夠清理了很小一部分的垃圾，污染問題仍然非常嚴(yán)重。

3.1.3農(nóng)村環(huán)衛(wèi)運(yùn)作模式滯后

在城市，主要道路和公共場所等的環(huán)衛(wèi)工作是政府市政管理的重要內(nèi)容，各種環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施和垃圾的收集和清運(yùn)，包括環(huán)衛(wèi)工人的工資，每年都有固定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)用來提供和維護(hù)。在大部分城市居民居住區(qū)，垃圾主要是由小區(qū)物業(yè)或者是居民委員會或街道辦事處向本居住區(qū)的居民收取一定的垃圾處理費(fèi)用，通過聘用第三方保潔公司人員進(jìn)行處理，居民只需將日常垃圾進(jìn)行定點(diǎn)堆放即可。實(shí)踐證明，這種以“誰治理，誰付費(fèi)“為基本方針的做法既方便了居民又維持了環(huán)境衛(wèi)生。在農(nóng)村，除環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施等必要投入外，垃圾的收集、清運(yùn)和處理原則上采取“戶集—村收—填運(yùn)”分級管理模式，及農(nóng)戶將垃圾定點(diǎn)存放（村道以及其他公共場所的垃圾由村保潔員處理），然后由村統(tǒng)一收集，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)用拖拉機(jī)或者農(nóng)用車將垃圾清運(yùn)出村。從整個流程來看，與城市大致相同，但是農(nóng)村垃圾治理資金一般是由村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來支付。因此，與城市相比，政府財(cái)力上的不足就會導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)尤其是貧困、邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)很難實(shí)現(xiàn)垃圾治理服務(wù)的足質(zhì)、足量供給。

3.2供給的鄉(xiāng)鄉(xiāng)差異

垃圾治理服務(wù)不僅存在嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差異，由于農(nóng)村各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有好有差，村級負(fù)債有多有少，環(huán)保意識有強(qiáng)有弱，農(nóng)村各地實(shí)際提供垃圾治理服務(wù)的具體運(yùn)作模式大不相同，有的即使屬于同一政府管轄，不同村莊也有不同的垃圾處理方式，并未形成同一的運(yùn)作模式，不利于基層政府進(jìn)行集中統(tǒng)一規(guī)劃。

4完善農(nóng)村生活垃圾處理公共服務(wù)供給的對策

農(nóng)村固體生活垃圾處理的公共供給體制不夠、供給規(guī)模不足、供給質(zhì)量不高是由多種原因造成的。要解決農(nóng)村垃圾污染問題，就需要政府理順供給體制、加大供給規(guī)模、提高供給質(zhì)量，并選擇最為合適的方式，充分利用政府資源與社會資源。結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，積極開展農(nóng)村垃圾處理工作，在政策上正確引導(dǎo)，資金上大力支持，加強(qiáng)“軟性”公共服務(wù)，從而在整體上改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和生活質(zhì)量。

4.1理順供給體制，明確各級政府責(zé)任

政府是公共服務(wù)供給主體，但政府提供處理農(nóng)村固體生活垃圾公共服務(wù)的體制不順暢，直接制約了該問題的解決。要理順供給體制，首先要有政策法規(guī)作為保障，同時要尊重群眾的意見。國家和政府在制定相應(yīng)的法律法規(guī)的同時，一定要充分考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，做到責(zé)任細(xì)化。近年來，國家出臺了多部環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，但在落實(shí)的時候，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，效果不盡如人意，主要就是沒有明確各級政府的責(zé)任。縣級環(huán)保部門要實(shí)行“包干”方式，即每個人負(fù)責(zé)指導(dǎo)與監(jiān)督一個或幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工作，而這個村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)保工作直接與這個工作人員的業(yè)績掛鉤。把農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工作納入基層政府工作績效考評中，把農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工作的好壞與官員的升遷掛鉤，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府也要有相關(guān)人員負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工作，每個人負(fù)責(zé)幾個村的環(huán)衛(wèi)工作、責(zé)任到人，認(rèn)真做好農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工作的宣傳、引導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督等工作，使農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工作細(xì)致化、責(zé)任化。明確農(nóng)村固體生活垃圾處理中清掃、收集、運(yùn)輸、處理各個流程由誰負(fù)責(zé)，各管理層次各司其職、各安其位，建立有效的管理網(wǎng)絡(luò)。

4.2完善監(jiān)督機(jī)制，重視村民的作用

保證公共服務(wù)供給體制的形成，需要民間機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督?？梢詴惩ㄅe報信箱的設(shè)置、舉報電話等渠道，充分發(fā)揮人民群眾的力量，杜絕不良行為的發(fā)生。農(nóng)村環(huán)衛(wèi)工作最直接的利益相關(guān)者即是廣大群眾，應(yīng)該讓廣大群眾積極參與其中，發(fā)揮自己的力量。社會團(tuán)體也是利益的表達(dá)者與匯集者，應(yīng)扶植民間環(huán)保組織的成立，給予相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵引導(dǎo)其發(fā)揮作用。在英、俄等國，民間環(huán)保組織發(fā)揮了極其重大的作用，我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)借鑒。

4.3建立多元投入機(jī)制，確保資金充足

4.3.1設(shè)立農(nóng)村專項(xiàng)資金

政府是公共服務(wù)的提供者，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是其農(nóng)村公共服務(wù)體系的組成部分，我國大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入水平比較低，政府應(yīng)該進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策的傾斜，組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)責(zé)任，加大宏觀調(diào)控的力度，設(shè)立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金。

政府專項(xiàng)資金是農(nóng)村環(huán)境治理的保障。首先，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把農(nóng)村垃圾處理費(fèi)用納入到國家財(cái)政預(yù)算的支出范疇，加大經(jīng)費(fèi)的投入；其次，在制定財(cái)政預(yù)算時，應(yīng)明確各項(xiàng)子項(xiàng)目如設(shè)立垃圾收運(yùn)、垃圾處理、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的資金投入使用情況，從而加強(qiáng)對資金管理，提高其運(yùn)作的透明度；最后要建立科學(xué)的績效評價體系，對專項(xiàng)資金的使用情況實(shí)行全面的監(jiān)督，確保每一筆資金都真正發(fā)揮作用，最終解決農(nóng)村垃圾污染問題。

4.3.2完善多元融資機(jī)制

傳統(tǒng)發(fā)展模式中，我國為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以犧牲環(huán)境為代價，極少重視環(huán)境治理工作。雖然最近幾年一直調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，不斷加大對環(huán)保的投入，我國環(huán)保經(jīng)費(fèi)的投入占GDP的比重從2000年的1.12%增加到2010年的1.95%，“十二五”規(guī)劃前三年，中央環(huán)保投入每年以2000億元的速度增加，預(yù)計(jì)“十二五”期間全社會環(huán)保投入將超過5萬億元。但是仍然滿足不了治理環(huán)境污染的需求，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家的水平。為了建立美麗鄉(xiāng)村，解決農(nóng)村生活環(huán)境污染問題，必須加大財(cái)政投入，完善多元融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多渠道籌措資金，充分調(diào)動全社會投入到環(huán)境保護(hù)中來。

4.3.3建立垃圾收費(fèi)制度

建立垃圾收費(fèi)制度，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)對生活垃圾污染的干預(yù)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)控，不僅可以減少行政監(jiān)控措施和行政經(jīng)費(fèi)，也可以抑制有害于環(huán)境的行為。因此，隨著我國經(jīng)濟(jì)國家化的發(fā)展，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段處理農(nóng)村生活垃圾污染問題應(yīng)得到運(yùn)用、推廣，按照“誰污染誰付費(fèi)”的原則，逐步征收農(nóng)村生活垃圾處理費(fèi)用，即政府按照每天每戶產(chǎn)生的生活垃圾量來確定每戶應(yīng)征收的費(fèi)用，對超出正常量的生活垃圾另行收費(fèi)，征收的垃圾費(fèi)用用于農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)。這樣不僅能夠緩解農(nóng)村生活垃圾處理費(fèi)用的壓力，還能不斷提高人們的環(huán)保意識，減少肆意丟棄垃圾的行為，減少居民生活垃圾的產(chǎn)生量。

5小結(jié)

隨著新農(nóng)村的不斷建設(shè)，除經(jīng)濟(jì)增長外，保護(hù)環(huán)境已成為其建設(shè)的一個重要工作。農(nóng)村生活垃圾處理的公共服務(wù)供給情況的好壞對農(nóng)村垃圾治理工作來說至關(guān)重要，而且我國目前農(nóng)村生活垃圾處理的公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。只有清楚認(rèn)識到農(nóng)村環(huán)境污染問題的嚴(yán)重性，完善農(nóng)村公共服務(wù)供給體系和基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)，加大對環(huán)保經(jīng)費(fèi)的投入，制定相應(yīng)防治措施并落實(shí)到位，才能確保農(nóng)村環(huán)境，才能切實(shí)提高人們的生活水平。

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