基于海洋環(huán)境保護(hù)視角的海洋功能區(qū)劃評價問題研究

王權(quán)明，黃杰，李濱勇，于淼

(1.國家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 大連 116023；2.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023)

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基于海洋環(huán)境保護(hù)視角的海洋功能區(qū)劃評價問題研究

王權(quán)明1，2，黃杰1，2，李濱勇1，2，于淼1，2

(1.國家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 大連 116023；2.國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023)

海洋功能區(qū)劃是加強(qiáng)海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)而采取的一種管理手段，但在海洋開發(fā)過程中其海洋環(huán)境保護(hù)作用正不斷弱化。文章深入分析海洋功能區(qū)劃與海洋環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，并從海洋環(huán)境保護(hù)視角出發(fā)剖析目前海洋功能區(qū)劃存在的不足，提出科學(xué)劃分區(qū)劃的海洋開發(fā)與保護(hù)格局、加強(qiáng)區(qū)劃對海域開發(fā)利用方式的轉(zhuǎn)變、實(shí)施分類分區(qū)的海域生態(tài)系統(tǒng)等建議，以強(qiáng)化海洋功能區(qū)劃的海洋環(huán)境保護(hù)作用。

海洋功能區(qū)劃；海洋環(huán)境保護(hù)；海域使用管理

作為我國海域使用管理的基本制度之一，海洋功能區(qū)劃在協(xié)調(diào)各類用海需求的過程中發(fā)揮重大作用，同時也為海洋環(huán)境保護(hù)做出巨大貢獻(xiàn)。海洋功能區(qū)劃是海洋環(huán)境保護(hù)工作的重要依據(jù)，海洋功能區(qū)劃的編制與實(shí)施要著力保護(hù)與改善海洋生態(tài)環(huán)境[1]。《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》等法律法規(guī)對二者關(guān)系做出明確規(guī)定[2]；《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》(GB/T 17108—2006，以下簡稱《技術(shù)導(dǎo)則》)從海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和管理要求的角度詳細(xì)列舉各類功能區(qū)對海水質(zhì)量、沉積物質(zhì)量、海洋生物質(zhì)量以及生態(tài)環(huán)境管理的要求，《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》中明確功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量要求應(yīng)作為強(qiáng)制內(nèi)容嚴(yán)格執(zhí)行。然而隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，沿海各地對于開發(fā)海洋的熱情空前高漲，海洋功能區(qū)劃的海洋環(huán)境保護(hù)功能正不斷弱化。本文以海洋環(huán)境保護(hù)視角提出我國目前海洋功能區(qū)劃存在的主要問題，并提出強(qiáng)化功能區(qū)劃海洋環(huán)境保護(hù)作用的對策建議。

1 海洋功能區(qū)劃與海洋環(huán)境保護(hù)的關(guān)系

1.1 海洋功能區(qū)劃是海洋環(huán)境保護(hù)的重要依據(jù)

1.1.1 海洋功能區(qū)劃是制定海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的依據(jù)

依照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第七條的規(guī)定，國家根據(jù)海洋功能區(qū)劃制定全國海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和重點(diǎn)海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是對一定時間內(nèi)海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施所做出的規(guī)劃[1]，是海洋環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)和行動方案。海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的確立是以海洋功能區(qū)劃為基礎(chǔ)的，即根據(jù)不同海域的功能來確定海洋環(huán)境保護(hù)的整體保護(hù)目標(biāo)和保護(hù)任務(wù)等。

1.1.2 海洋功能區(qū)劃確定海洋開發(fā)與保護(hù)的基本布局

海洋資源具有種類多樣性的特征，在海洋中并非均勻分布。因此，在海洋開發(fā)利用過程中，必須根據(jù)海洋功能區(qū)劃合理布局，在海洋功能許可的范圍內(nèi)確定開發(fā)利用的規(guī)模和深度，突出主導(dǎo)功能，兼顧其他功能，保證發(fā)揮自然資源、環(huán)境的客觀價值和經(jīng)濟(jì)、社會持續(xù)發(fā)展的綜合效益，避免次要功能對主導(dǎo)功能的削弱和破壞。如果不按照海洋功能區(qū)劃開發(fā)利用海洋、違背海域的基本功能，則會出現(xiàn)無序和混亂狀態(tài)，影響或破壞海域的社會屬性和自然屬性，其結(jié)果不僅會降低海洋開發(fā)利用整體效益，而且會造成海洋生態(tài)環(huán)境的破壞。

1.1.3 根據(jù)海洋功能區(qū)劃選劃入海排污口

遵照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第三十條和第四十七條的規(guī)定，根據(jù)海洋功能區(qū)劃選擇入海排污口、設(shè)置陸源污染物深海離岸排放排污口。海洋功能區(qū)劃明確在海洋自然保護(hù)區(qū)、重要漁業(yè)水域、海濱風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域不得新建排污口，在有條件的地區(qū)應(yīng)將排污口深海設(shè)置、實(shí)行離岸排放。

1.2 海洋功能區(qū)劃編制與實(shí)施的重要目標(biāo)是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境

《中華人民共和國海域使用管理法》第十一條規(guī)定，海洋功能區(qū)劃的編制應(yīng)遵循“生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)利用的原則”，即要求編制出的海洋功能區(qū)劃要有利于保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、有利于實(shí)現(xiàn)海域可持續(xù)利用。海洋功能區(qū)劃要成為合理開發(fā)利用海洋和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境一項(xiàng)基礎(chǔ)性和科學(xué)性的工作，其編制過程包含對海洋環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀和問題進(jìn)行深入分析的過程，在編制海洋功能區(qū)劃前應(yīng)對海洋環(huán)境保護(hù)狀況等方面進(jìn)行前瞻性研究?；谌娣治鏊幹频暮Ｑ蠊δ軈^(qū)劃可以為海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供有力的支撐[2]。

《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》第十六條進(jìn)一步規(guī)定，海洋功能區(qū)劃上報審批前，應(yīng)經(jīng)同級人民政府審核同意，其中審核的內(nèi)容包括目標(biāo)的確定是否與本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，是否有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。這一規(guī)定保證海洋功能區(qū)劃編制與實(shí)施的目標(biāo)應(yīng)有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

1.3 海洋功能區(qū)的海洋環(huán)境質(zhì)量保護(hù)要求應(yīng)嚴(yán)格遵守

海洋功能區(qū)劃是《中華人民共和國海域使用管理法》確定的我國海域使用管理的基本制度，一經(jīng)批準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行。在海洋功能區(qū)劃文本、登記表和圖件中，所有一級類和二級類海洋功能區(qū)及其環(huán)境保護(hù)要求應(yīng)當(dāng)確定為嚴(yán)格執(zhí)行的強(qiáng)制性內(nèi)容。

區(qū)劃需要被強(qiáng)制執(zhí)行體現(xiàn)在兩個方面，即功能區(qū)劃分本身要被嚴(yán)格遵守，以及各功能區(qū)對海洋環(huán)境保護(hù)的要求也要被嚴(yán)格遵守。《海洋功能區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》附錄D 是“海洋功能區(qū)環(huán)境保護(hù)要求”，其中詳細(xì)列舉33類二類功能區(qū)對海水質(zhì)量、沉積物質(zhì)量、海洋生物質(zhì)量以及生態(tài)環(huán)境管理的要求。各類海洋功能區(qū)應(yīng)按照國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，明確海洋環(huán)境保護(hù)要求和具體管理措施；各類用?；顒颖仨殗?yán)格執(zhí)行規(guī)定的海洋功能區(qū)劃環(huán)境保護(hù)要求。這相當(dāng)于給海域劃定環(huán)境質(zhì)量的底線，也是為海洋環(huán)境保護(hù)工作提出最低限度的要求。

2 基于海洋環(huán)境保護(hù)視角的海洋功能區(qū)劃存在的不足

2.1 區(qū)劃與海洋環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)性不足

海洋功能區(qū)劃確定海洋環(huán)境保護(hù)的總體方向，通過重點(diǎn)海域和各類別功能區(qū)劃分確定海洋開發(fā)與保護(hù)的格局，制訂重點(diǎn)海域與各類功能區(qū)環(huán)境保護(hù)的一般性要求，明確功能區(qū)水質(zhì)等環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，提出區(qū)劃實(shí)施的海洋環(huán)境保護(hù)措施。但由于功能區(qū)劃編制的主體內(nèi)容還是確定海域功能，設(shè)定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與實(shí)施保障措施比較寬泛，環(huán)境保護(hù)要求與海洋環(huán)境保護(hù)制度措施之間缺少協(xié)調(diào)與銜接，具體的海洋環(huán)境保護(hù)任務(wù)指標(biāo)等還需要在專門的海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)劃中落實(shí)。

2.2 功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的連續(xù)性不夠

由于功能區(qū)劃中海洋功能區(qū)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量要求依據(jù)海水水質(zhì)、沉積物、生物質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從維護(hù)功能區(qū)環(huán)境生態(tài)功能的要求出發(fā)，依據(jù)功能區(qū)類型確定標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)與海域環(huán)境現(xiàn)狀之間缺乏聯(lián)系[3]，同一海區(qū)、流域、海灣等環(huán)境區(qū)中相鄰功能區(qū)的環(huán)境質(zhì)量要求缺少連續(xù)性。如，丹東市大部分近岸海域位于鴨綠江國家自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，其海域功能為海洋自然保護(hù)區(qū)，但其相鄰功能區(qū)有港口區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)；港口區(qū)和工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)海水水質(zhì)要求都是不劣于三類，而海洋保護(hù)區(qū)水質(zhì)要求為不劣于一類，相鄰海洋功能區(qū)存在環(huán)境質(zhì)量不連續(xù)的情況。

2.3 區(qū)劃的海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)域類別比較單一

目前功能區(qū)劃的海洋開發(fā)保護(hù)格局主要由功能類型區(qū)和重點(diǎn)海域劃分來確定，重點(diǎn)海域中既有生態(tài)保護(hù)修復(fù)類功能區(qū)又有開發(fā)建設(shè)類功能區(qū)，不利于海洋生態(tài)環(huán)境的分區(qū)控制管理，區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)策略難于落實(shí)。

同時，功能區(qū)劃中的海洋保護(hù)區(qū)類型只有海洋自然保護(hù)區(qū)與海洋特別保護(hù)區(qū)，并沒有涵蓋目前尚未建成保護(hù)區(qū)的重要海洋生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域。一些重要的海洋漁業(yè)資源產(chǎn)卵場、漁場水域以及濱海濕地、珊瑚礁、紅樹林、河口等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)還被劃為漁業(yè)養(yǎng)殖、旅游等開發(fā)功能類型等，導(dǎo)致全海域海洋生態(tài)保護(hù)格局不夠清晰、明確，重要生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施相對滯后。當(dāng)前濱海灘涂濕地面積萎縮、海灣環(huán)境容量降低、紅樹林珊瑚礁海草床面積退化等是我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主要問題，區(qū)劃的海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)應(yīng)側(cè)重于海洋保護(hù)格局的界定，即控制濕地、河口、灘涂等生態(tài)空間與環(huán)境容量的減少。

2.4 海洋功能區(qū)劃的海洋環(huán)境保護(hù)作用落實(shí)不夠

由于功能區(qū)劃設(shè)定的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與實(shí)施保障措施比較寬泛，在實(shí)際的海洋環(huán)境保護(hù)工作中對功能區(qū)的水動力環(huán)境、岸灘穩(wěn)定性、生物棲息環(huán)境等一般性海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求缺乏操作與考核機(jī)制，功能區(qū)劃的海洋環(huán)境保護(hù)作用落實(shí)尚顯不夠。

2.5 海洋功能區(qū)劃對陸源污染的控制約束力不強(qiáng)

海洋功能區(qū)劃的范圍是近岸海域，重點(diǎn)對海域的開發(fā)利用與保護(hù)進(jìn)行指導(dǎo)與約束，而多年海洋環(huán)境監(jiān)測評價結(jié)果顯示，近岸海域污染物主要來自陸域，因此海洋環(huán)境保護(hù)與污染控制的重點(diǎn)在于堅持陸海統(tǒng)籌的發(fā)展理念、實(shí)施主要污染物排?？偭靠刂浦贫鹊汝懺次廴究刂剖侄危Ｑ蠊δ軈^(qū)劃對陸海統(tǒng)籌的控制約束能力還有待提高[4]。

3 強(qiáng)化功能區(qū)劃海洋環(huán)境保護(hù)作用的建議

3.1 科學(xué)劃分明確區(qū)劃的海洋開發(fā)與保護(hù)、修復(fù)格局

建議在功能區(qū)劃的海洋開發(fā)與保護(hù)格局的確定中，應(yīng)以海洋生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境功能的自然分區(qū)為基礎(chǔ)，結(jié)合海洋生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀評價和資源環(huán)境承載力分析結(jié)果，細(xì)化區(qū)域海洋開發(fā)、保護(hù)、修復(fù)的格局，明確海洋生態(tài)重要區(qū)域、脆弱區(qū)域和敏感區(qū)域的海洋生態(tài)紅線，形成專門的海洋生態(tài)建設(shè)、修復(fù)、控制相連續(xù)的海洋環(huán)境保護(hù)空間格局，控制壓縮海洋資源開發(fā)空間區(qū)域的尺度規(guī)模，并與保護(hù)修復(fù)區(qū)域形成相對分離清晰的界線。

在現(xiàn)行海洋功能區(qū)劃中，應(yīng)根據(jù)各重點(diǎn)海域、各類功能區(qū)的保護(hù)、修復(fù)與開發(fā)特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)域合并歸類，形成整體完善的保護(hù)與開發(fā)控制格局[5]。在功能區(qū)劃的分類體系中，應(yīng)增加海洋保護(hù)類、生態(tài)環(huán)境修復(fù)類功能區(qū)的類型層次，為新增海洋保護(hù)區(qū)的選劃以及海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的形成與完善提供依據(jù)。

3.2 提高區(qū)劃在海洋綜合管理中的基礎(chǔ)性作用

海洋功能區(qū)劃是我國海洋空間開發(fā)、控制和綜合管理的整體性、基礎(chǔ)性和約束性文件，是開展海域管理、海洋環(huán)境保護(hù)等海洋綜合管理工作的重要依據(jù)。在海洋綜合管理工作中應(yīng)提高區(qū)劃在海洋環(huán)境保護(hù)與海域管理中的銜接性和基礎(chǔ)性作用，切實(shí)協(xié)調(diào)海洋開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，完善海域資源配置管理與海洋環(huán)境監(jiān)督管理之間的綜合銜接；依據(jù)海洋功能區(qū)劃，在海域資源開發(fā)管理中加強(qiáng)圍填海控制、用海方式控制等維護(hù)海洋環(huán)境的約束性措施，在海洋環(huán)境保護(hù)中增加區(qū)域限批等海域使用調(diào)節(jié)控制手段。在功能區(qū)用海方式控制中，應(yīng)嚴(yán)格控制改變海域?qū)傩缘奶詈！５群Ｓ蚴褂梅绞巾?xiàng)目，控制用海占用河口、濕地、灘涂、重要海灣、自然海岸線等生態(tài)環(huán)境空間。此外，在海洋功能區(qū)劃中應(yīng)將海洋生態(tài)文明建設(shè)落實(shí)到沿海地方經(jīng)濟(jì)、社會與文化發(fā)展的目標(biāo)和指標(biāo)體系，使之得到有序開展。

3.3 加強(qiáng)區(qū)劃對轉(zhuǎn)變海洋開發(fā)方式的引導(dǎo)調(diào)節(jié)

習(xí)近平總書記曾提出“要提高海洋資源開發(fā)能力，著力推動海洋經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變；要保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，著力推動海洋開發(fā)方式向循環(huán)利用型轉(zhuǎn)變”的要求。著力推動轉(zhuǎn)變海洋開發(fā)方式是目前海洋環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)工作，而“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)用海，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)布局和開發(fā)方式”是海洋功能區(qū)劃的重要目標(biāo)和原則之一，在海洋功能區(qū)劃的編制與實(shí)施中要努力形成節(jié)約集約的空間開發(fā)格局、走綠色發(fā)展道路。依據(jù)沿海地區(qū)海域和陸域資源稟賦、環(huán)境容量和生態(tài)承載能力，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展海洋生物資源利用、海水淡化與綜合利用、節(jié)能環(huán)保、海洋能開發(fā)等海洋新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和低碳經(jīng)濟(jì)，用生態(tài)文明理念指導(dǎo)和促進(jìn)濱海旅游業(yè)，促進(jìn)海洋資源利用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

3.4 實(shí)施分類分區(qū)的海域生態(tài)系統(tǒng)管理

維護(hù)自然再生產(chǎn)能力是生態(tài)文明建設(shè)的首要任務(wù)。在落實(shí)海洋功能區(qū)劃的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與要求中，應(yīng)依據(jù)海洋生態(tài)承載能力規(guī)劃海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展，突出重點(diǎn)海域主導(dǎo)功能的恢復(fù)與保護(hù)，實(shí)行分類指導(dǎo)、分級管理、分步實(shí)施、分區(qū)推進(jìn)[6]。對各類典型珍稀的海洋生態(tài)區(qū)域，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)與生態(tài)涵養(yǎng)相結(jié)合的環(huán)境政策，強(qiáng)化海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理；對脆弱敏感的海洋生態(tài)區(qū)域，實(shí)行限制開發(fā)與生態(tài)保護(hù)相結(jié)合的環(huán)境政策，抓緊建立海洋特別保護(hù)區(qū)；對已受損破壞的海洋生態(tài)環(huán)境，實(shí)施生態(tài)建設(shè)與綜合整治相結(jié)合的環(huán)境政策，積極開展典型海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)；對全海域的海洋生態(tài)環(huán)境，實(shí)行綜合管理與協(xié)調(diào)開發(fā)相結(jié)合的環(huán)境政策，推進(jìn)基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理，努力構(gòu)建區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境安全格局，保證海洋生態(tài)服務(wù)功能的持續(xù)發(fā)揮[7]。

[1] 阿東.我國海域使用管理和海洋環(huán)境保護(hù)的依據(jù)：海洋功能區(qū)劃[J].海洋開發(fā)與管理，2000，17(4):19-22.

[2] 陸州舜，盧靜.試論海洋功能區(qū)劃與近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃之間的關(guān)系及其實(shí)踐意義[J].海洋開發(fā)與管理，2008，25(9)：14-18.

[3] 王江濤，郭佩芳.海洋功能區(qū)劃問題及對策探討[J].海洋湖沼通報，2011(3)：163-167.

[4] 郭佩芳.海洋功能區(qū)劃的矛盾和變革[J].海洋開發(fā)與管理，2009，26(5)：5.

[5] 劉百橋，阿東，關(guān)道明.2011—2020年中國海洋功能區(qū)劃體系設(shè)計[J].海洋環(huán)境科學(xué)，2014(3):441-445.

[6] 劉百橋.我國海洋功能區(qū)劃體系發(fā)展構(gòu)想[J].海洋開發(fā)與管理，2008，25(7)：19-23.

[7] 郝艷萍，楊鳳麗.中國海洋環(huán)境管理現(xiàn)狀與對策[J].海洋開發(fā)與管理，2008，25(7):74-80．

Evaluation of Marine Functional Zoning Based on Marine Environmental Protection

WANG Quanming1，2，HUANG Jie1，2，LI Binyong1，2，YU Miao1，2

(1.Key Laboratory of Sea Areas Management Technology，SOA，Dalian 116023，China；2.National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China)

Marine functional zoning is a kind of marine management method based on marine environmental protection.But in the process of ocean development，its environmental protection function has been weakened.This paper deeply analyzed the relationship between marine functional zoning and marine environmental protection，and analyzed the existing problems of marine environmental protection，and put forward some suggestions on the development and protection of marine environment.

Marine functional zoning，Marine environmental protection，Sea areas management

2016-07-16；

2016-11-24

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(41371131)；海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)(201505001).

王權(quán)明，高級工程師，碩士，研究方向?yàn)楹Ｑ蠊δ軈^(qū)劃與規(guī)劃，電子信箱：qmwang@nmemc.org.cn

黃杰，工程師，博士，研究方向?yàn)楹Ｑ筚Y源綜合管理，電子信箱：huangjie1015@126.com

P7；F205

A

1005-9857(2016)12-0072-04