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    預(yù)防型治理:精準(zhǔn)扶貧背景下的基層社會(huì)治理模式創(chuàng)新

    2016-03-14 18:56:43牛宗嶺劉秀清
    湖北社會(huì)科學(xué) 2016年6期
    關(guān)鍵詞:精準(zhǔn)主體基層

    牛宗嶺,劉秀清,劉 泓

    (1.華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院,湖北 武漢 430079;2.湖北省社會(huì)科學(xué)院,湖北 武漢430077)

    預(yù)防型治理:精準(zhǔn)扶貧背景下的基層社會(huì)治理模式創(chuàng)新

    牛宗嶺1,劉秀清2,劉泓2

    (1.華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院,湖北 武漢 430079;2.湖北省社會(huì)科學(xué)院,湖北 武漢430077)

    在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下,國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行大量的資源輸入,在帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展的同時(shí),也引發(fā)了一些新的社會(huì)治理問(wèn)題。預(yù)防型治理的社會(huì)治理模式,即在治理的初始階段有意識(shí)地構(gòu)建預(yù)防措施,以穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展為價(jià)值目標(biāo)、以資源密集輸入為過(guò)程載體、以多主體互動(dòng)為推動(dòng)力量、以溝通協(xié)商為機(jī)制手段的治理模式,以此來(lái)保障后續(xù)治理過(guò)程的有效性和穩(wěn)定性,避免政府事后治理造成的高成本或臨時(shí)性行政施壓導(dǎo)致的治理無(wú)序,在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中達(dá)成基層社會(huì)的善治目標(biāo)。

    精準(zhǔn)扶貧;基層社會(huì)治理;預(yù)防型治理

    一、問(wèn)題的提出

    中共中央提出“全面深化改革”的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?!币獙?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須從政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體的角度,衡量政府的職能范圍和市場(chǎng)的資源配置作用,以及人民群眾對(duì)社會(huì)事務(wù)的參與能力等,以此推動(dòng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、前瞻性的國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。[1](p1-12)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展始終推動(dòng)著社會(huì)形態(tài)的變化,也必然推動(dòng)國(guó)家治理模式的變化發(fā)展。

    自黨的十八大提出到2020年“全面建成小康社會(huì)”以來(lái),中央在貧困地區(qū)實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”工作,這是繼取消農(nóng)業(yè)稅之后在農(nóng)村實(shí)施的又一新的戰(zhàn)略舉措。在這一戰(zhàn)略背景下,國(guó)家的扶貧資金、扶貧項(xiàng)目迅速向基層傾斜,尤其是向偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)傾斜。比如,2011年,中央對(duì)農(nóng)村的綜合扶貧投入為2272億元,2012年達(dá)到2996億元,2015年安排貧困地區(qū)的中央預(yù)算內(nèi)投資就超過(guò)了1500億元。[2]在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中各種扶貧資源的大量和密集輸入給基層社會(huì)帶來(lái)了巨大沖擊,在帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的同時(shí)也引發(fā)了農(nóng)村社會(huì)的利益格局重組,一些潛在的矛盾也暴露出來(lái)并成為農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的誘因,這給基層社會(huì)治理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

    目前,有關(guān)基層社會(huì)治理的研究,大部分學(xué)者是從“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系的視角討論基層社會(huì)治理模式變遷和治理能力問(wèn)題。他們認(rèn)為受基層民主自治發(fā)展的影響,我國(guó)基層社會(huì)治理由傳統(tǒng)的管控、單向和單一主體的治理模式向雙向、互動(dòng)和協(xié)商的治理模式轉(zhuǎn)變,而基層社會(huì)的發(fā)育和群眾主體意識(shí)的提高是治理模式轉(zhuǎn)變的根本條件。如向德平就認(rèn)為,“社區(qū)自治是培育基層社會(huì)自治能力的起點(diǎn),對(duì)基層治理模式的重構(gòu)具有重要作用?!保?](p127-130)在這一思路框架下,出現(xiàn)了諸如合作式治理[4](p48-54)、協(xié)同式治理[5](p5-10)、互動(dòng)式治理[6](p63-67)、嵌入性治理[7](p5-9)等治理模式的研究,基本上是從治理主體關(guān)系和治理方式轉(zhuǎn)變的角度來(lái)探究“善治”的目標(biāo),認(rèn)為基層治理已經(jīng)由管控型治理走向了服務(wù)型治理。也有論者指出社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)性過(guò)程的觀點(diǎn),比如范逢春等認(rèn)為“基層社會(huì)治理現(xiàn)代化是社會(huì)治理體系不斷優(yōu)化、治理能力不斷提升以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程,在本質(zhì)上,這一過(guò)程沒(méi)有終點(diǎn),它要求理念、價(jià)值、制度相互融合和促進(jìn),釋放社會(huì)活力,增強(qiáng)社會(huì)動(dòng)力,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)?!保?](p23-28)而楊愛(ài)杰也指出“社會(huì)基層治理實(shí)際上就是協(xié)調(diào)基層社會(huì)不同利益之間以及不同利益主體之間的矛盾、沖突,社會(huì)基層各組成要素共同處理公共事物的一個(gè)系統(tǒng)與活動(dòng)過(guò)程?!保?](p35-39)然而,既有研究并沒(méi)有對(duì)治理過(guò)程本身作具體細(xì)致的探討,本文試圖將治理的過(guò)程性研究進(jìn)一步引向深入,并結(jié)合案例著重對(duì)治理過(guò)程的前期預(yù)防實(shí)踐進(jìn)行討論。

    作為過(guò)程的治理應(yīng)該包括若干個(gè)階段,如前期預(yù)防、中期控制和后期反思三個(gè)階段。再?gòu)闹卫沓杀镜慕嵌瓤紤],基層社會(huì)在問(wèn)題發(fā)生之后才進(jìn)行的治理,必然存在治理成本較高、效率低等缺陷。另外,在問(wèn)題發(fā)生后,基層政府也往往受制于思維慣性,導(dǎo)致很多矛盾問(wèn)題一拖再拖,難以解決。如果在此治理過(guò)程中,更加注重前期的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防,不僅可以節(jié)約治理成本,而且能夠提升基層政府治理能力。而目前學(xué)界對(duì)預(yù)防階段的治理研究,主要集中在消費(fèi)和環(huán)境危害引發(fā)的公共事件治理領(lǐng)域,對(duì)基層社會(huì)的預(yù)防治理研究不多。如徐湘林[10](p1-14)、劉霞[11](p116-120)、趙萍[12](p91-96)等人的研究,主要從公共危機(jī)的角度來(lái)對(duì)治理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防進(jìn)行了分析;再比如葛天任和薛瀾從基礎(chǔ)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形成和結(jié)構(gòu)性根源角度,引入社會(huì)治理的理念,提出基層社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)注重應(yīng)急響應(yīng)和管理,還要注重基層社區(qū)建設(shè)。[13](p37-43)這些理論成果對(duì)我們研究預(yù)防和化解基礎(chǔ)社會(huì)沖突,進(jìn)行基層社會(huì)治理模式創(chuàng)新深有啟發(fā)。

    二、預(yù)防型治理的經(jīng)驗(yàn)表達(dá)

    目前,我國(guó)扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)在14個(gè)集中連片特困地區(qū),這些地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)、交通不便、生存條件惡劣,經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件較為落后,基層社會(huì)利益關(guān)系相對(duì)單一。在這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)中,傳統(tǒng)權(quán)威和道德資源起到社會(huì)治理的關(guān)鍵作用,以血緣為基礎(chǔ)的親友關(guān)系成為人們聯(lián)系的重要紐帶,當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)因此也保持著較為淳樸的民風(fēng)民情。然而,隨著我國(guó)扶貧工作的深入,尤其是近年來(lái),國(guó)家依托新型城鎮(zhèn)化實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略,向貧困山區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的資源輸入,在給貧困山區(qū)基層社會(huì)帶來(lái)社會(huì)活力和發(fā)展的同時(shí),也改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)的利益格局以及社會(huì)結(jié)構(gòu),其中激起的一些矛盾沖突便帶來(lái)了社會(huì)治理上的問(wèn)題。

    筆者在對(duì)地處集中連片特困地區(qū)之一的武陵山區(qū)S市開展的扶貧改革跟蹤觀察發(fā)現(xiàn),面對(duì)精準(zhǔn)扶貧的要求,各種扶貧資源的大規(guī)模密集輸入到貧困農(nóng)村,但是這種以項(xiàng)目、政策等形式所承載的資源輸入同時(shí)也輸入了各種管理要求。這些管理要求往往與基層社會(huì)現(xiàn)存的治理結(jié)構(gòu)不相匹配,對(duì)既有的治理機(jī)制提出了挑戰(zhàn):一是,項(xiàng)目的多樣化和管理的程序化要求治理主體更加多元。原來(lái)村級(jí)事務(wù)相對(duì)較少,治理主體相對(duì)單一,在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中村級(jí)事務(wù)大量增加,原來(lái)單一化的治理主體難以應(yīng)對(duì)繁多的扶貧事務(wù)。二是,項(xiàng)目等資源的大量輸入使得治理主體之間利益關(guān)系更加復(fù)雜,對(duì)不同主體之間的利益博弈提出了更加程序化、規(guī)范化的要求。在構(gòu)建法治國(guó)家的語(yǔ)境下,法律是最為基礎(chǔ)的秩序規(guī)范,而資源大量注入情境下的基層社會(huì)治理亟待強(qiáng)化法治基礎(chǔ)。三是,治理技術(shù)相對(duì)陳舊。目前的精準(zhǔn)扶貧工作需要運(yùn)用先進(jìn)的科技手段推動(dòng),各種項(xiàng)目的實(shí)施與管理也需要現(xiàn)代的管理技術(shù),而貧困地區(qū)治理技術(shù)比較落后,難以適應(yīng)諸如“互聯(lián)網(wǎng)+”等扶貧方式需要,更進(jìn)一步,針對(duì)當(dāng)前貧困地區(qū)人口流動(dòng)的實(shí)際,項(xiàng)目及治理參與也需要新的治理技術(shù)。四是,治理資源的非均衡性分配問(wèn)題凸顯。在項(xiàng)目等各種資源下沉的過(guò)程中,受制于傳統(tǒng)社區(qū)的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及現(xiàn)有的村落分化結(jié)構(gòu),資源分配容易出現(xiàn)偏頗,致使在消除以貧困為表征的不平等的同時(shí)又生產(chǎn)出新的不平等。上述困境都對(duì)治理過(guò)程的前期預(yù)防提出了要求,以精準(zhǔn)扶貧為契機(jī),在工作推進(jìn)中對(duì)一些可能激起的潛在沖突進(jìn)行有效預(yù)防,即進(jìn)行“預(yù)防型治理”以實(shí)現(xiàn)沖突與治理的平衡,最終達(dá)到脫貧與治理的雙重目標(biāo),無(wú)疑是貧困地區(qū)基層社會(huì)治理的內(nèi)在要求。S市的實(shí)踐為此作了初步的注腳,即在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中,S市探索出“村醫(yī)村教進(jìn)班子、法律顧問(wèn)進(jìn)鄉(xiāng)村、農(nóng)民辦事不出村”的“三位一體”治理模式,有效化解了扶貧中出現(xiàn)的問(wèn)題,是預(yù)防型治理的典型經(jīng)驗(yàn)表達(dá)。

    (一)村醫(yī)村教進(jìn)班子。

    目前,貧困地區(qū)的村“兩委”班子成員普遍存在年齡偏大、技術(shù)素質(zhì)較低等問(wèn)題,在服務(wù)群眾、組織實(shí)施項(xiàng)目、維護(hù)村莊和諧、帶動(dòng)群眾致富等方面力有不逮。比如,S市的L鎮(zhèn)轄19個(gè)村(居委會(huì)),村級(jí)“兩委”班子成員共有154人,其中45歲以下僅60人約為39%;具有大專以上文化程度的有39人,不到總?cè)藬?shù)的三分之一;大多數(shù)村干部年齡偏大、文化程度低,服務(wù)能力、創(chuàng)新能力、技術(shù)能力等不強(qiáng)。另外,部分村莊干群關(guān)系差、村“兩委”缺乏群眾基礎(chǔ),導(dǎo)致扶貧工作推進(jìn)難度大。針對(duì)這些情況,2013年S市委組織部門出臺(tái)了《優(yōu)選村醫(yī)村教進(jìn)入村級(jí)“兩委”班子任職管理辦法(試行)》,在全市各個(gè)村優(yōu)選鄉(xiāng)村醫(yī)生和鄉(xiāng)村教師進(jìn)入村級(jí)“兩委”班子或者作為后備干部培養(yǎng)。這些鄉(xiāng)村的醫(yī)生和教師在履行業(yè)務(wù)崗位職責(zé)時(shí),都能密切聯(lián)系群眾、獲得群眾信賴,他們作為村級(jí)“兩委”班子成員可以在政策宣傳、矛盾調(diào)解、服務(wù)群眾、反映民意、技術(shù)支持等方面發(fā)揮作用,對(duì)基層治理起到積極作用。據(jù)統(tǒng)計(jì),在L鎮(zhèn)實(shí)施的“搬遷”扶貧中,因征地糾紛就有幾十起,其中由村醫(yī)村教參與化解矛盾糾紛的成功率達(dá)90%以上。

    從實(shí)踐中看,S市的優(yōu)選村醫(yī)村教進(jìn)入村級(jí)“兩委”班子的辦法,對(duì)基層社會(huì)治理起到了事先預(yù)防的作用,村醫(yī)村教成為村干部,實(shí)現(xiàn)了村干部的學(xué)歷、年齡結(jié)構(gòu)方面的優(yōu)化,他們的素質(zhì)較高,深得群眾信任,能夠充分緩和干群關(guān)系,有利于推動(dòng)扶貧等工作在農(nóng)村順利開展。更重要的是,村醫(yī)村教的職業(yè)特征和身份優(yōu)勢(shì)使他們獲得了群眾較高的信任,這種信任是在村莊治理中最基礎(chǔ)和最關(guān)鍵的優(yōu)勢(shì),并在治理中自動(dòng)轉(zhuǎn)化成了“預(yù)防型”條件。因此,村醫(yī)村教進(jìn)入村“兩委”班子這一過(guò)程本身,就是一種“預(yù)防型”的治理思路。

    (二)法律顧問(wèn)進(jìn)鄉(xiāng)村。

    “以法治為核心要素的社會(huì)治理命題既是回應(yīng)‘法治中國(guó)’建設(shè)的社會(huì)層面的表達(dá),又是符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展規(guī)律的時(shí)代必然要求”[14](p33-40)。農(nóng)村基層法治建設(shè)是基層治理現(xiàn)代化的重要方面,S市在解決鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾糾紛中重視法律的作用,以法治建設(shè)的方式預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生,或在矛盾糾紛發(fā)生之后通過(guò)法律途徑將糾紛化解在基層。當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式,聘請(qǐng)律師在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成立“律師顧問(wèn)團(tuán)”,在村一級(jí)建立“法律診所”實(shí)施“法律顧問(wèn)進(jìn)村”,開展法律知識(shí)宣傳、法律業(yè)務(wù)咨詢,參與矛盾糾紛調(diào)解,協(xié)助處理信訪案件等工作,為基層群眾提供法律援助服務(wù)。其中,“律師進(jìn)村”是政府聘請(qǐng)的律師根據(jù)群眾訴求給予“定時(shí)定點(diǎn)”的法律服務(wù),將群眾訴求及時(shí)以正式方式回應(yīng)以免矛盾激化,在矛盾糾紛發(fā)生后及時(shí)調(diào)解,做到“大事化小、小事化了”,防患于未然。另外,律師還向村民發(fā)放統(tǒng)一制作的《法律顧問(wèn)便民卡》,將服務(wù)范圍、方式和聯(lián)系方式等提供給群眾便于及時(shí)溝通。

    目前,這種“法律顧問(wèn)進(jìn)村”的治理方式已經(jīng)在當(dāng)?shù)氐?0多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近2000個(gè)行政村實(shí)施。據(jù)統(tǒng)計(jì),2015年全市律師顧問(wèn)團(tuán)為100件重點(diǎn)涉法涉訴信訪積案出具了律師意見(jiàn)書,矛盾糾紛得以及時(shí)化解。法律顧問(wèn)進(jìn)村給基層群眾解決問(wèn)題提供了穩(wěn)定的制度性支持,以法律為糾紛的解決手段,大大提高了結(jié)果的穩(wěn)定性和可靠性。更重要的是,基層群眾依靠法律手段解決問(wèn)題,可以從中習(xí)得法律知識(shí),增強(qiáng)法律預(yù)判能力,減少違法行為發(fā)生?!胺深檰?wèn)進(jìn)村”的整體效果是,為農(nóng)村基層治理提供了“零距離”的制度性的糾紛解決機(jī)制,在解決糾紛的同時(shí)也讓農(nóng)民對(duì)自身行為的法律后果有了“預(yù)見(jiàn)”能力,提高了基層的整體法治水平,達(dá)到基層良好的“預(yù)防型”治理效果。

    (三)農(nóng)民辦事不出村。

    貧困地區(qū)大多集中在交通不便、山深人稀的地方,這增加了基層社會(huì)的治理成本,也造成群眾辦事的高成本和低效率。比如,S市有一半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍在300平方公里以上,其中500平方公里以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個(gè),全市平均每平方公里只有131人,村級(jí)黨員群眾服務(wù)中心周邊1公里內(nèi)村民不足100戶的占70%以上。這種交通地理環(huán)境決定了當(dāng)?shù)氐闹卫沓杀靖?,農(nóng)民出門辦事行路遠(yuǎn)、支出多、時(shí)間長(zhǎng)。另外,目前正在實(shí)施的“精準(zhǔn)扶貧”工作需要進(jìn)行“精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)建檔”等數(shù)據(jù)化辦公,這也增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的行政成本。對(duì)此,S市利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),以“村黨員群眾服務(wù)中心”為載體建立信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),實(shí)施三大網(wǎng)上服務(wù)信息系統(tǒng)。第一,政務(wù)信息系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)連接“縣—鄉(xiāng)—村”三級(jí)的行政審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò),將公安、民政、國(guó)土等22個(gè)民生部門的76個(gè)涉農(nóng)行政審批事項(xiàng)直接授權(quán)給村服務(wù)中心代辦,農(nóng)民可以不出村就完成上述事項(xiàng)。第二,村務(wù)商務(wù)信息系統(tǒng)。成立農(nóng)村電商平臺(tái),整合供銷、商務(wù)、通信等單位,搭建農(nóng)村產(chǎn)業(yè)信息高速公路,帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富。第三,綜治信息系統(tǒng)。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建“十戶聯(lián)防”等網(wǎng)格化服務(wù)系統(tǒng),對(duì)農(nóng)民進(jìn)行應(yīng)急救助服務(wù)。

    目前,當(dāng)?shù)匾延?00多個(gè)村級(jí)社區(qū)建立了信息服務(wù)平臺(tái),在扶貧、低保、養(yǎng)老險(xiǎn)金、醫(yī)保等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了農(nóng)民辦事不出村,降低了農(nóng)民辦事的成本,進(jìn)一步密切了黨群和干群關(guān)系,降低了基層矛盾糾紛的發(fā)生率,提高了政府的治理能力。

    五是建立學(xué)校集團(tuán)二級(jí)投入保障機(jī)制。學(xué)校加大改善食堂功能性的投入,如投入近200多萬(wàn)元,對(duì)后廚全部拆除,重新改造,改善了加工生產(chǎn)環(huán)境;已投入160萬(wàn)元翻新食堂木制新桌椅1450套,進(jìn)餐環(huán)境明顯得到改善;實(shí)施明廚亮灶工程,打造陽(yáng)光廚房,創(chuàng)建一流的學(xué)生食堂;投入70多萬(wàn)元對(duì)所有加工場(chǎng)所、倉(cāng)庫(kù)、售賣間等關(guān)鍵部位進(jìn)行電子監(jiān)控改造,部分食堂可以通過(guò)明廚亮灶屏幕看到食堂操作間生產(chǎn)加工的實(shí)時(shí)場(chǎng)景,一方面接受大家的監(jiān)督,另一方面預(yù)防食品安全事故的發(fā)生;每年投入10萬(wàn)元定期“滅四害”,還自籌資金在食堂安裝滅蠅燈,使加工間環(huán)境衛(wèi)生得到了保障,食品安全系數(shù)大大提高。

    三、“預(yù)防型治理”的理論闡釋

    上文所總結(jié)的S市在精準(zhǔn)扶貧中的基層治理機(jī)制創(chuàng)新,從實(shí)踐層面提供了山區(qū)基層社會(huì)沖突治理的預(yù)防型治理機(jī)制建設(shè)的合理經(jīng)驗(yàn),盡管只反映了預(yù)防型治理的部分特征,但也可以從中提煉并衍生出預(yù)防型治理的意涵和特征。

    (一)“預(yù)防型治理”的基本意涵。

    在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的治理與扶貧同步并舉,就要在扶貧資源與治理機(jī)制方面將制度設(shè)計(jì)融入到扶貧開發(fā)規(guī)劃當(dāng)中去,實(shí)施“預(yù)防型治理”?!霸陬A(yù)防中治理、在治理中預(yù)防”。在資源向基層密集輸入的扶貧過(guò)程中,預(yù)防型治理與扶貧開發(fā)兩者互相配合、互為表里。所謂“預(yù)防型治理”指的是,在諸如扶貧開發(fā)等資源大量集中注入的情景下,既有的基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)面對(duì)相應(yīng)治理挑戰(zhàn)而作出的一種回應(yīng)機(jī)制。具體而言,將治理結(jié)構(gòu)視之為一種動(dòng)態(tài)過(guò)程的均衡狀態(tài),充分重視治理的過(guò)程性、階段性,讓基層政府與民眾在內(nèi)的多元主體參與其中,并在治理的初始階段有意識(shí)地構(gòu)建預(yù)防措施,采取有效方式實(shí)現(xiàn)資源輸入情境下的基層社會(huì)的發(fā)展與治理的有效統(tǒng)一。

    (二)“預(yù)防型治理”的特征。

    “預(yù)防型治理”要求在基層社會(huì)治理中,秉持一種事先溝通、主體參與、解決問(wèn)題與預(yù)防問(wèn)題不可偏廢的理念,以對(duì)話協(xié)商等方式協(xié)調(diào)利益沖突,以預(yù)設(shè)制度來(lái)保障后續(xù)治理過(guò)程的有效性和穩(wěn)定性,避免政府事后治理造成的高成本或臨時(shí)性行政施壓導(dǎo)致的治理無(wú)序。“預(yù)防型治理”這一概念的特征,我們可以從四個(gè)維度予以闡釋。一是價(jià)值目標(biāo),預(yù)防型治理的價(jià)值目標(biāo)是為了促進(jìn)穩(wěn)定前提下的可持續(xù)發(fā)展;二是過(guò)程載體,預(yù)防型治理的實(shí)現(xiàn)立足于一定的載體機(jī)制,并借助于規(guī)范程序的資源輸入過(guò)程為渠道;三是推動(dòng)力量,預(yù)防型治理要有一定的推動(dòng)力量作為行動(dòng)主體,對(duì)所包含的資源、機(jī)制等要素進(jìn)行整合和排列;四是技術(shù)手段,預(yù)防型治理不僅僅是一種社會(huì)治理理念,還是一種具有技術(shù)性特征的治理方式,涉及許多程序性的、技術(shù)性的方式。

    1.以穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展為價(jià)值目標(biāo)。

    區(qū)別于一般性的治理概念,預(yù)防型治理的價(jià)值目標(biāo)更為明確,即在保持穩(wěn)定的前提下實(shí)現(xiàn)發(fā)展。目前在基層面臨的最大問(wèn)題就是基層治理能力不足和治理體系不完整?;鶎又卫淼谋举|(zhì)是在于政府與公共主體的合作,也有賴于社會(huì)資源的合作與對(duì)權(quán)威的認(rèn)同。預(yù)防型治理是一種依附于政府與社會(huì)資源的交互網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展的雙重目標(biāo)的治理方式。對(duì)政府而言,預(yù)防型治理的基本價(jià)值目標(biāo)就在于治理社會(huì)沖突?,F(xiàn)實(shí)中的社會(huì)沖突不會(huì)完全消除,在扶貧中原本落后的農(nóng)村又被“扶貧資源”的急流迅猛沖擊,在農(nóng)村利益格局重組中,出現(xiàn)資源過(guò)分集中或者分配懸殊現(xiàn)象,可能引發(fā)大規(guī)模上訪或群體性事件,需要有效預(yù)防。預(yù)防型治理的思維在于秉持公共利益的價(jià)值目標(biāo),采用一種事前預(yù)防的理念“化糾紛于未萌”,通過(guò)合理的預(yù)期機(jī)制設(shè)計(jì)有效地疏解社會(huì)不公和怨恨,在對(duì)基層民眾訴求及時(shí)回應(yīng)中,防止大的矛盾產(chǎn)生。

    2.以資源密集輸入為過(guò)程載體。

    預(yù)防型治理是一種中央與地方上下聯(lián)動(dòng)、基層政權(quán)與基層社會(huì)交互銜接的治理模式。在扶貧工作中,消滅貧困是治理的基本目標(biāo),這也是我們所強(qiáng)調(diào)的穩(wěn)定中的發(fā)展。這是一種由外力驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式,它雖然離不開治理目標(biāo)群體(貧困人群)的努力和治理主體(基層政府)的推動(dòng),但更重要的是國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)和貧困人群的精準(zhǔn)而密集的資源輸入。資源的密集輸入,既構(gòu)成了預(yù)防型治理的背景特征,也構(gòu)成了預(yù)防型治理的技術(shù)特征,即資源輸入既是過(guò)程又是手段。在全面建設(shè)小康社會(huì)的背景下,國(guó)家通過(guò)二次分配對(duì)貧困地區(qū)和貧困人群進(jìn)行資源輸入,是貧困治理的最重要的抓手。這個(gè)過(guò)程被具體的項(xiàng)目建設(shè)、扶貧政策、一般性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段所表達(dá),也構(gòu)成了預(yù)防型治理中發(fā)展目標(biāo)的具體內(nèi)涵。

    但利益輸入過(guò)程中的利益分配會(huì)激起潛在的主體性沖突,地方政府的謀利性、地方社會(huì)的逐利性和治理人群的自利性,可能會(huì)對(duì)輸入利益的方向造成影響,繼而造成具體治理目標(biāo)的偏差,形成因利益分配不均而產(chǎn)生的治理難題。預(yù)防型治理目標(biāo)就是通過(guò)一些技術(shù)手段和機(jī)制建設(shè),來(lái)預(yù)防此類治理難題。在技術(shù)基礎(chǔ)方面,利益分配的均衡在于信息公開,現(xiàn)代化的技術(shù)手段可以提升信息透明度,減少信息閉塞造成的誤會(huì)。在基層治理中,應(yīng)當(dāng)借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立起政府、社會(huì)和治理目標(biāo)群體之間的溝通渠道,及時(shí)傳遞信息,表達(dá)利益訴求,回應(yīng)個(gè)體需要,降低治理成本,將沖突化解于未成型。

    3.以多主體互動(dòng)為推動(dòng)力量。

    作為一種治理模式,預(yù)防型治理的事先控制型特征對(duì)治理主體的治理能力提出了更高的要求。不僅要求傳統(tǒng)的治理主體——基層政府治理能力現(xiàn)代化,而且要求多主體參與,互動(dòng)配合,形成多元治理中心,合力實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。山區(qū)扶貧中的社會(huì)治理,除原先的權(quán)力精英(包括鎮(zhèn)村干部),新的治理主體如非正式精英(前文指出的村醫(yī)村教),經(jīng)濟(jì)精英(工商大戶)參與進(jìn)來(lái),加之普通村民,共同構(gòu)成一個(gè)代表不同利益形態(tài)的合作治理主體結(jié)構(gòu)。然而,治理主體多元理念雖已經(jīng)被接受,但在許多扶貧項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中,部分治理主體的作用并未有效發(fā)揮。以普通村民為例,為了盡快實(shí)現(xiàn)扶貧意圖,地方基層政府多采用高度動(dòng)員的方式來(lái)實(shí)施,貧困群體由主體變?yōu)榭腕w、由目的變?yōu)楣ぞ?,進(jìn)而失去了“參與決定什么是他們想要的和什么是他們有理由接收的需要的權(quán)利,”[15](p24)扶貧成為與他們無(wú)關(guān)的被動(dòng)接受過(guò)程。

    因此,在精準(zhǔn)扶貧中,治理就需要針對(duì)治理內(nèi)容的繁雜性和多樣性發(fā)揮多主體的作用,在多主體之間形成良性互動(dòng)關(guān)系。這種互動(dòng)合作關(guān)系的形成不能一蹴而就,一方面,需要建立規(guī)則,通過(guò)不斷博弈達(dá)到利益均衡,從而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。這些規(guī)則包括平等規(guī)則、有序參與規(guī)則、民主協(xié)商規(guī)則、公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、利益分配規(guī)則和矛盾化解規(guī)則等,這是良性互動(dòng)的前提,需要在實(shí)踐中完善;另一方面,在利益博弈的過(guò)程多中心參與主體都有自身的利益目標(biāo),可能存在沖突,互動(dòng)的過(guò)程就是利益沖突協(xié)調(diào)的過(guò)程。在多次的長(zhǎng)時(shí)段的互動(dòng)中,實(shí)現(xiàn)扶貧資源分配上的默契與合作精神,逐漸形成一種慣性,使得沖突發(fā)生之前,相互之間就能形成遵守規(guī)則的契約精神,減少治理的成本,提高治理的效果。

    4.以溝通協(xié)商為機(jī)制手段。

    “預(yù)”是預(yù)防型治理模式的目標(biāo),多主體互動(dòng)是預(yù)防型治理的動(dòng)力,而達(dá)到各方共同利益的目標(biāo),需要一定的方式和手段,利益協(xié)調(diào)最有效的方式就是多方之間的協(xié)商與溝通。一方面,從治理主體地位作用的角度來(lái)看,溝通與協(xié)商要從兩個(gè)方面考慮:一是政府與民眾的協(xié)商與溝通。在政府與民眾之間政府占據(jù)主導(dǎo),在溝通中既需要政府轉(zhuǎn)變職能,又需要政府不斷創(chuàng)新溝通方式以求地位均衡。在扶貧中要做到“精準(zhǔn)”,政府就必須根據(jù)農(nóng)民的需求制定政策,通過(guò)與農(nóng)民的溝通來(lái)把握農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要。二是民眾之間的溝通與協(xié)商。歷史和現(xiàn)實(shí)的原因?qū)е罗r(nóng)民的原子化,缺乏溝通的農(nóng)民之間要么參與冷漠,要么就是以沖突對(duì)抗為常態(tài)。這既需要以共同利益為誘導(dǎo)促使他們參與治理,又需要培養(yǎng)農(nóng)民的妥協(xié)精神,使形成共識(shí)成為可能,而溝通與協(xié)商顯得尤為重要。另一方面,從協(xié)商的必要條件來(lái)看,政府還需要建立溝通協(xié)商平臺(tái),使得多元主體能夠方便有效地進(jìn)行對(duì)話。在預(yù)防型治理中借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立起政府、社會(huì)和農(nóng)民之間的溝通渠道,及時(shí)傳遞信息,表達(dá)利益訴求,回應(yīng)個(gè)體需要,是降低治理成本、將沖突化解于萌芽狀態(tài)的必然趨勢(shì)。

    精準(zhǔn)扶貧工作關(guān)系到貧困人群的切身利益,勢(shì)必牽涉到利益糾紛和沖突,通過(guò)溝通協(xié)商的方式來(lái)化解這些糾紛沖突,本身是一種事前思維的預(yù)防治理的模式。社區(qū)協(xié)商、政府懇談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)證、村醫(yī)村教入戶溝通等方式,這都是在現(xiàn)代協(xié)商思維指導(dǎo)下的有效治理方式。這些協(xié)商解決糾紛的方式,一方面提供了糾紛當(dāng)事人乃至全體村民合理合法的參與渠道,拓寬了民情民意的搜集與回應(yīng);另一方面,也推動(dòng)治理的常態(tài)化和預(yù)見(jiàn)性。

    四、結(jié)論與討論

    精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家通過(guò)二次分配,對(duì)貧困地區(qū)和貧困人群進(jìn)行資源輸入的貧困治理舉措,為貧困地區(qū)的發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇,也有力地推動(dòng)了貧困地區(qū)的綜合開發(fā),實(shí)現(xiàn)了大批貧困人口的脫貧致富。但是這種由外力驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式不可避免地會(huì)遭遇落地的困境。在扶貧資源的輸入過(guò)程中,通過(guò)扶貧資源的使用實(shí)現(xiàn)短期脫貧的目標(biāo),但能否在資源輸入停止的情況下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定發(fā)展,是對(duì)基層社會(huì)治理提出的挑戰(zhàn)。貧困地區(qū)的農(nóng)村,發(fā)展經(jīng)濟(jì)是一個(gè)重要抓手,但是不能因此而忽視基層社會(huì)的治理問(wèn)題。在扶貧工作中存在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和基層治理雙重目標(biāo),實(shí)踐中這兩個(gè)目標(biāo)之間存在一定的張力。從社會(huì)政策角度,扶貧是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的,它把貧困人群當(dāng)作客體對(duì)待;而社會(huì)治理將貧困人群作為主體對(duì)待,這使貧困人群遭遇到了身份與價(jià)值的尷尬,也自然會(huì)給基層社會(huì)的治理帶來(lái)難題。因此,在目前精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下,預(yù)防型治理在山區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定中有其必要性和合理性。預(yù)防型治理直接指涉基層社會(huì)治理的實(shí)踐邏輯,落后地區(qū)原先處在一個(gè)相對(duì)封閉且均衡的狀態(tài),扶貧開發(fā)、項(xiàng)目入駐、資源富集,這種“異質(zhì)性”發(fā)展模式在帶來(lái)治理績(jī)效的同時(shí),也會(huì)將原先處于沉睡狀態(tài)的糾紛與矛盾激化。此時(shí),如果還沿用“先發(fā)生后解決”的思路勢(shì)必會(huì)消解扶貧項(xiàng)目的正面意義,必須在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中,統(tǒng)籌考慮、同步解決,“在規(guī)劃中做到預(yù)防、在預(yù)防中實(shí)現(xiàn)發(fā)展”,遏制非常態(tài)化、群體性的沖突形態(tài),促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

    當(dāng)然,本文經(jīng)由經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建一個(gè)概念,并不僅僅止于為化解貧困治理過(guò)程中的問(wèn)題提供思路,更期待對(duì)資源輸入情境下的基層社區(qū)治理的問(wèn)題作出回應(yīng),即更加強(qiáng)調(diào)治理的過(guò)程性向度,以資源的密集輸入為背景和載體,基于多主體的溝通機(jī)制,將預(yù)防型治理思維貫穿始終,以實(shí)現(xiàn)治理的穩(wěn)定可持續(xù)和有效性。

    [1]薛瀾,張帆,武沐瑤.國(guó)家治理體系與治理能力研究:回顧與前瞻[J].公共管理學(xué)報(bào),2015,(3).

    [2]2015年安排貧困地區(qū)中央預(yù)算內(nèi)投資超過(guò)1500億元[EB/OL].http://www.chinanews.com/cj/2015/ 11-12/7619580.shtml,2015-11-12.

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    責(zé)任編輯 張曉予

    C916

    A

    1003-8477(2016)06-0043-06

    牛宗嶺(1980—),男,華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院助理研究員,河南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師;劉秀清(1973—),女,湖北省社會(huì)科學(xué)院助理研究員;劉泓(1968—),女,湖北省社會(huì)科學(xué)院副研究員。

    教育部青年基金項(xiàng)目“集中連片特困地區(qū)兒童貧困及其治理機(jī)制研究”(15YJC810011)的階段性成果。

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