善治理論下體育社會組織發(fā)展的制約因素與路徑選擇

陳銀橋，方　妮，沈克印

善治理論下體育社會組織發(fā)展的制約因素與路徑選擇

陳銀橋1，方妮1，沈克印2，3

隨著經(jīng)濟加速轉(zhuǎn)軌以及社會結(jié)構(gòu)的不斷變遷，社會矛盾日益突出，利益分化不斷加劇，以善治為中心，實現(xiàn)體育社會組織參與社會治理是全面深化體育體制改革，推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求。如何推進體育社會組織健康發(fā)展，是體育體制改革與創(chuàng)新的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是善治理論下政府治理的有益實踐與探索。運用文獻資料法、邏輯分析法，從善治理論視角，尋找當前中國體育社會組織發(fā)展的制約因素，為體育社會組織的良性發(fā)展提出切實可行的現(xiàn)實路徑。

善治理論；體育社會組織；制約因素；路徑

“善治”這一術(shù)語來自于“治理”概念。善治理論于20世紀90世紀興起以來，傳播十分迅速。善治是政府與公民社會對公共事務(wù)采取合作的一種公共管理模式，是指國家的權(quán)利向社會的回歸，概括的說，所謂“善治”，就是還政于民的一個過程，為了促進社會公共利益的最大化，社會組織與政府部門及公共管理部門建立伙伴關(guān)系，共同實現(xiàn)政府與社會公民兩者之間的最佳狀態(tài)，達到相對平衡。在體育領(lǐng)域，體育社會組織作為多元治理主體之一，在彌補政府公共體育服務(wù)不足、提升區(qū)域體育治理水平等方面發(fā)揮著重要作用。體育社會組織的發(fā)育與建設(shè)是衡量一個國家體育領(lǐng)域發(fā)達程度的標志，也是實現(xiàn)體育資源均等化的現(xiàn)實基礎(chǔ)。在體育社會組織參與社會治理過程中，能夠有效彌補政府在公共體育服務(wù)領(lǐng)域的“失位”與“越位”以及“市場失靈”局面，形成“小政府、大社會”的新型管理格局，從而實現(xiàn)“善治”。在實現(xiàn)體育社會組織善治的過程中，我們要考慮體育社會組織建設(shè)的制約因素，實現(xiàn)其參與社會治理的合法性、透明性、法治性、責任性、回應(yīng)性和有效性。

1　治理與善治理論的提出及基本內(nèi)涵

1.1治理的內(nèi)涵

20世紀 70年代以來，西方國家針對政府管理過程中出現(xiàn)的財政危機和效率危機，開始對以馬克斯·韋伯為代表的傳統(tǒng)公共行政理論進行反思和批判，治理理論逐漸被西方政治學、經(jīng)濟學、管理學的學者所關(guān)注，成為一種重要的分析框架和方法工具［1］。美國學者詹姆斯·N·羅西是治理理論的創(chuàng)始人之一，他將“治理”界定為：“一系列活動領(lǐng)域的管理機制。這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。［2］”黨的十八屆三中全會在全面深化改革總目標中，提出了推進國家治理現(xiàn)代化的全新闡述，“治理”的提出彌補了原有“管理”的局限，“全能管理”是指一種政府縱向的管理模式，而“治理”則強調(diào)的是一種“政府、市場、社會”的多元主體格局，政府由全能走向分散，從一元走向多元，體現(xiàn)的是一種社會參與與主體的廣泛性、民主與集中的契合性、政府與社會的合作性，職能邊界的合理性等。全球治理委員會于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中對治理作出了如下界定：治理是各種機構(gòu)或個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，也是使相互沖突的不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程［3］。

1.2善治理論的提出及基本內(nèi)涵

善治是治理的目標導向，治理是善治的理論基礎(chǔ)。善治是隨著治理理論的發(fā)展而提出的新概念，“善治”即良好的治理。俞可平曾指出，治理可以彌補政府和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足，但其也不是萬能的，在社會資源配置中，也不可能代替市場自發(fā)地對資源進行合理的配置，同樣存在治理失效的可能。英國學者杰索普指出，“治理的失敗是指各方對原定目標是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標所致。［4］”

格里·斯托克列出了治理失效的五種表現(xiàn)：1）在制定治理政策相關(guān)過程中，現(xiàn)實與解說政府的規(guī)范信碼相脫離；2）由于權(quán)力依賴，所得非所求，造成對政府的不良影響；3）有了自治網(wǎng)絡(luò)，政府對于社會的責任難以定位；4）各方面責任模糊，主體之間不主動承擔責任；5）政府利用靈活的方式引導和控制集體行為，治理仍然可能失效。針對治理存在失效的可能，使政府重新陷入“缺位”或“失位”的尷尬境地，使得一些學者提出了善治理論。

20世紀90年代至今，治理和善治理論在俞可平、毛壽龍等學者的推動下，在我國迅速傳播。毛壽龍、張成福認為，治理轉(zhuǎn)型就是從傳統(tǒng)治理之道向現(xiàn)代治理之道的變革，也是政府再造的過程［5］。俞可平則認為，善治要求具備合法性、法治、透明性、責任、回應(yīng)、有效等六大特征［6］。善治顯示出國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作關(guān)系，應(yīng)加強公民的參與與管理，實現(xiàn)公共管理民主化，進而提高公眾的滿意度。

2　善治理論下體育社會組織發(fā)展的制約因素

體育社會組織是群眾體育“四大網(wǎng)絡(luò)”（場地、活動、組織和服務(wù)）中的重要一環(huán)［7］。雖然黨中央對體育社會組織提出了新的時代要求，貫徹培育與監(jiān)管并重原則。但在整個發(fā)展的道路上我國體育社會組織仍存在一些問題，如我國體育社會組織的管理體制、配套政策不完善，自身素質(zhì)缺失以及外部監(jiān)管缺失等現(xiàn)狀，一些體育社會組織角色定位不清、無法發(fā)揮其功能作用，同時扶持發(fā)展政策不多，法律體系不完善等各個方面的制約因素。

2.1雙重管理體制制約

在現(xiàn)有經(jīng)濟體制下，我國現(xiàn)行的體育社會組織均面臨著雙重管理體制的制約，政府“不愿多事”不愿意承擔主觀部門風險，同時，各職能部門也沒有設(shè)立相應(yīng)的體育主管部門，缺少了具體的體育管理組織和執(zhí)行機構(gòu)，使得體育社會組織難以找到相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門，政府對于自身的管理理念，職責也是相對模糊，使我國的體育活動處于一種政府領(lǐng)導與體育社會組織被領(lǐng)導的行政管理關(guān)系中。大部分的體育組織工作主要是由政府職能部門指令性下達，體育社會組織參與性不高，一些體育社會組織往往因為登記管理體制的因為無法注冊。嚴重制約著體育社會組織的發(fā)展，在此情況下，也很難想象體育社會組織將有何作為，只能充當“政府助手”的角色，實質(zhì)性的參與社會治理很難形成。

2.2“全能政府”制約

社會管理主體的多元化，政府與社會共同治理是社會發(fā)展的客觀趨勢，當前形勢下，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期間，政社分開是建立現(xiàn)代社會組織體制的首要標志［8］。至1998年以來，中共中央和國務(wù)院就一直強調(diào)這一要求，但是在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不僅舊的癥結(jié)沒有根除，反而呈現(xiàn)政社不分甚至以政代社的做法，且呈現(xiàn)不斷凸顯的趨勢。與此同時，政府出于社會穩(wěn)定考慮，又限制體育社會組織自治，這種政府對體育社會組織的過分“關(guān)照”，使體育社會組織缺少自主性，政府與體育社會組織的關(guān)系依舊處于一種縱向管理關(guān)系而非橫向平等關(guān)系，并不利于實現(xiàn)政社分開，“全能政府”依然存在，政府并沒有真正的放權(quán)體育社會組織，依然沒有從“越位”“錯位”的尷尬中解脫出來。

2.3自身素質(zhì)制約

自身能力欠缺、經(jīng)費緊張、人才缺乏、管理混亂是我國的體育社會組織發(fā)展中最基本的問題，法人治理結(jié)構(gòu)尚未落實，組織章程形同虛設(shè)，制度往往流于形式，領(lǐng)導班子產(chǎn)生的程序不民主，信息透明度不高，使體育社會組織難以擺脫官僚行政風氣影響，“家長制”現(xiàn)象嚴重，缺乏內(nèi)部監(jiān)督機制。有的體育社會組織甚至打著公益組織旗號，進行營利性活動，與章程對社會公益事業(yè)的承諾背道而馳。大部分體育社會組織十分弱小，難以承接政府轉(zhuǎn)移職能，無法承擔起新常態(tài)下體育社會組織應(yīng)承擔的社會責任。

2.4體育社會組織法律制度缺失

發(fā)展體育社會組織是促進社會建設(shè)，推動政府職能轉(zhuǎn)移和建立和諧社會的重要途徑，而法律保證其良好發(fā)展的強有力保障［9］。法律在對加強體育社會組織的規(guī)范管理，促進體育社會組織的健康有序發(fā)展發(fā)揮著十分重要的作用。迄今為止，我國體育社會組織雖然取得了較大的發(fā)展，但依然沒有形成完備的體育社會組織法律體系，法律的缺失，不利于保障我國體育社會組織的合法權(quán)益，目前主要依靠《社會團體登記管理條例》、《基金會登記管理條例》等進行規(guī)制，設(shè)立程序的規(guī)定含糊不清，難以對各類體育社會組織發(fā)揮良好的規(guī)制作用，無法適應(yīng)當今體育社會組織發(fā)展的需要。

3　善治理論下體育社會組織發(fā)展的路徑選擇

3.1改善體育社會組織管理體制

登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負責制度是目前我國體育社會組織采用的管理體制。隨著改革的深入以及市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，雙重管理體制是具有限制性的。在實踐中，雙重負責的管理體制，在順序上顛倒了事前監(jiān)管和事后監(jiān)管，管理功能配置嚴重錯位，一方面阻礙了體育社會組織的合法注冊登記，也使得體育社會組織在注冊登記后也會出現(xiàn)無人監(jiān)管的尷尬局面，在準入管理上，改革現(xiàn)有的準入管理體制，將目前的限制性監(jiān)管向保障性監(jiān)管、激勵性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。明晰政府對體育社會組織管理職能定位，將業(yè)務(wù)管理重心后移，加強事中和事后管理，放寬體育社會組織的準入制度，制定便利的救濟渠道，降低注冊的合規(guī)成本，用法律制度上界定確立體育社會組織登記管理機關(guān)的職責，加大其責任，加強其力量，精簡和淡化業(yè)務(wù)主管單位，加強管理力量。

3.2加強體育社會組織自身建設(shè)，建立“政府—市場—社會”三元伙伴關(guān)系

體育社會組織和政府在參與社會公共治理過程中，應(yīng)形成伙伴關(guān)系，共同促進社會和諧，廣泛動員公眾參與，突破雙重管理體制缺陷，積極有效承接政府的職能轉(zhuǎn)移，動員體育社會組織參與公共治理的積極性，為公共體育服務(wù)的供給釋放出更大的能量。體育社會組織要推動自身建設(shè)，只有練好自身，才能有所擔當，加強體育社會組織專業(yè)化人才隊伍建設(shè)，造就一支職業(yè)化、高素質(zhì)的體育社會組織人才隊伍。對體育社會組織進行“政會脫鉤”改革，解除公共權(quán)力對其影響，普遍實現(xiàn)體育社會組織的政社分開。堅持法人自治，規(guī)范運作，建立權(quán)責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，正確處理追求國家治理現(xiàn)代化中“政府—市場—社會”三元主體關(guān)系，協(xié)同推進，積極參與，開創(chuàng)體育社會組織發(fā)展新局面，實現(xiàn)“小政府、大社會”的新型管理格局。

3.3完善法制

我國現(xiàn)行的體育社會組織法律亟待完善，現(xiàn)有的行政法規(guī)，不僅立法層次低，而且在執(zhí)法實踐中難于操作，因而應(yīng)完善法制，加強法律的規(guī)范和指導作用，我國政府應(yīng)完善體育社會組織監(jiān)管體系，加強問責機制與完善退出管理。制定適用于民辦非企業(yè)、基金會以及社會團體的《體育社團法》，提供一個相對完善系統(tǒng)的體育社會組織法律框架。修訂、完善現(xiàn)行的行政法規(guī)，制定頒布推進行業(yè)協(xié)會、志愿組織、體育社會團體、公益慈善組織和民辦非企業(yè)單位等社會組織發(fā)展與管理的專項法規(guī)，加快形成分類發(fā)展和監(jiān)管的行政法規(guī)體系，例如《體育社會組織資金募集法》和《自愿者法》。在此基礎(chǔ)上，盡快制定《民間體育社會組織促進法》，明確民間體育社會組織的所有成員的權(quán)利和義務(wù)，以及該組織享有的各項保障措施。同時，對社會組織特別界定和分類、備案和登記監(jiān)管、社會功能、社會監(jiān)督、稅收減免、政府扶持等各方面做出原則的規(guī)定，以形成社會組織法律體系［10］。建立健全體育社會組織稅收等相關(guān)法規(guī)政策，明確規(guī)定，凡以公共體育服務(wù)為宗旨，不分配利潤，不以營利為目的，并具有自治能力的體育社會組織，都應(yīng)認為具有免稅資格。要取消一切在立法上、體制上阻礙體育社會組織發(fā)展的所有障礙，建立和完善社會組織人力資源管理和社會保障制度，促進體育社會組織健康、可持續(xù)發(fā)展。

4　小結(jié)

隨著我國經(jīng)濟加速轉(zhuǎn)軌以及社會結(jié)構(gòu)的不斷變遷，社會階層和利益關(guān)系加劇分化，社會矛盾日益突出，推進體育治理面臨著前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。而推進體育社會組織的發(fā)展就是為了實現(xiàn)還政于民，是“善治”理論的題中之義，實質(zhì)就是要實現(xiàn)體育社會組織的合法性、透明性、法治性、責任性、回應(yīng)性和有效性。根據(jù)體育社會組織發(fā)展的制約因素，改善體育社會組織管理體制，加強體育社會組織自身建設(shè)，建立“政府—市場—社會”三元伙伴關(guān)系，完善法制，明確政府與體育社會組織的邊界和權(quán)責、完善體育社會組織的治理結(jié)構(gòu)、發(fā)展體育社會組織內(nèi)部的民主機制、此外政府部門還要支持體育社會組織人才隊伍建設(shè)，不斷激發(fā)體育社會組織活力，培育體育社會組織的生成、生長和自治機制，讓體育社會組織在社會治理中發(fā)揮更大的作用。

［1］何哲.“善治”概念的核心要素分析——種經(jīng)濟方法的比較觀點［J］.理論與改革，2011（5）.

［2］王華華.治理視野下社區(qū)發(fā)展需要培育基層社會組織［C］.江蘇省學術(shù)大會學會專場論文哲學社會類，2014.

［3］郭為桂.從社會管理到社會治理：中國語境下的治道變革［J］.中共福建省委黨校學報，2013（12）.

［4］鮑勃·杰索普，程浩.治理與元治理：必要的反思性、必要的多樣性和必要的反諷性［J］.國外理論動態(tài)，2014（5）.

［5］毛壽龍.中國政府體制改革的過去與未來［C］.中國杰出管理者年會.2008：87-92.

［6］俞可平，薛曉源.治理與善治［M］.北京：社科文獻出版社，2000.

［7］黃亞玲，郭靜.基層體育社會組織——自發(fā)性健身活動站點的發(fā)展［J］.北京體育大學學報，2014（9）.

［8］文軍.中國社會組織發(fā)展的角色困境及其出路［J］.江蘇行政學院學報，2012（1）.

［9］劉明生.公共服務(wù)背景下城市社會體育組織發(fā)展模式研究［D］.上海：上海體育學院，2010.

［10］郭修金，戴健.政府購買體育社會組織公共體育服務(wù)的實踐、問題與措施——以上海市、廣東省為例［J］.上海體育學院學報，2014（3）.

Development of Sports Social Organizations and Path Selection Under the Theory of Good Governance the Restricting Factors

CHEN Yinqiao1，F(xiàn)ANG Ni1，SHEN Keyin2，3

With our country economy to accelerate the transition and social structure changes，and social contradictions increasingly prominent and the increasing interest differentiation，with good governance as the center，the evitable demands to realize sports social organizations to participate in social governance is to comprehensively deepen reform，and promote the requirement of the modernization of the national governance. How to promote the healthy development of the sports social organizations，is a key point for our country sports system reform and innovation，and is the beneficial practice and exploration under the good governance. Using documentary，logical analysis，from the perspective of the theory of good governance，the paper looks for the current Chinese sports restricts the development of social organizations，to the benign development of sports social organizations and put forward the feasible path of reality.

good governance theory；sports social organizations；restricting factors；path

G80-05

A

1003-983X（2016）08-0692-03

2016-06-13

國家體育總局體育社會科學研究中心指導項目（16TYSK009）第一作者簡介：陳銀橋（1991-），男，湖北荊州人，碩士，研究方向：體育人文社會學。

1.武漢體育學院研究生院，湖北 武漢 430079；2.武漢體育

學院經(jīng)濟與管理學院，湖北 武漢 430079；3.武漢體育學院體育社會科學研究中心，湖北 武漢430079

1.Graduate Department，Wuhan Sports University，Wuhan Hubei，430079；2.Economy and Management Department，Wuhan Sports University，Wuhan Hubei，430079；3.Sports Social Science Research Center，Wuhan Sports University，Wuhan Hubei，430079