鄉(xiāng)村治理的一項創(chuàng)新：溫州農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作研究

謝建芬，孔　潔(溫州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江溫州　35035)

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鄉(xiāng)村治理的一項創(chuàng)新：溫州農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作研究

謝建芬1，孔潔2
(溫州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江溫州325035)

摘要：溫州市農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作旨在通過巡訪查辦村級干部的違規(guī)、違紀(jì)、違法問題，解決居高不下的越級訪、群體訪、重復(fù)訪問題。但實際巡查所進(jìn)行的大部分工作都涉及鄉(xiāng)村治理問題，說明“鄉(xiāng)政村治”模式無論在頂層設(shè)計還是基層落實上都存在著缺憾。而巡查的一系列作為在實現(xiàn)農(nóng)村基層作風(fēng)的正本清源的同時，也意味著鄉(xiāng)村治理在治理理念、政府介入的組織架構(gòu)、制度建設(shè)、基層組織建設(shè)等方面的創(chuàng)新，對今后推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展具有重要的理論價值和經(jīng)驗借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；創(chuàng)新；溫州；基層作風(fēng)巡查

2014年4月14日下午，溫州市召開了全市農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作動員部署會議，開啟了覆蓋溫州全市的農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作。該項由溫州市紀(jì)委負(fù)責(zé)牽頭的工作從切入點和字面上看，只是著力解決村級違規(guī)、違紀(jì)、違法的“三違”問題，但從其具體的實踐內(nèi)容看，無疑已經(jīng)超越了查處“三違”的紀(jì)檢范疇，而直擊當(dāng)下鄉(xiāng)村治理面臨的困境，為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型和發(fā)展提供了反思的空間和寶貴的經(jīng)驗。

一、溫州農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作的緣起、舉措及階段性成果

溫州“農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作”是在“全面從嚴(yán)治黨”的大背景下，根據(jù)溫州的具體實際采取的舉措。一方面，在黨風(fēng)廉政建設(shè)中，國家和省委層面的巡視沒有深入到基層，因此，“農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作”是為了深化落實“全面從嚴(yán)治黨”而實施的、與黨風(fēng)廉政建設(shè)的“最后一公里”進(jìn)行無縫對接的重大決策，是筑牢黨的執(zhí)政之基的重要舉措。另一方面，溫州基層黨風(fēng)廉政建設(shè)形勢確實比較嚴(yán)峻，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：近年來溫州市的群眾上訪中，重復(fù)訪、越級訪和集體訪的80%以上來自農(nóng)村基層；在黨風(fēng)廉政建設(shè)類群眾來信中，90%以上反映的是農(nóng)村基層問題；而群眾反映的問題大多涉及農(nóng)村基層干部以權(quán)謀私、辦事不公、村級財務(wù)管理混亂等[1]。有的村干部參與黃賭毒，涉黑涉惡，成為“村霸”“地霸”，甚至有情節(jié)惡劣的“小官大腐”案件，如永嘉縣新橋村村委會原主任余某某，共侵占集體資產(chǎn)達(dá)2 519萬元，瑞安市九二村村委會原主任潘某某受賄達(dá)635萬元等①資料來源:溫州市紀(jì)委相關(guān)內(nèi)部資料.。

由此，溫州市組織了首批12支由7 – 10人組成的“巡查組”，每個巡查組負(fù)責(zé)一個縣（市、區(qū)）巡查工作，巡查的內(nèi)容有十大類，包括農(nóng)村“三資”管理處置等重點環(huán)節(jié)的濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、村干部非生產(chǎn)性開支違規(guī)問題；違規(guī)買賣、出租集體土地和侵占、挪用、私分征地拆遷補償款，利用村級工程建設(shè)項目、集體經(jīng)濟項目為自己和他人謀取非法利益等問題；侵占、截留、挪用、私分、騙取村級公共服務(wù)和社會管理資金、強農(nóng)惠農(nóng)補助資金及城鄉(xiāng)低保、救災(zāi)、社保、醫(yī)療等專項資金的問題；違反村級重大事項決策“五議兩公開”、村級“三務(wù)”公開等有關(guān)制度規(guī)定的問題；以拉票賄選、暴力威脅等不正當(dāng)手段妨害村級組織換屆選舉、侵害村民民主權(quán)利的問題；形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等違反中央八項規(guī)定精神和作風(fēng)建設(shè)有關(guān)規(guī)定的問題；濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污受賄、侵害群眾合法權(quán)益等違紀(jì)違法問題；參與黃、賭、毒和迷信、邪教活動，介入宗族宗派紛爭，縱容、支持黑惡勢力，涉嫌尋釁滋事，阻撓、妨礙屬地工程建設(shè)，擾亂社會管理秩序的問題；信訪矛盾長期得不到妥善處置和化解，越級訪、群體訪、重復(fù)訪等現(xiàn)象時有發(fā)生的問題；其它需要巡查的問題[2]。

具體到巡查工作的實際過程，各巡查組的工作總體上可以概括為三大方面：（1）通過訪、查、評、析的手段，對村一級干部的違規(guī)、違紀(jì)、違法進(jìn)行調(diào)查和處治。截止8月20日，經(jīng)過整整4個月的巡查工作，全市巡查行政村260個，梳理問題1 963個，辦結(jié)了其中的1 057個，目前共發(fā)現(xiàn)違紀(jì)線索182起，其中紀(jì)檢檢察機關(guān)立案73起，移送司法機關(guān)刑事立案30起，開除黨籍6人，查處村支書38人、其他村干部12人。（2）著手村級管理制度的規(guī)范化建設(shè)，以改變鄉(xiāng)村治理中規(guī)則嚴(yán)重缺乏的現(xiàn)狀。如巡查組根據(jù)巡查中發(fā)現(xiàn)的問題，相繼出臺了《溫州市農(nóng)村“三資”管理辦法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任實施辦法》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）紀(jì)檢監(jiān)察組織建設(shè)若干意見》《文成縣小額建設(shè)工程交易管理辦法》《蒼南縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心實施辦法等》等。（3）幫助群眾乃至村集體解決他們自己無法解決的實際困難和民生問題。如鹿城區(qū)、瑞安市對村干部違章的拆除處理、甌海區(qū)茶山村民子女入學(xué)問題、樂清市清遠(yuǎn)路延伸工程難題、龍灣區(qū)龍華村配套幼兒園建設(shè)等關(guān)涉民生的問題，截止8月20日，全市范圍共幫助群眾解決實際問題35個，規(guī)范村級管理制度43項②數(shù)據(jù)和內(nèi)容來源溫州市紀(jì)委編印的《溫州市農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作匯報會資料匯編(2015-9-7)》.。

綜上顯示，所謂的農(nóng)村基層作風(fēng)巡查，事實上已經(jīng)超越作風(fēng)巡查，而跨越到了鄉(xiāng)村治理的重大議題。

二、從溫州巡查工作看當(dāng)前中國鄉(xiāng)村治理之殤

溫州市農(nóng)村基層作風(fēng)巡查中發(fā)現(xiàn)的問題根植于當(dāng)前我國鄉(xiāng)村治理模式的缺憾。學(xué)界把我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理模式稱之為“鄉(xiāng)政村治”，所謂“鄉(xiāng)政”就是國家通過設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來實現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村社會的管理，作為銜接國家與鄉(xiāng)村社會的中介，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著十分重要的角色，即作為國家在鄉(xiāng)村的政權(quán)代理人，既肩負(fù)溝通、協(xié)調(diào)國家與農(nóng)民關(guān)系的重任，又擔(dān)當(dāng)著鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的引領(lǐng)、扶持和監(jiān)督職責(zé)[3]。而“村治”即由村民通過民主選舉、民主決策與民主參與的方式選舉村干部來實現(xiàn)鄉(xiāng)村的自主治理。

顯然，這一制度設(shè)計的初衷是既要尊重農(nóng)民自主發(fā)展及政治參與的權(quán)利，體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理必須以村民意愿和利益為基礎(chǔ)的立場，又要使廣大鄉(xiāng)村社會置于黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)之下。從理論上說，“鄉(xiāng)政村治”不僅合理，而且是必需的，因為它可以充分調(diào)動國家和社會兩個方面的積極性。但在實際運行中存在著難以克服的內(nèi)在矛盾，致使這種治理模式在具體運行中出現(xiàn)不可避免的治理之殤。

（一）“鄉(xiāng)政”權(quán)力與職能配置不匹配

基層巡查發(fā)現(xiàn)，許多鄉(xiāng)村問題拖而不決引發(fā)矛盾激化最后成為歷史遺留問題，關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒能發(fā)揮應(yīng)有的治理作用 。主要有四方面原因造成“鄉(xiāng)政”的難作為、不作為：第一，作為最基礎(chǔ)的一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表國家依法實行對基層的治理和控制，其權(quán)力運作方式是自上而下的行政命令，相應(yīng)的工作職能更多的是完成上級下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，而工作績效是根據(jù)這些指標(biāo)的完成情況進(jìn)行考核的，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的責(zé)任向度側(cè)重于對上級負(fù)責(zé)[4]；第二，許多關(guān)乎鄉(xiāng)村發(fā)展和民生的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)并沒有相應(yīng)的治權(quán)和資源。比如鄉(xiāng)村問題中的土地宅基地問題、村民子女教育問題等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府無法解決，村民們只能訴諸更高一級的政府部門，這也是“越級訪”大量存在的根本原因；第三，在一些村干部及村民看來，既然村自組織機構(gòu)是村民通過自主選舉實現(xiàn)自我管理 、自我教育、自我服務(wù)的村委會 ，那么鄉(xiāng)村的治理是村里的事，與政府無關(guān)，有些村干部明知村民的某些利益要求是不合理的，甚至是違法的，也往往明里暗里站在村民一邊，寧愿得罪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而不愿得罪村民，有的甚至成為群體性事件的組織者和策劃者；第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級管轄的面廣、問題復(fù)雜、任務(wù)重、責(zé)任大，但無論是權(quán)力、可支配的資源還是人員編制都捉襟見肘，無法滿足有效的鄉(xiāng)村治理要求，因此有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干脆采取多一事不如少一事甚至不管的對策，不關(guān)注農(nóng)村發(fā)展，大部分的工作在應(yīng)付考核。

（二）村級自治設(shè)計存在缺憾

溫州市基層作風(fēng)巡查中發(fā)現(xiàn)的鄉(xiāng)村問題大致有五類：一是關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展問題；二是農(nóng)村土地糾紛和違法問題；三是“三資”（鄉(xiāng)村的資產(chǎn)、資源、資金）管理問題；四是民生問題；五是歷史遺留問題。其中第一類問題普遍存在，但基本沒有村民關(guān)心，比如樂清市在巡查Y鎮(zhèn)3個村時發(fā)現(xiàn)，三個村的村集體經(jīng)濟非常薄弱，造血功能嚴(yán)重不足，但凡村級建設(shè)項目主要靠上級補助和村民捐助，但對此村民習(xí)以為常，并沒有什么意見建議。村民最關(guān)注或最有訴求的是后四類問題，如樂清市在巡查該市F村時，村民反映了村集體帳目混亂、村項目工程建設(shè)不規(guī)范、村資產(chǎn)空置或租金收取不合理、集體資源被個人占用、村雙委成員涉嫌受賄敲詐等十大問題，這些都屬于后四類問題①資料來源:樂清巡查組提供的內(nèi)部資料.。

從發(fā)現(xiàn)的問題看，造成鄉(xiāng)村治理問題的原因很復(fù)雜，但現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理模式的缺憾是根本性的。（1）村民自治制度與村民自治意識尚不匹配。自治意識包括自主意識和公共精神兩大內(nèi)容，它是現(xiàn)代社會得以有效治理并建構(gòu)良好公共生活秩序的重要思想基礎(chǔ)[5]。然而，當(dāng)前農(nóng)村大量存在的矛盾與問題顯示，鄉(xiāng)村難以善治的深層次原因在于自治意識的匱乏，在公共精神嚴(yán)重短缺的文化背景下，人們在關(guān)心并獲取個人利益的同時，往往無視公共秩序甚至不惜損害他人利益和公共利益，表現(xiàn)出過度的個人主義、狹隘的功利主義。這種公共精神的缺失現(xiàn)象最典型且普遍地表現(xiàn)在村民自治上，每當(dāng)村民選舉時，許多村民選擇村干部不是從鄉(xiāng)村共同體發(fā)展和村民共同利益方面加以考量，而是基于家族小團體、或迫于某種強勢或礙于熟人面子甚至為了一點物質(zhì)小利而行使自己的選舉權(quán)，對于選出的村干部如何治理，村民也并不關(guān)心，只有當(dāng)某些決策事務(wù)涉及個人利益時才會奮起維權(quán)，且更愿意通過上訪的途徑維權(quán)。可以說，鄉(xiāng)村許多問題和矛盾是在這種隨便和冷漠中根植下來的。（2）鄉(xiāng)村自治機制不夠完善。首先，農(nóng)村小微權(quán)力在運行中存在許多糾葛，如村委、村級黨組織、村民監(jiān)督委員會三個組織權(quán)力清單不明確，經(jīng)常出現(xiàn)相互間的矛盾，此外，還有不少村存在較嚴(yán)重的“老協(xié)”干政現(xiàn)象。其次，村民參與村級事務(wù)不充分。由于村干部民主意識不強以及村民對民主參與的冷漠，在村級事務(wù)決策和治理方面，村民的參與度不高。其三，村民監(jiān)督有名無實。有效監(jiān)督的前提是村務(wù)公開透明，缺失這個前提的結(jié)果必然是監(jiān)督的虛妄或者是村民的猜度，從而形成新的干群矛盾。比如樂清市在巡查中發(fā)現(xiàn)，許多村級工程項目沒有按照“五議兩公開一報備”制度執(zhí)行，特別項目沒有工程預(yù)算，施工過程隨意擴大，沒有經(jīng)過集體決策，過程不夠公開透明，結(jié)果有的真的存在腐敗問題，而有的完全是舉報不實。其四，缺乏退出機制。村干部一旦選成，基本上沒有退出，對有些沒有責(zé)任心、不作為、胡亂作為甚至假公濟私的，只能任其混到屆滿，嚴(yán)重削弱村級組織的威望。最后，存在較多的制度缺口。比如，“三資”管理、農(nóng)村工程建設(shè)招投標(biāo)等都缺乏規(guī)范制度。（3）村級組織建設(shè)不規(guī)范，存在著組織渙散、黨員發(fā)展近親繁殖、黨組織凝聚力戰(zhàn)斗力不強等現(xiàn)象。

（三）鄉(xiāng)村自治場域的局限

巡查發(fā)現(xiàn)，許多鄉(xiāng)村治理問題反映的是上一級職能部門的問題。雖然從制度設(shè)置的初衷看，鄉(xiāng)政村治是要保證村民自治的權(quán)利，維護村民的利益。但中國當(dāng)下的政治制度和體制決定了僅在農(nóng)村施行民主自治的先天性缺陷，因為廣大農(nóng)村居民不僅是農(nóng)民，還是中華人民共和國公民，他們生活的大部分利益訴求即作為中國公民的民生需求：如住房、用地、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等，無論是村級組織還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)都無權(quán)無力解決，只能越級解決。這就表明鄉(xiāng)村治理的效率和效能，在很大程度上取決于街鎮(zhèn)以上的職能部門，如果這些部門不體察民意、不及時為村民解決民生之需，干群矛盾的上移是不可避免的，鄉(xiāng)村的發(fā)展和農(nóng)民的民生問題也會變得空懸。

三、基于溫州農(nóng)村基層作風(fēng)巡查的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新

基于現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理的缺陷，溫州農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作以更寬的思路開啟了全面深入的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新探索，其中最主要的創(chuàng)新之舉表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）鄉(xiāng)村治理理念的創(chuàng)新

完全“鄉(xiāng)政村治”模式中的鄉(xiāng)村治理理念有以下明顯特征：（1）鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是鄉(xiāng)村的穩(wěn)定：不出事，無上訪。雖然從理論上說，鄉(xiāng)村治理的根本目標(biāo)是鄉(xiāng)村秩序構(gòu)建和鄉(xiāng)村發(fā)展實現(xiàn)兩大方面。但是由于前述制度設(shè)計過于強調(diào)村民自治而忽略政府的作用，以及直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所賦予的職責(zé)與資源配置的不匹配，造成了鄉(xiāng)村治理中側(cè)重于求穩(wěn)定不出事無上訴而輕建設(shè)這一目標(biāo)定位的事實。（2）鄉(xiāng)村治理的主體責(zé)任是村級組織，鄉(xiāng)村治理的好壞、鄉(xiāng)村問題的大量存在與政府責(zé)任無關(guān)。（3）鄉(xiāng)村治理的形式或路徑為村民自治，政府的介入與村民自治相悖。

正是這樣的鄉(xiāng)村治理理念，導(dǎo)致實踐中鄉(xiāng)村治理的政府錯位缺位這一現(xiàn)實，也使得許多鄉(xiāng)村乃至鎮(zhèn)街一級無法解決的問題大量堆積，嚴(yán)重阻滯鄉(xiāng)村的治理和發(fā)展。而溫州農(nóng)村基層作風(fēng)巡查堅持從作風(fēng)巡查著手，讓政府的手深度介入鄉(xiāng)村治理，無疑表明了其鄉(xiāng)村治理理念的轉(zhuǎn)化：（1）鄉(xiāng)村治理是一項系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)村的和諧穩(wěn)定只是治理最基本的內(nèi)容和目標(biāo)，更重要的是鄉(xiāng)村的發(fā)展和村民的安居樂業(yè)和幸福生活。因此鄉(xiāng)村治理是全方位的，包括鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、村民素質(zhì)提升、鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)、村基層組織建設(shè)、村民子女教育及社保等民生問題。（2）雖然村級組織是鄉(xiāng)村治理的責(zé)任主體，但是由于體制等原因，不少鄉(xiāng)村治理的難題須要政府部門給法律、給政策、給資源才能落實，巡查實踐表明，許多問題表現(xiàn)在農(nóng)村基層，但根子卻在各級政府部門，因此，鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的問題須要向政府及相關(guān)職能部門問責(zé)。（3）鄉(xiāng)村治理不是村民的獨角戲，須要各級政府及各相關(guān)職能部門通力合作才能積極推進(jìn)。

（二）鄉(xiāng)村治理中政府介入的組織架構(gòu)創(chuàng)新

在鄉(xiāng)村治理實踐中，政府及其職能部門是否介入、如何介入、介入到什么程度等，不僅是敏感的問題，而且也是歷史性難題。歷史的經(jīng)驗是，介入過多過死，會損害村民的主體性、積極性，從而把農(nóng)村管死。反之由于不介入或介入過少，各級政府在鄉(xiāng)村治理上的實際缺席和疏離，將形成鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展因為無政府助力、無上級監(jiān)管而形成大量問題和矛盾堆積的局面，從而阻滯鄉(xiāng)村的和諧發(fā)展，影響村民安居樂業(yè)。

為了使政府的手和資源能夠下得去鄉(xiāng)村基層，并在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮積極效用，溫州市采取“上下聯(lián)動、部門配合”的方式積極介入，以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村治理中政府少利益輸送、少直接引導(dǎo)監(jiān)管的無為格局。具體做法是：由溫州市紀(jì)委組成市巡查辦公室，領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌全市的巡查工作，并負(fù)責(zé)向每個縣、市、區(qū)選派1位巡查負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)縣市區(qū)組成巡查組，縣市區(qū)作為責(zé)任主體成立由公安、檢察、民政、農(nóng)林、審計、教育等部門組成農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作協(xié)調(diào)小組，由市（縣）紀(jì)委書記任組長，協(xié)調(diào)小組下設(shè)辦公室和若干巡查組，辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)統(tǒng)籌溝通工作，各巡查組負(fù)責(zé)對各鎮(zhèn)街進(jìn)行分片巡查。

（三）鄉(xiāng)村治理中政府介入的制度創(chuàng)新

鄉(xiāng)村治理需要制度保障。在以往的鄉(xiāng)政村治中，制度建設(shè)的缺憾比較突出：（1）原有的制度比較粗放。即比較注重制度的頂層設(shè)計，而忽略制度的基層適應(yīng)。而問題在于，再好的頂層設(shè)計如果落不到實處，制度就起不到應(yīng)有的作用，或者在執(zhí)行時有悖設(shè)計時的初衷。（2）制度創(chuàng)新的遲滯。改革開放以來，尤其在城鎮(zhèn)化過程中，中國的鄉(xiāng)村社會處于快速發(fā)展中，新情況新問題不斷涌現(xiàn)，但新形勢下鄉(xiāng)村治理所對應(yīng)的制度大多得不到修正，也很少有新的規(guī)制出臺，使得許多鄉(xiāng)村治理中面臨的問題因為制度的老舊而得不到合理的解決。如溫州市之前為規(guī)范農(nóng)村財務(wù)而采取的“村帳鎮(zhèn)代理”制度，實施之初收到很好的成效，但隨著市財政反哺農(nóng)村力度加大，村一級涉及的項目增多，款項數(shù)額增大，且村干部也逐漸熟悉游戲規(guī)則，這一制度的弊端就開始顯現(xiàn)，制度的完善和創(chuàng)新已經(jīng)迫在眉睫。（3）制度短缺明顯。由于上述原因，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理無制度可依是常見現(xiàn)象。比如關(guān)于項目進(jìn)村問題、小微權(quán)力的規(guī)范問題 、無良村干部的問責(zé)和退出問題等等，都因為沒有相關(guān)的制度難以合理合法加以處置。

因此，制度創(chuàng)新成為巡查工作的重要任務(wù)，各巡查組主要從兩個層面來加強制度建設(shè)：（1）政府直接介入鄉(xiāng)村治理工作的制度建設(shè)。如制定組織制度、組務(wù)會制度、分類制度、信息報告制度、考勤制度、項目督辦制度、回訪制度、項目考核制度、交叉聯(lián)合辦信辦案制度等。（2）鄉(xiāng)村自治層面的制度建設(shè)。巡查組根據(jù)被巡查村的實際情況，制定了適合當(dāng)前鄉(xiāng)村治理要求的一系列制度，如《農(nóng)村歷史遺留違建住宅處置辦法》《村級集體大額資金使用審批制度》《農(nóng)村集體財務(wù)“雙代理”制度》《村務(wù)工作權(quán)力清單24條》《村級干部職務(wù)退出“10條”辦法》《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村“小微權(quán)力”運行 完善村民自治模式指導(dǎo)意見》《村級三產(chǎn)留地開發(fā)建設(shè)規(guī)范化管理暫行辦法》《加強村務(wù)監(jiān)督委員會履職監(jiān)督辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理工作的實施意見 》等。

（四）鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)創(chuàng)新

加強基層組織建設(shè)，夯實農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)既是搞好鄉(xiāng)村治理的重要保證，也成為各巡查組工作的重中之重。各巡查組都把改變鄉(xiāng)村組織渙散、加強鄉(xiāng)村黨組織建設(shè)作為強化鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)性工作。（1）加強對村黨支部書記、村干部的專題培訓(xùn)。如甌海區(qū)、洞頭縣、平陽縣等都特別重視對村黨員干部的培訓(xùn)，以增強他們的廉正意識，提升他們的業(yè)務(wù)水平和能力。（2）加強紅色陣地建設(shè)。如鹿城區(qū)為鄉(xiāng)村制定村規(guī)民約，對作風(fēng)存在問題的黨員干部進(jìn)行約談教育提醒；樂清市通過外觀統(tǒng)一、標(biāo)識鮮明的村民中心建設(shè)進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)村黨組織生活，強化黨在鄉(xiāng)村治理中的地位和作用。（3）采取抓兩頭帶中間的方式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的整體性推進(jìn)。首先，抓重點百村建設(shè)。即按照區(qū)域位置重要村、經(jīng)濟發(fā)展特色村、法治建設(shè)試點村、工程建設(shè)難點村、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)村、后進(jìn)整頓重點村等六種類型，實行“一名領(lǐng)導(dǎo)，下派一名指導(dǎo)員、捆綁一個市直部門和一家規(guī)模企業(yè)、一抓到底”等“五個一”的辦法，提升基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。其次，對于組織渙散的軟弱后進(jìn)村，采取選派“村黨組織第一書記”駐村，并邀請有經(jīng)驗、能力強的村干部會診，以規(guī)范村務(wù)處置，加強指導(dǎo)幫扶，清理發(fā)展思路，推動后進(jìn)鄉(xiāng)村的發(fā)展。最后，對于中間地帶，主要靠村與村之間的交流學(xué)習(xí)，形成榜樣效應(yīng)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的治理發(fā)展。

四、結(jié)　語

截止11月底，溫州市農(nóng)村基層作風(fēng)巡查工作暫告一個段落，由巡查引發(fā)的關(guān)于鄉(xiāng)村治理的針對性問題非常突出，而有政府介入的鄉(xiāng)村治理充其量只是開了一個好頭，如果要使這項工作持續(xù)、健康有序地推進(jìn)，還有大量的問題須要面對與解決，比如人力物力財力如何配置和保障、如何處理政府與村集體及村民的關(guān)系、現(xiàn)行的組織架構(gòu)能否持續(xù)、如何形成長效機制、如何確保村民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位及主體作用、歷史遺留問題解決后如何防范新問題的滋生等。因此，筆者認(rèn)為，站在鄉(xiāng)村治理的立場上，溫州市農(nóng)村基層作風(fēng)巡查的最大價值在于：讓我們觀照到原有鄉(xiāng)村治理模式的不足和弊端，同時也在巡查中得到啟發(fā)：廣大中國鄉(xiāng)村的治理，不只是村民的獨角戲，而是須要黨和政府介入和擔(dān)當(dāng)?shù)摹?/p>

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(編輯：朱青海)

A Kind of Theoretical Innovation of Rural Governance Based on Rural Grassroots Conduct Inspection in Wenzhou

XIE Jianfen1,KONG Jie2
(College of Marxism ,Wenzhou University,Wenzhou,China325035)

Abstract:The paper is a survey of the inspection of grassroots' style in Wenzhou,which aims to solve such high-frequency issues as leapfrog appeals,roup appeals and repetition appeals through the violations of rules,the disobey of disciplines and the breaking of laws.Since the large number of work during the on-spot inspection involves in the issue of rural governance,which indicates that the existing pattern of“township government and villager’s self-governance”has the flaw,either in the top-level design or grassroots implementation.However a series of inspection work means the innovation of organization structures,institutional improvement,the construction of primary-leveled organizations in the field of the concept of governance and government intervention while it acts as the realization of the radical reform of rural grassroots conducts.It is significant for the theory and experience in the development of promoting rural governance in the future.

Key words:Rural Governance; Innovation; Wenzhou; Grassroots Conduct Inspection

作者簡介：謝建芬(1964- )，女，浙江樂清人，副教授，碩士，研究方向：社會政治學(xué)

收稿日期：2015-12-21

DOI：10.3875/j.issn.1674-3555.2016.02.006本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

中圖分類號：C912.82

文獻(xiàn)標(biāo)志碼A

文章編號：1674-3555(2016)02-0040-07