西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)社會環(huán)境問題探究

楊站君/孟 楠/張徑偉/楊樹旺

（1．中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2．中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，湖北 武漢 430074）

西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)社會環(huán)境問題探究

楊站君/孟 楠/張徑偉/楊樹旺

（1．中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2．中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心，湖北 武漢 430074）

經(jīng)濟(jì)增長對礦產(chǎn)資源需求依然迫切的現(xiàn)狀使得社會環(huán)境問題成為影響礦產(chǎn)資源開發(fā)的重要因素。地方政府對礦業(yè)企業(yè)的隱性干預(yù)、地方法律法規(guī)不健全、未能妥善處理利益分配問題、文化教育背景及企業(yè)自身的問題是導(dǎo)致西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中社會環(huán)境問題加劇的幾個原因。在對其成因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從政府服務(wù)意識提升、文化教育環(huán)境營造、利益共享機制搭建等方面探討礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中社會環(huán)境問題及矛盾的緩和方案。

西部地區(qū)；礦產(chǎn)資源開發(fā)；社會環(huán)境問題；利益協(xié)調(diào)

0 引言

生態(tài)環(huán)境問題是礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中出現(xiàn)的顯性矛盾。而隨著社會經(jīng)濟(jì)節(jié)奏的不斷加快，市場化程度的逐漸加深，經(jīng)濟(jì)增長對資源、能源需求依然迫切的現(xiàn)狀使得礦產(chǎn)資源開發(fā)面臨新的困境——“人與人的利益關(guān)系”，即社會環(huán)境問題。這一隱性矛盾雖然不像生態(tài)環(huán)境問題一般通過直觀而激烈的對抗性方式呈現(xiàn)，卻在某種程度上比顯性矛盾更加棘手。礦區(qū)經(jīng)濟(jì)利益糾紛的表象背后，是礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)過程中利益相關(guān)者的群體博弈，是工業(yè)文明與農(nóng)業(yè)文明的沖突，更是深層次的文化及教育背景的隔閡。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)生社會環(huán)境問題的研究多聚焦在生態(tài)和價值補償方面，如待補償主體的多重利益訴求分析（孫紅霞，2012）[1]，通過價值補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)非可再生資源的可持續(xù)發(fā)展問題（王育寶，2013）[2]，國內(nèi)資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)氖‰H差異（劉春臘，2014）[3]，生態(tài)補償制度差異的國別研究（康瑋，2011）[4]等。西部地區(qū)具有資源富集與生態(tài)脆弱共存的特征，加之多民族聚居與文化多樣性的區(qū)域背景，使得學(xué)界對該地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中社會環(huán)境問題的研究具有更多選擇性。當(dāng)前對于礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)過程引致利益沖突原因的闡釋，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)不明晰、所有權(quán)主體缺位對利益共享機制的構(gòu)建和實施造成負(fù)面效應(yīng)成為理論界比較認(rèn)同的解釋（李香菊，2011）[5]。在此共識的基礎(chǔ)上，從利益協(xié)調(diào)方面入手，提出緩和西部地區(qū)礦業(yè)開發(fā)引起的社會環(huán)境問題的方式成為學(xué)界關(guān)注和探究的重點。如基于礦產(chǎn)資源稀缺性和非可再生性、開發(fā)過程中的外部性及資產(chǎn)專用性等特征，考慮建立私人成本——社會成本——穩(wěn)定基金的三級收益分配機制（景普秋，2010）[6]，直接專注利益主體，從政府、企業(yè)和礦區(qū)居民三者關(guān)系的角度尋求利益協(xié)調(diào)方案（李香菊，2011）[5]，構(gòu)建新的理論模式，引入第三方機構(gòu)或平臺，如礦產(chǎn)資源管理公司或建立聯(lián)席會議制度，從產(chǎn)權(quán)方面優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置（羅能生，2012；張復(fù)明，2009）[7-8]等。

區(qū)域差異的存在，是當(dāng)前學(xué)者將研究重點放在如何用制度性的方式彌補區(qū)域發(fā)展——尤其是礦產(chǎn)資源開采區(qū)和目標(biāo)消費區(qū)發(fā)展不公平現(xiàn)狀的原因?；谘芯砍晒钠者m性和參考價值，現(xiàn)有文獻(xiàn)多聚焦于大區(qū)域、大視角，而從小范圍內(nèi)探討社會環(huán)境問題，如西部地區(qū)文化教育因素等對礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的影響，并沒有得到理論界的廣泛關(guān)注。針對西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用問題的《民族區(qū)域自治法》在相關(guān)問題的界定中也只是采用原則性指導(dǎo)意見的方式（王承武，2011）[9]，而對于如何處理和解決實際利益沖突問題，并沒有給出具體的解釋和實施方案。但某種程度上，該問題具有較強的針對性，并且在資源勘探開發(fā)過程中亦有不可忽視的特性，因而對其的研究也是有價值和可以作為現(xiàn)有文獻(xiàn)研究成果的補充。

1 西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)存在的社會環(huán)境問題及成因

西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)存在的社會環(huán)境問題，實質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)利益訴求的博弈。傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)利益博弈，即關(guān)于“開發(fā)——受損——補償”模式并不能完全概括西部地區(qū)在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的利益紛爭情況，礦企、礦區(qū)居民、當(dāng)?shù)卣g的利益訴求已經(jīng)由單純的“經(jīng)濟(jì)補償”問題擴(kuò)大至就業(yè)、社會投資、和諧礦區(qū)構(gòu)建等諸多方面。

并非只有西部地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)才會產(chǎn)生社會環(huán)境問題。來自政治、法律、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的因素會影響大部分地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)過程。西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的特殊性在于其多民族特性、文化多樣性背景對這一過程的隱性影響，工業(yè)文明和農(nóng)業(yè)文明的文化沖突成為討論社會環(huán)境問題時不可忽視的重要因素。

具體而言，礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中存在的社會問題的成因主要包括以下四個方面。

1.1 地方政府對礦企的隱性干預(yù)

起始于20世紀(jì)90年代的社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革浪潮席卷至今，最為突出的變革作用體現(xiàn)在政府和市場關(guān)系上。政府角色由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，帶來的是市場中企業(yè)活力的釋放和經(jīng)濟(jì)效益的提高。然而，因為改革傳導(dǎo)的漸進(jìn)性所在，相比東中部地區(qū)基本實現(xiàn)的政府和企業(yè)間良性的互動關(guān)系，西部地區(qū)，尤其是較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，政企關(guān)系還尚未實現(xiàn)動態(tài)平衡。

西部部分地區(qū)政企關(guān)系相對復(fù)雜，地方政府服務(wù)意識并沒有有效建立；同時，地方基層政府承擔(dān)著來自上級政府和礦區(qū)居民的雙重壓力——維護(hù)礦區(qū)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要為礦區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施和治安管理等公共服務(wù)。在政府的利益訴求也長期被壓抑的情況下，礦業(yè)企業(yè)在發(fā)展過程中會受到來自政府方面的干預(yù)，如政府使用行政力量進(jìn)行公益攤派和勸導(dǎo)認(rèn)捐等。這對于生產(chǎn)經(jīng)營原本就如履薄冰的西部地區(qū)礦業(yè)企業(yè)而言，無疑是雪上加霜，不但影響了企業(yè)正常的生產(chǎn)活動和資金周轉(zhuǎn)，對地方稅收及財政的可持續(xù)性也造成了不良后果。

1.2 地方法律法規(guī)不健全

一般而言，較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往伴隨著開明的政治法律環(huán)境（周建，2009）[10]，兩者相互影響相互促進(jìn)，對一個地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生持久的正向效應(yīng)。西部地區(qū)受制于地理區(qū)位和生態(tài)環(huán)境脆弱性等因素的影響，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上與東中部確有一定的差距，繼而在地區(qū)法律法規(guī)等軟環(huán)境上尚有可以提升的空間。具體到西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)上，法律法規(guī)不健全是產(chǎn)生社會環(huán)境問題的一個誘因，有些地區(qū)，如西藏自治區(qū)已經(jīng)著手制定礦產(chǎn)資源勘查及環(huán)境保護(hù)工作方案，而大部分地區(qū)在礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)過程中，只有“在原則性上給予了指導(dǎo)意見”的《民族區(qū)域自治法》可以作為參照，很多關(guān)于補償、利益協(xié)商的具體事項并沒有切實可行的規(guī)范引導(dǎo)，造成法律法規(guī)的約束力較差。在這樣的法律環(huán)境下，一旦礦企與其他利益相關(guān)者產(chǎn)生利益上的糾紛，法律就如同一紙空文，沒有切實的指導(dǎo)意見和實施效力，因而礦企并不能夠以法律法規(guī)作為其正常生產(chǎn)活動的必要保障。

1.3 未能妥善處理利益補償及分配問題

現(xiàn)有征地制度存在缺陷是礦企和礦區(qū)居民利益紛爭的重要根源。礦企在勘探開發(fā)過程中不可避免地要征占草地、林地等土地資源，而這些土地是以牧民為主的礦區(qū)居民重要的經(jīng)濟(jì)來源。2001年修訂的《民族區(qū)域自治法》中規(guī)定，“國家采取措施對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償”[9]，只是這一模糊的指導(dǎo)性意見并沒有給出具體的補償標(biāo)準(zhǔn)和原則。雖然自2010年以來，針對西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用窭鎿p失的補償標(biāo)準(zhǔn)大幅度提高，然而，由于未能將居民生產(chǎn)生活方式改變的心理調(diào)適成本、居民理財能力及契約精神的缺乏考慮在內(nèi)，“買斷式”的補償方式產(chǎn)生了很多弊端，其中最突出的就是失地農(nóng)牧民與礦企之間的利益矛盾。

當(dāng)?shù)鼐用衽c礦企產(chǎn)生利益沖突的另一個原因是未能在礦產(chǎn)資源開發(fā)之前將利益分配和共享機制搭建好。傳統(tǒng)的利益協(xié)商方式包括礦企吸納失地農(nóng)牧民就業(yè)、接受其提供的客運服務(wù)等利益訴求，而這樣的方式對于讓渡了土地使用權(quán)的當(dāng)?shù)鼐用穸圆⒉痪哂锌沙掷m(xù)性，也給礦企的長遠(yuǎn)發(fā)展帶來了一定的負(fù)擔(dān)。

1.4 西部地區(qū)文化及教育背景

文化教育因素之所以會成為困擾礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的重要原因，與西部地區(qū)農(nóng)業(yè)文明長久以來的“自然崇拜”有關(guān)。西部許多地區(qū)農(nóng)牧民世代以耕種、放牧為生，受自然因素的影響極大，因而對自然的崇敬成為他們祈求風(fēng)調(diào)雨順、保障基本生存條件的精神寄托。在以農(nóng)業(yè)文明為主導(dǎo)的社會，這一自然崇拜是保持生態(tài)平衡、人與自然和諧相處的重要因素，然而工業(yè)時代的到來，作為其標(biāo)志的機器和資源開發(fā)就與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文明產(chǎn)生了極大的沖突。在這樣的地區(qū)進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘探及開發(fā)，自然要面臨更加復(fù)雜的社會環(huán)境問題。

西部地區(qū)較為落后的教育水平導(dǎo)致農(nóng)牧民法律意識淡漠和市場觀念缺乏，也成為阻礙礦企生產(chǎn)的一個主要因素。農(nóng)業(yè)文明為主導(dǎo)的西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上與東中部地區(qū)有較大差距，與較為原始的生產(chǎn)生活方式相對應(yīng)的，是農(nóng)牧民傳統(tǒng)而封閉的社會觀念，他們更易于用習(xí)慣來解決沖突和矛盾，而非訴諸法律。

1.5 企業(yè)自身的問題

基于組織合法性理論，礦企在獲取礦產(chǎn)資源所在地勞動力、資源開發(fā)資質(zhì)、能源動力等必要資源時，理應(yīng)承擔(dān)一定的社會責(zé)任，才能實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的動態(tài)平衡，為企業(yè)自身的生存發(fā)展積累合法性和有效性。然而，礦業(yè)企業(yè)在生產(chǎn)過程中對生態(tài)環(huán)境造成重污染的必然性，使得其較一般企業(yè)的組織合法性更加脆弱，因而在輿論和公眾視野中處于“相對弱勢群體”的地位。在礦企和當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系上，本地的礦企在組織和生產(chǎn)上與外來礦企相比，享有更多的“合法性”，后者通過稅收、就業(yè)等方式與所在礦區(qū)建立的聯(lián)系，并不能紓解礦區(qū)居民因本地資源開采、外輸在情感上導(dǎo)致的心理排異，因而西部地區(qū)與居民利益產(chǎn)生較多矛盾的企業(yè)，多為外來礦企。

2 西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)社會環(huán)境問題的應(yīng)對策略

西部地區(qū)政府與其他地區(qū)相比，承擔(dān)了更多維護(hù)地區(qū)和諧與穩(wěn)定的責(zé)任，因此，地區(qū)企業(yè)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在某種程度上是服務(wù)于保障地方穩(wěn)定與和諧發(fā)展的大局。地區(qū)和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該是相輔相成和有機統(tǒng)一的，兩者的關(guān)系并非該是“誰服務(wù)于誰”，而是作為兩種途徑，一同為縮小發(fā)展差距、實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)而努力。從這個意義上，西部地方政府承擔(dān)著極為重要的責(zé)任——保民生，保發(fā)展，促和諧，力圖推進(jìn)社會的全面提升，縮小與東中部的發(fā)展差距。具體到礦產(chǎn)資源開發(fā)角度，則應(yīng)該擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)礦企和居民利益紛爭的責(zé)任，為礦企和地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合上文對于西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)社會環(huán)境問題及原因的闡述，從以下幾個方面提出矛盾的緩和途徑。

2.1 政府提升服務(wù)意識

政府服務(wù)意識的提升需要實現(xiàn)從管理者到服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)變。在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，政府需要從全局視角出發(fā)，為地方整體發(fā)展謀利益。在促進(jìn)礦企和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，合理規(guī)劃財政預(yù)算，為礦區(qū)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和治安管理等公共服務(wù)；在協(xié)調(diào)礦企與地方居民關(guān)系上，站在中立的角度，為雙方利益及社會公眾利益做出最大程度的調(diào)節(jié)。

2.2 創(chuàng)造良好的法律和文化教育環(huán)境

西部地區(qū)法律法規(guī)不健全、文化教育環(huán)境相對落后是東西部地區(qū)差距的一個重要體現(xiàn)。在加大對西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支持力度的同時，法律及教育環(huán)境的提升自然也是西部大開發(fā)極為重要的方面。為此，加快西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)法律法規(guī)及細(xì)則的制定、聽證、修正和實施，加大對教育文化的基礎(chǔ)設(shè)施投資，從長遠(yuǎn)來看，對于實現(xiàn)礦區(qū)、整個西部地區(qū)社會的全面發(fā)展大有裨益。

2.3 共建、共治，搭建利益共享機制

具體到西部地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)社會環(huán)境的建設(shè)，“共建，共治，共享”應(yīng)當(dāng)構(gòu)成利益協(xié)調(diào)方式的核心。共建，即礦區(qū)居民參與到礦區(qū)建設(shè)及礦企生產(chǎn)過程中，礦企吸納居民就業(yè)，給予職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)，礦區(qū)居民入股礦企，兩方共同為礦企的發(fā)展出力；共治，即礦區(qū)居民和礦企都要參與到礦區(qū)生態(tài)及社會管理中，礦企拿出一定比例的資金用于恢復(fù)和改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，政府引導(dǎo)建立礦區(qū)管理及糾紛調(diào)解組織，政府、礦企、居民三方參與，并在利益協(xié)調(diào)過程中吸納相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜壹皩I(yè)組織的意見；共享，即要求政府做好礦區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)，礦企從經(jīng)營利潤中留存一部分作為公益及發(fā)展基金，用于礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公益建設(shè)，讓礦區(qū)居民共享開發(fā)的成果。

[1]孫紅霞,張志超．西部礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)睦嬷疇嶽J]．當(dāng)代財經(jīng),2012(4)：101-111．

[2]王育寶,胡芳肖．非再生資源開發(fā)中價值補償?shù)耐緩絒J]．中國人口·資源與環(huán)境,2013(3)：1-11．

[3]劉春臘,劉衛(wèi)東．中國生態(tài)補償?shù)氖∮虿町惣坝绊懸蛩胤治鯷J]．自然資源學(xué)報,2014(7)：1091-1104．

[4]康瑋．中美礦業(yè)稅費生態(tài)補償制度對比研究[J]．中國人口·資源與環(huán)境,2011(S2)：477-481．

[5]李香菊,祝玉坤．西部地區(qū)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)與利益分割機制研究[J]．財貿(mào)經(jīng)濟(jì),2011(8)：28-34．

[6]景普秋．基于礦產(chǎn)開發(fā)特殊性的收益分配機制研究[J]．中國工業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(9)：15-25．

[7]羅能生,王仲博．基于委托代理模型的我國礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置研究[J]．中國人口·資源與環(huán)境,2012(8)：153-159．

[8]張復(fù)明．礦產(chǎn)開發(fā)負(fù)效應(yīng)與資源生態(tài)環(huán)境補償機制研究[J]．中國工業(yè)經(jīng)濟(jì),2009(12)：5-15．

[9]王承武,蒲春玲．新疆能源礦產(chǎn)資源開發(fā)利益共享機制研究[J]．經(jīng)濟(jì)地理,2011(7)：1152-1156．

[10]周建,方剛,劉小元．制度環(huán)境、公司治理對企業(yè)競爭優(yōu)勢的影響研究——基于中國上市公司的經(jīng)驗證據(jù)[J]．南開管理評論,2009(5)：18-27．

[11]杜峻曉,楊彥．利益共享機制如何搭建[EB/OL]．(2011-08-08)[2015-04-18]．http：//cpc．people．com．cn/ GB/64093/82429/83083/15350258．html．

Study on Social and Environmental Issues in Exploration of Mineral Resources in Western China

YANG Zhanjun, MENG Nan, ZHANG Jingwei, YANG Shuwang
(1.School of Economics and Management of China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074; 2.Research Center of Resource and Environmental Economics, China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074)

Economic growth will induce great demand for mineral resources, thus the social and environmental issues have become important factors affecting the exploration of mineral resources. The social and environmental issues in exploration of mineral resources have got worsen in the western region for several reasons: Firstly, the local government got recessive intervention on mining companies. Secondly, local laws and regulations are not sound. Thirdly, the local government failed to deal with the distribution of benefits properly. Fourthly, there’re cultural and educational background issues and the companies have their own problems. Based on the analysis above, we prompt several suggestions to ease the social and environmental issues in the exploration of mineral resources as follow: improve the awareness of enhance government services, create cultural and educational environment, build the benefitsharing mechanisms and others.

western region; exploration of mineral resources; social and environmental issues; coordination of interests

F407.1；F062.2；F062.1

：C

：1672-6995（2015）07-0022-04

2015-05-18；

2015-06-03

2012年度教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目（12JZD034）；2013年國家軟科學(xué)研究計劃項目（2013GXS4B067）

楊站君（1963-），男，河北省定州市人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生，研究方向：資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。