我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度整合和拓展過程中的問題解析及解決途徑

易玉敏,陳　晨

(云南省環(huán)境工程評(píng)估中心，云南 昆明 650032)

我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度整合和拓展過程中的問題解析及解決途徑

易玉敏,陳晨

(云南省環(huán)境工程評(píng)估中心，云南 昆明 650032)

摘要：環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及排污許可證制度是我國環(huán)境保護(hù)中的兩項(xiàng)重要制度，分別在建設(shè)項(xiàng)目事前、事中、事后環(huán)境監(jiān)管中發(fā)揮了不可替代的作用，但因制度設(shè)計(jì)的獨(dú)立性，導(dǎo)致我國未通過兩項(xiàng)制度實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的全方位、全過程的動(dòng)態(tài)管理。為優(yōu)化對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管理，本文從制度設(shè)計(jì)、管理措施、技術(shù)方案提出了系統(tǒng)的解決建議，以期解決兩項(xiàng)制度法律地位不對(duì)等、制度銜接不緊密、技術(shù)方法不統(tǒng)一、管理尺度不一致等問題，構(gòu)建對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全方位、全過程的動(dòng)態(tài)管理體系。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；排污許可證；整合；拓展；問題；解決途徑

0引言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及排污許可證制度均是國際通行的環(huán)境管理制度，均已在我國施行數(shù)十年，并在建設(shè)項(xiàng)目的事前、事中、事后環(huán)境監(jiān)管中發(fā)揮了不可替代的作用。雖然兩項(xiàng)制度均以控制污染物排放、改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量為制度設(shè)計(jì)的初衷，且均以建設(shè)項(xiàng)目為管理對(duì)象，但在制度設(shè)計(jì)時(shí)未充分考慮兩項(xiàng)制度的銜接問題，導(dǎo)致兩項(xiàng)制度即便在同一工作目標(biāo)、同一工作對(duì)象下仍存在法律地位不對(duì)等、對(duì)環(huán)境要素的關(guān)注深度不同、制度銜接不緊密、技術(shù)方法不統(tǒng)一、管理尺度不一致等問題。導(dǎo)致兩項(xiàng)制度實(shí)施過程中脫節(jié)嚴(yán)重，未能通過兩項(xiàng)制度的融合而實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的全方位、全過程的動(dòng)態(tài)管理。

隨著環(huán)境管理制度改革的不斷深入，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及排污許可證制度進(jìn)行整合的呼聲越來越高。2015年10月，在環(huán)境保護(hù)部和香港環(huán)境保護(hù)署聯(lián)合主辦的第二屆工業(yè)企業(yè)環(huán)境保護(hù)研討會(huì)中，官方已正式提出要對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度進(jìn)行融合這一概念。我國尚未對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度如何融合出臺(tái)明確的政策，其制度體系的構(gòu)建還處于探討階段，本研究擬從環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可證制度的共同點(diǎn)及差異的對(duì)比分析入手，提出兩項(xiàng)制度整合過程中應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的問題及解決方案。

1環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可證制度的比較

1.1兩項(xiàng)制度均通過立法予以了明確，但法律地位不對(duì)等

我國早在1979年就將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度寫入了《環(huán)境保護(hù)法》，在2002年頒布了環(huán)境影響評(píng)價(jià)單行法《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，并制定了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》、分類管理名錄、分級(jí)審批規(guī)定、公眾參與暫行辦法等規(guī)章制度確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施。此外，為給環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的實(shí)施確定統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)則，國家還制定了一系列的技術(shù)導(dǎo)則、規(guī)范等為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的施行提供技術(shù)支持。經(jīng)過30余年的發(fā)展，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度已形成較為系統(tǒng)、完備的法律法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)方法體系。

我國排污許可證制度實(shí)踐從1987年開始在水污染物排放方面試點(diǎn)推廣，后在《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律中對(duì)排污許可證制度予以了明確[1,2]，但是沒有一項(xiàng)專門針對(duì)排污許可證制度的法律制度，國家也沒有出臺(tái)系統(tǒng)的管理體制及技術(shù)規(guī)范，導(dǎo)致該制度的實(shí)施缺乏完整的法律法規(guī)、技術(shù)方法體系支撐，導(dǎo)致各省在執(zhí)行排污許可證制度時(shí)尺度不統(tǒng)一，各地也形成了不同制式的排污許可證。

1.2對(duì)污染物源頭預(yù)防思想的重視程度不一致

環(huán)境影響評(píng)價(jià)許可是前端許可，按現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制要求，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是全環(huán)境要素綜合評(píng)價(jià)，在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)，不僅關(guān)注污染物的末端治理措施及排放情況，也關(guān)注影響污染物排放的其它方面，如原料及能源的使用情況、工藝方案、技術(shù)裝備水平、廢物的循環(huán)利用方案、管理水平等。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在制度及技術(shù)規(guī)范設(shè)計(jì)時(shí)，將源頭預(yù)防作為了一項(xiàng)重要的指導(dǎo)思想。同時(shí)在污染物的管理和核算上，不僅會(huì)關(guān)注列為總量控制指標(biāo)的常規(guī)污染物，也會(huì)關(guān)注在認(rèn)知水平范圍內(nèi)的特征污染物。

但我國排污許可證制度是末端許可，只強(qiáng)調(diào)對(duì)末端治理的評(píng)估和許可，即針對(duì)污染物末端排放濃度、數(shù)量、排放方式、排放途徑的要素進(jìn)行許可，對(duì)于決定和影響產(chǎn)污量的原料類型及消耗量、工藝路線、技術(shù)裝備水平、廢物的循環(huán)利用方案等關(guān)注甚少，且不納入許可證執(zhí)行和監(jiān)管內(nèi)容[1]。同時(shí)我國大部分地區(qū)在發(fā)放排污許可證時(shí)僅對(duì)廢水及廢氣進(jìn)行許可，而不將噪聲及固廢納入許可范圍，核準(zhǔn)的污染物因子僅為常規(guī)污染物及列為國家總量控制指標(biāo)的污染物，而對(duì)特征污染物關(guān)注度不夠[2]。

1.3兩項(xiàng)制度分別關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目的事前、事中管理，導(dǎo)致制度銜接不緊密

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是事前許可，其中一項(xiàng)重要的評(píng)價(jià)內(nèi)容為根據(jù)項(xiàng)目的工藝技術(shù)水平及污染防治方案對(duì)污染物的排放情況進(jìn)行分析及預(yù)測(cè)，明確廢水、廢氣、固廢、噪聲等的源強(qiáng)、治理方案、排放情況等。因環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一種預(yù)測(cè)性評(píng)價(jià)，對(duì)污染物的排放情況預(yù)測(cè)僅能根據(jù)可行性研究報(bào)告及相關(guān)類比數(shù)據(jù)進(jìn)行推算，導(dǎo)致環(huán)評(píng)報(bào)告的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)與實(shí)際排放情況產(chǎn)生一定偏差。

排污許可證是一種事中、事后許可，已有監(jiān)督性監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、物料的實(shí)際消耗量等支撐排污量的核算，在條件允許的情況下，可以根據(jù)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)行數(shù)據(jù)推算污染物的排放情況。在條件允許的條件下，可通過排污許可證實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的動(dòng)態(tài)管理。

但在實(shí)際操作過程中，存在制度銜接不緊密，兩項(xiàng)制度之間彼此不反饋、不互動(dòng)等問題，導(dǎo)致技術(shù)部門及管理部門不能根據(jù)企業(yè)的實(shí)際運(yùn)行數(shù)據(jù)去優(yōu)化環(huán)評(píng)核算的技術(shù)方法；在排污許可證發(fā)放時(shí)，很多時(shí)候又不會(huì)按環(huán)評(píng)階段的技術(shù)方法對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的合理性進(jìn)行驗(yàn)證[3]。

1.4技術(shù)方法不統(tǒng)一的情況十分突出

環(huán)境影響評(píng)價(jià)在計(jì)算污染物排放總量時(shí)，會(huì)通過物料平衡、類比數(shù)據(jù)進(jìn)行污染源核算，得出設(shè)計(jì)工況、穩(wěn)定工況下的污染物排放量。但是因?yàn)槲覈h(huán)境管理?xiàng)l塊分割較為嚴(yán)重，環(huán)境影響評(píng)價(jià)時(shí)使用的類比數(shù)據(jù)及后續(xù)的例行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)之間反饋不足，核算不符合實(shí)際情況的情況時(shí)有發(fā)生。而在發(fā)放排污許可證階段，核算方法十分多樣，可通過環(huán)評(píng)報(bào)告書、排污收費(fèi)數(shù)據(jù)、環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)、污染源普查數(shù)據(jù)、例行監(jiān)測(cè)結(jié)果等進(jìn)行核算[4,5]，但因排污許可證無系統(tǒng)的技術(shù)導(dǎo)則支撐，未確定統(tǒng)一的核算方式，排污總量確定的隨意性較大。

1.5兩項(xiàng)制度均關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理，但管理對(duì)象不對(duì)等

按建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分級(jí)審批相關(guān)規(guī)定要求，各級(jí)環(huán)境主管部門主要根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響、投資規(guī)模、投資主管部門管理權(quán)限、與環(huán)境敏感區(qū)的關(guān)系等確定項(xiàng)目的審批部門。而在對(duì)排污許可證進(jìn)行管理時(shí)，是根據(jù)污染物的排放量來確定管理級(jí)別的，如云南省環(huán)保廳主要對(duì)國控、省控重點(diǎn)源進(jìn)行管理，其它污染源的管理級(jí)別由地方自行確定。

2環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可證制度融合過程中應(yīng)重點(diǎn)解決的問題

2.1注重頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建有效的制度平臺(tái)推動(dòng)制度的融合

在進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及排污許可證制度設(shè)計(jì)時(shí)，是按照兩項(xiàng)獨(dú)立的制度進(jìn)行制度構(gòu)建的，導(dǎo)致兩項(xiàng)制度在管理思想、管理方式、管理主體、管理對(duì)象、技術(shù)方法上不盡統(tǒng)一，給兩項(xiàng)制度的融合造成了極大的制度障礙。因此，在后續(xù)的制度構(gòu)建過程中，應(yīng)注重兩項(xiàng)制度之間的銜接、反饋，使兩項(xiàng)制度先進(jìn)的環(huán)境管理思想能在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理中一脈相承，確保制度銜接有效。

同時(shí)在制度的融合過程中，不僅應(yīng)該關(guān)注環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及排污許可證制度之間的融合，也應(yīng)該將清潔生產(chǎn)制度、總量控制制度、環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作、排污收費(fèi)工作、危險(xiǎn)廢物管理制度、排污權(quán)交易等納入融合范圍。

2.2應(yīng)將源頭預(yù)防思想貫穿于建設(shè)項(xiàng)目的全生命過程

雖然環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度較好地體現(xiàn)了源頭預(yù)防的思想，但因環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度管理的截點(diǎn)為竣工環(huán)保驗(yàn)收，而排污許可制度主要關(guān)注污染物的排放情況，使得源頭預(yù)防思想較難落實(shí)在企業(yè)的全生命周期過程中。因此在排污許可證發(fā)放時(shí)應(yīng)該充分貫徹源頭預(yù)防、過程控制及末端治理思想，在企業(yè)的全生命周期管理過程中，不僅考慮污染物排放濃度及總量的雙達(dá)標(biāo)問題，更應(yīng)將原料及能源的消耗情況、物料的循環(huán)利用水平、工藝及設(shè)備水平及管理水平列入排污許可證的考核范圍。在排污許可證的發(fā)放和管理過程中，貫徹落實(shí)源頭預(yù)防思想，鼓勵(lì)企業(yè)在生產(chǎn)過程使用清潔的原料及能源，及時(shí)淘汰落后的工藝及設(shè)備，提高物料的綜合利用率，采用先進(jìn)的污染治理設(shè)施，減少污染物的排放。

2.3細(xì)化排污許可證的許可內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的全面管理

排污許可證中不僅應(yīng)該體現(xiàn)污染物的排放情況，也要對(duì)影響污染物排放的其它內(nèi)容進(jìn)行明確，如對(duì)設(shè)備、工藝、原料、能源消耗、污染治理設(shè)施進(jìn)行全面的許可，實(shí)現(xiàn)廢水、廢氣、噪聲、固體廢棄物等的綜合管理，并將環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段關(guān)注的常規(guī)污染物及特征污染物納入排污許可范疇。排污許可證細(xì)化后，一是可以確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)提出的各項(xiàng)內(nèi)容在企業(yè)實(shí)際運(yùn)行中得到落實(shí)；二是可以系統(tǒng)規(guī)定排污單位的環(huán)境行為，為排污單位提供一項(xiàng)統(tǒng)一的、完整的、明確的、公正的環(huán)境行政許可，明確企業(yè)的環(huán)境權(quán)利及義務(wù)，避免多項(xiàng)制度多頭管理導(dǎo)致的過程繁瑣、效率不高的現(xiàn)狀；三是可以實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)管理，將建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行過程中的變更情況寫入排污許可證，減少不必要的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并使排污許可證真正成為企業(yè)的戶口本。

2.4需要實(shí)現(xiàn)技術(shù)方法上的統(tǒng)一

環(huán)境影響評(píng)價(jià)及排污許可證對(duì)污染物排放量核定的技術(shù)方法過多，如物料平衡法、監(jiān)測(cè)法、排污系數(shù)法、類比法等，并分別運(yùn)用于環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)、排污許可證發(fā)放、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污收費(fèi)、總量核定等領(lǐng)域。各種核算方法均出于各自的行政管理需要，因此急需確定統(tǒng)一的核算方法，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段使用的物料平衡法、類比法用于排污許可證的數(shù)據(jù)的校核；將排污許可證核定階段得到的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)反饋至環(huán)境影響評(píng)價(jià)，使環(huán)境影響評(píng)價(jià)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)更為合理。

2.5優(yōu)化管理方案，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的有效管理

一是應(yīng)及時(shí)對(duì)排污許可證進(jìn)行更新，在項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容發(fā)生變化，設(shè)備、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染治理設(shè)施發(fā)生變化時(shí)，及時(shí)對(duì)排污許可證內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，通過排污許可證實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的動(dòng)態(tài)管理；二是實(shí)現(xiàn)管理對(duì)象的對(duì)等，參照建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理制度，建立排污許可證制度的分級(jí)審批制度，使建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批權(quán)與排污許可證發(fā)放權(quán)對(duì)等；三是將排污許可證核算數(shù)據(jù)應(yīng)用到環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、總量核定等領(lǐng)域；四是確定統(tǒng)一的管理部門。

3結(jié)論

我國針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管理制度較多，其中環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及排污許可證制度是兩項(xiàng)重要的制度，但兩項(xiàng)制度分別關(guān)注事前、事中及事后管理，在制度設(shè)計(jì)、技術(shù)方法確定上是按兩項(xiàng)獨(dú)立的執(zhí)行進(jìn)行設(shè)計(jì)的，導(dǎo)致我國對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的管理制度政出多源，未形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染源管控系統(tǒng)。因此，有必要對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度及排污許可證制度進(jìn)行融合，形成法律地位對(duì)等、制度構(gòu)建系統(tǒng)、技術(shù)方法統(tǒng)一、管理尺度一致的管理體系，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的全方位、全過程的動(dòng)態(tài)管理。

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The Analysis and Solutions of Problems in the Process of Integration and Development of Environmental Impact Assessment and Pollutant Discharge Permitting System

YI Yu-Min,CHEN Chen

(Yunnan Provincial Appraisal Center of Environmental Engineering, Kunming Yunnan 650032,China)

Abstract：Environmental impact assessment system and discharge permitting system are China’s important systems of environment protection management, which have played irreplaceable roles in the whole process of environment supervision for the construction project. The two systems have failed to fulfill the purpose of full procedural dynamic management because the systems were primarily designed separately. In order to optimize environmental management ofprojectand form a whole process management system, suggestions were put forward in the aspects of system design, countermeasures, and technical ways to solve the unbalanced systems that have resulted in the management issues.

Key words：Environmental impact assessment; discharge Permitting system; integration; development; problems; solutions

收稿日期：2015-12-07

中圖分類號(hào)：X32

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1673-9655(2016)04-0024-03