論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障體系的完善

侯麗艷，胡超越

(河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050031)

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論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障體系的完善

侯麗艷，胡超越

(河北地質(zhì)大學(xué) 法政學(xué)院，河北 石家莊 050031)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)土地物權(quán)效益與土地資源保護(hù)雙重效能的有效路徑，同時(shí)也是農(nóng)村土地改革的重點(diǎn)之一。當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度與政策的不完全對(duì)接、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)制度的不統(tǒng)一、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系的缺失、地方政府監(jiān)管不力、引導(dǎo)不足等問題，在一定程度上阻礙了土地資源的保護(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度體系，推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系建設(shè)，發(fā)揮地方政府在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的引導(dǎo)、規(guī)制作用，在我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)及高效發(fā)揮土地雙重效能方面有著重要的意義。

承包地；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；保障

2015年11月3日公布的“十三五”規(guī)劃建議，關(guān)于我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展政策提出，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，在依法自愿有償和加強(qiáng)服務(wù)基礎(chǔ)上完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，支持農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，加快健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織化程度。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)是保障農(nóng)民土地權(quán)益，保護(hù)土地資源，保持農(nóng)村和諧穩(wěn)定的迫切需要。

一、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀透析

改革開放三十多年來，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)村土地改革不斷深入。農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，自20世紀(jì)80年代我國(guó)農(nóng)村開始出現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，截至2014年6月底，全國(guó)農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)0.25億公頃，占承包耕地總面積的28.8%。目前農(nóng)村各類專業(yè)大戶達(dá)到317萬戶、家庭農(nóng)場(chǎng)87萬個(gè)、農(nóng)民合作社124萬家、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)12萬家。近年來我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈“加速跑”態(tài)勢(shì)，全國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)比例與范圍逐年擴(kuò)大，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)逐漸在向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)秩序不規(guī)范

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)到戶后，自2012年我國(guó)多地試點(diǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證，到目前在全省范圍進(jìn)行試點(diǎn)的省份已經(jīng)達(dá)到12個(gè)，全國(guó)已經(jīng)有0.17億公頃農(nóng)村耕地的農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得以確權(quán)。2015年新推行的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，還尚未完成市縣兩級(jí)登記機(jī)構(gòu)整合工作，未實(shí)現(xiàn)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記，因此，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)、流轉(zhuǎn)登記尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，加之各地有效引導(dǎo)及監(jiān)管的缺失，多數(shù)地方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，規(guī)?；?、有組織的流轉(zhuǎn)相對(duì)缺乏，自發(fā)無序流轉(zhuǎn)較多，合同約束和程序監(jiān)督狀態(tài)堪憂，多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，沒有書面合同。一些訂立書面合同的流轉(zhuǎn)，在合同內(nèi)容、程序、效力等方面存在瑕疵的情況也較普遍，如簽訂主體不適格、標(biāo)的四至不明確、改變土地用途、超期轉(zhuǎn)租等問題多發(fā)。在各地也未建立土地流轉(zhuǎn)合同檔案制度，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案缺乏，土地在流轉(zhuǎn)秩序不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)過程中各類糾紛出現(xiàn)上升趨勢(shì)。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不平衡，地區(qū)差異明顯

受不同區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況及地方政策等因素影響，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)狀況出現(xiàn)了明顯的地區(qū)差異。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組對(duì)全國(guó)17個(gè)省，2 749個(gè)村莊的調(diào)查，平均每個(gè)村出租土地農(nóng)戶占全村農(nóng)戶的比例為20.2%，其中，東部地區(qū)達(dá)到27.4%，中部地區(qū)為11.8%，西部地區(qū)為14.1%。數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展高度、工業(yè)化程度、農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度“三高”的影響，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人數(shù)較少，流轉(zhuǎn)比例明顯高于中西部地區(qū)。西部地區(qū)受農(nóng)業(yè)條件相對(duì)較差、農(nóng)業(yè)收入較低因素的影響，大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出打工，土地流轉(zhuǎn)比例也高于中部地區(qū)。同時(shí)，在各省份內(nèi)部，土地流轉(zhuǎn)狀況也不平衡，呈現(xiàn)出局部的地區(qū)差異。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏有效引導(dǎo)

城市化進(jìn)程中，大量勞動(dòng)力涌入城市，新生代農(nóng)民農(nóng)業(yè)耕種能力在下降，農(nóng)村土地耕種形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，加之沒有土地承包成本約束，以及當(dāng)前形勢(shì)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入與收益不成正比等因素影響，承包人棄耕、撂荒耕地等問題也呈現(xiàn)出多發(fā)態(tài)勢(shì)。在我國(guó)北方糧食主產(chǎn)區(qū)麥地棄耕非常普遍，大量麥田被閑置浪費(fèi)。糧食產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民主要口糧靠購(gòu)買亦不少見。調(diào)查顯示，近幾年在城市周邊“菜籃子工程”及農(nóng)場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)中，較大片區(qū)的土地流轉(zhuǎn)主要依靠當(dāng)?shù)卣暧^引導(dǎo)進(jìn)行，而在地方政府缺乏引導(dǎo)的區(qū)域，土地閑置、棄耕、撂荒等浪費(fèi)土地資源，耕地生態(tài)環(huán)境下降等無序狀態(tài)，令人堪憂。按此推斷，即使我國(guó)能夠確保1.20億公頃畝耕地保有量，耕地的效能、耕地的承載力、糧食安全等形勢(shì)依然嚴(yán)峻。[1-7]

二、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障體系透析

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度滯后

政策與法律制度須具有高度一致性，以共同達(dá)成國(guó)家治理的實(shí)效。我國(guó)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作一直受到黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，2015年8月10日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，2015年11月出臺(tái)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》、“十三五”規(guī)劃建議等多項(xiàng)政策，為農(nóng)村土地改革、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)指明了方向。但現(xiàn)行的相關(guān)法律制度則相對(duì)滯后，甚至存在脫節(jié)的現(xiàn)象。我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的專門性法律制度《農(nóng)村土地承包法》(2003年)、《土地管理法》(2004年)、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(2005年)等，在與政策對(duì)接上都存在明顯差距，法律跟不上政策的“步伐”，政策難以落地，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏具有操作性的法律保障。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的保障機(jī)制、監(jiān)管體制等從政策到制度，到實(shí)踐落實(shí)存在差距，土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)糾紛、土地侵權(quán)案件多發(fā)。特別是土地承包經(jīng)營(yíng)戶對(duì)待承包地的消極情緒蔓延，出現(xiàn)實(shí)踐中大量耕地被撂荒、棄耕，未能實(shí)現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)，農(nóng)民土地權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)確權(quán)制度不統(tǒng)一

關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記在不同法律制度間的規(guī)定存在著差異。我國(guó)《物權(quán)法》已經(jīng)明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性?！段餀?quán)法》第9條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記，發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)效力依當(dāng)事人的意思表示而定，并不以登記為必備條件。登記僅產(chǎn)生對(duì)抗效力，不產(chǎn)生公信力?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人可以向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門申請(qǐng)合同鑒證。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門不得強(qiáng)迫土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人接受鑒證。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況登記冊(cè)，及時(shí)準(zhǔn)確記載農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況。2015年施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定，申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記的，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方共同申請(qǐng)，或者由當(dāng)事人單方申請(qǐng)。據(jù)此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被依法納入不動(dòng)產(chǎn)強(qiáng)制登記的范疇。登記為強(qiáng)制登記，不經(jīng)登記不僅不產(chǎn)生對(duì)抗效力，也不產(chǎn)生公信力。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的登記監(jiān)管制度不統(tǒng)一，不利于流轉(zhuǎn)秩序的保障。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系缺失

我國(guó)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有充分的政策支持，但是實(shí)踐中流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展相對(duì)滯后，市場(chǎng)化程度不高，流轉(zhuǎn)秩序亦不規(guī)范。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)尚未形成市場(chǎng)化運(yùn)作，流轉(zhuǎn)主體缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作意識(shí)，流轉(zhuǎn)方式多元化不足，多限于轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、互換，入股、抵押、轉(zhuǎn)讓等。流轉(zhuǎn)信息的搜集、管理、發(fā)布不充分，體系化的市場(chǎng)規(guī)則、相應(yīng)的中介服務(wù)體系基本沒有建立，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，諸多因素制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)基本停留在部分地區(qū)的政府引導(dǎo)和大多數(shù)地區(qū)的自發(fā)流轉(zhuǎn)狀態(tài)，不僅影響土地效能的發(fā)揮，甚至導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

(四)地方政府監(jiān)管不力

物權(quán)角度而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人雙方協(xié)商一致即可完成交易。但是，作為土地資源及流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序的考慮，還需要政府公權(quán)力的適度介入。《土地管理法》等法律制度明確規(guī)定了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門、縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政(或農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理)主管部門對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的行政監(jiān)管權(quán)及其職責(zé)。實(shí)踐中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記監(jiān)管尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，對(duì)流轉(zhuǎn)過程的監(jiān)管也基本限于部分區(qū)域，或者較大規(guī)模的流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)后受讓方改變承包地農(nóng)用地用途，尤其是對(duì)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地、經(jīng)營(yíng)性用地的問題，基于區(qū)域土地財(cái)政的思想傾向，消極懈怠、監(jiān)管缺位，甚至放任縱容，嚴(yán)重破壞了有限的耕地資源。

(五)忽視對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有效引導(dǎo)

土地作為農(nóng)民的基本生活保障、農(nóng)村穩(wěn)定的基本屬性，在我國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都難以改變。按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》規(guī)劃，從2000年—2030年的30年間，我國(guó)城市建設(shè)占用耕地將超過363.52萬公頃。當(dāng)前數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)估計(jì)在4 500萬左右，每年以200多萬人的速度遞增，2020年失地農(nóng)民總數(shù)將超過1億。我國(guó)失地農(nóng)民人數(shù)日趨增多，農(nóng)民對(duì)耕地有需方市場(chǎng)，與因流轉(zhuǎn)不暢承包地撂荒、棄耕產(chǎn)生的土地浪費(fèi)形成了兩難的局面，承包人的收益、失地農(nóng)民的生活保障、土地的物權(quán)及資源效能無一保障。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)除解決提高土地效能和避免土地資源浪費(fèi)外，還必須有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。在承包地股份制、合作社、農(nóng)場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)等方面尤其需要地方政府的推進(jìn)。缺乏必要有效的引導(dǎo)，一定程度上也影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施效果。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障體系之完善

(一)落實(shí)國(guó)家政策，完善法律制度體系

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)各項(xiàng)政策指導(dǎo)下，完善相關(guān)法律制度體系，是確保農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)有序發(fā)展的重要保障。在相關(guān)法律制度構(gòu)建上，由國(guó)務(wù)院制定《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)條例》，確立保護(hù)土地資源和農(nóng)民土地權(quán)益的雙重立法宗旨，就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)原則、范圍、方式、程序、各方權(quán)利、義務(wù)及規(guī)制監(jiān)管等做出全方位的規(guī)定，同步建立流轉(zhuǎn)合同的鑒證、仲裁等配套機(jī)制，與政策劃一，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)搭建完善的制度平臺(tái)，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)秩序。

(二)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，是穩(wěn)定承包關(guān)系的基礎(chǔ)，對(duì)于確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有序具有重要的意義。如前所述，我國(guó)現(xiàn)在僅有0.17億公頃農(nóng)村耕地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)得以確權(quán)登記，在制度和實(shí)踐中均需要不斷改革與推進(jìn)。首先，通過修訂制度，與《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》劃一，改變《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所采用的登記對(duì)抗主義的立法規(guī)定，采用登記生效主義的立法模式。登記是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得、變動(dòng)的唯一確權(quán)方式，不經(jīng)登記，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)亦不生效、不受法律保護(hù)，為構(gòu)建土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)提供有力的法律支撐。其次，在我國(guó)目前實(shí)施的不動(dòng)產(chǎn)登記工作中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記是農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記的重要組成部分，必須納入統(tǒng)一登記范疇，為“十三五”期間保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定、保證農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序，保護(hù)我國(guó)的耕地資源打下良好的基礎(chǔ)。

(三)完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)自發(fā)無序狀態(tài)，無益于農(nóng)民權(quán)益保障及土地資源的保護(hù)，市場(chǎng)化是必然的選擇。與之配套的市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)信息、中介服務(wù)及市場(chǎng)監(jiān)管等體系建設(shè)需要同步完成。通過市場(chǎng)引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)入市交易，構(gòu)建公開、公平、公正交易的市場(chǎng)環(huán)境，強(qiáng)化市場(chǎng)力量對(duì)土地資源配置的主導(dǎo)作用，防止土地資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。在縣、鄉(xiāng)、村建立三級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的信息、咨詢、跟蹤服務(wù)和糾紛調(diào)處等作用，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行有效引導(dǎo)，確保農(nóng)民的土地權(quán)益，避免土地資源的閑置與浪費(fèi)。土地監(jiān)管部門在市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)規(guī)則及監(jiān)管方面提供市場(chǎng)支持，確保土地資源的優(yōu)化配置，保護(hù)國(guó)家的土地資源。

(四)強(qiáng)化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的規(guī)制

農(nóng)村村民自治、承包經(jīng)營(yíng)土地的無償取得，村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地資源性保障及對(duì)承包地的使用效能上均缺乏動(dòng)力，承包人閑置、撂荒土地，土地的簡(jiǎn)單生產(chǎn)、小規(guī)模耕作、擅自改變承包地用途等浪費(fèi)土現(xiàn)象普遍，需要加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)的規(guī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府土地管理部門必須發(fā)揮在土地監(jiān)管工作中的重要作用，開展對(duì)承包地浪費(fèi)情況的稽查督導(dǎo)，矯正承包地不法使用行為，特別是加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的有效督查，切實(shí)維護(hù)各方的權(quán)益，尤其通過監(jiān)管，建立我國(guó)土地資源的第一道安全防線，消除違法占用農(nóng)用地、改變承包地的農(nóng)業(yè)用途用于建設(shè)用地、經(jīng)營(yíng)性用地等亂象。加強(qiáng)土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況跟蹤督查，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境與糧食安全評(píng)價(jià)機(jī)制。建立土地管理部門的土地市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任制，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)良性發(fā)展保駕護(hù)航。

(五)完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)

統(tǒng)計(jì)資料顯示，2014年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為54.8%，有45%以上的人口居住在農(nóng)村，農(nóng)村居住人口有6億多人。農(nóng)村老齡化快于城市，新生代農(nóng)民農(nóng)耕能力下降，農(nóng)業(yè)面臨后繼乏人的嚴(yán)峻形勢(shì)凸顯。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)配套服務(wù)體系建設(shè)保障作用不可小覷。不斷加大財(cái)政投入，培育新型職業(yè)農(nóng)民，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)用地的需求，盤活閑置、撂荒的承包地，提高農(nóng)用地的生產(chǎn)效能。發(fā)展農(nóng)村服務(wù)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)股份合作、抵押、擔(dān)保等流轉(zhuǎn)方式，為農(nóng)民利用經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擴(kuò)大生產(chǎn)等提供可能，助推傳統(tǒng)農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)向集約化新型經(jīng)營(yíng)體系轉(zhuǎn)變，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，深化農(nóng)業(yè)改革，發(fā)展農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)。建立土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范體系，加強(qiáng)對(duì)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管。建立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)分級(jí)備案制度，定期對(duì)租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、土地用途和風(fēng)險(xiǎn)防范能力等開展監(jiān)督檢查。同步完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，為出讓承包土地的農(nóng)民提供基本保障，消除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。[8-12]

〔1〕 羅必良.產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2013.

〔2〕 王金堂.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的困局與解破[M].北京:法律出版社,2013.

〔3〕 揭明,魯勇睿.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之權(quán)利束與權(quán)利結(jié)構(gòu)研究[M].北京:法律出版社,2011.

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〔7〕 國(guó)土部.市縣不動(dòng)產(chǎn)登記整合年底前完成[N].山東商報(bào),2015-10-02.

〔8〕 王強(qiáng).農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的探討與分析[J].農(nóng)業(yè)開發(fā)與裝備,2015(11)：35-36.

〔9〕 張毅.發(fā)展中的農(nóng)村之惑——“千村調(diào)查”系列報(bào)告之五[J].調(diào)研世界,2015(12)：25-28.

〔10〕 劉勇.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信托的政策建議[J].中國(guó)法律評(píng)論,2015(4):187-193.

〔11〕 趙子劍.淺析改革開放后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的演變過程[J].才智,2015(35):273.

〔12〕 王德福.“兩權(quán)一房”抵押貸款的四個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)[J].中國(guó)土地,2015(11):24-26.

(責(zé)任編輯吳星)

Perfecting of the Security System of the Circulation of Rural Land Contractual Management Right

HOU Li-yan, HU Chao-yue

(Hebei GEO University, Shijiazhuang, Hebei 050031)

The circulation of rural land contractual management right is an efficient way to realize the land property rights and land resources protection. At the same time, it is also one of the highlights of the rural land reform. Current, the incomplete docking between the system and the policy, not unified on the confirm of right, the lack of circulation market system, weak supervision of local government, lack of guidance and other issues, to a certain extent hindered the land resources protection and the development of modern agriculture. Perfecting the legal system of the circulation of rural land contractual management right, promoting rural contracted land approval to register, strengthen the market system construction of the circulation of rural land contractual management right, play the guiding, regulating function of local government in the circulation market, have significance in the market construction of the circulation of rural land contractual management right and efficiency play double rule of the land in our country.

contracted land; the circulation of rural land contractual management right; security

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.018

2016-01-10

河北省科技計(jì)劃項(xiàng)目“河北省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)困境與實(shí)現(xiàn)路徑研究”(15457624d)。

侯麗艷(1965—)，女，河北唐山人，河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)椋航?jīng)濟(jì)法、自然資源法。

D922.3

A

1007-6875(2016)02-0098-04

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.02.018.html網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-04-2015：30