我國頁巖氣開發(fā)扶持政策研究
——以涪陵國家級頁巖氣示范中心為例

李世祥/萬佩

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

我國頁巖氣開發(fā)扶持政策研究
——以涪陵國家級頁巖氣示范中心為例

李世祥/萬佩

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

我國頁巖氣開發(fā)處于初級階段，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，存在著財政優(yōu)惠政策不完整、技術(shù)扶持政策不足、管網(wǎng)設(shè)施不充分和環(huán)保政策不全面等政策問題。為此，在對照美國開發(fā)經(jīng)驗、參照涪陵頁巖氣示范中心開發(fā)實(shí)踐的前提下，提出完善我國頁巖氣開發(fā)扶持政策建議：(1)完善頁巖氣開發(fā)財政優(yōu)惠政策，鼓勵民營企業(yè)進(jìn)入頁巖氣開發(fā)行列；(2)加大科研技術(shù)政策投入，培養(yǎng)專門技術(shù)人才；(3)形成競爭性管網(wǎng)建設(shè)格局，促進(jìn)基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展；(4)制定頁巖氣環(huán)保專門政策，最大限度降低環(huán)境影響。

頁巖氣；扶持政策；涪陵示范區(qū)；成功經(jīng)驗；政策建議

0 引言

頁巖氣是指賦存于富有機(jī)質(zhì)泥頁巖及其夾層中，以吸附或游離狀態(tài)存在的非常規(guī)天然氣，成分以甲烷為主，是一種清潔、高效的能源資源。作為新型的非常規(guī)天然氣能源，頁巖氣已成為全球非常規(guī)油氣開發(fā)的新亮點(diǎn)。近年來，美國頁巖氣勘探開發(fā)產(chǎn)量快速增長，根據(jù)美國能源信息署數(shù)據(jù)，美國頁巖氣產(chǎn)量占天然氣產(chǎn)量比例從2007年到2012年分別為8.07%、11.09%、15.19%、21.69%、29.85%、34.85%。

我國從2005年開始關(guān)注頁巖氣并開展相關(guān)研究工作，目前處于前期探索階段，取得了一定成就。據(jù)2014全國地質(zhì)調(diào)查工作會議，截至2013年年底我國累計完成頁巖氣鉆井285口，包括調(diào)查井105口（直井）、探井94口（直井）、評價井86口（水平井）；經(jīng)過水力壓裂和測試，日產(chǎn)超過萬m3的有38口（其中直井18口、水平井20口），日產(chǎn)超過10萬m3的有23口（其中直井3口、水平井20口），2013年頁巖氣產(chǎn)量達(dá)到2億m3。隨著我國對頁巖氣開發(fā)重視程度的不斷提升，它對我國的能源結(jié)構(gòu)、能源安全、環(huán)境保護(hù)等方面的積極作用將進(jìn)一步凸顯。

1 我國頁巖氣開發(fā)政策現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 我國頁巖氣開發(fā)政策現(xiàn)狀

目前我國對頁巖氣的開發(fā)還處于初級階段，完成了基本的資源勘探調(diào)查，制定了頁巖氣相關(guān)政策以促進(jìn)我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國頁巖氣開發(fā)重大事件可參考表1。這些政策對加大我國頁巖氣的資金投入、技術(shù)體系構(gòu)建、環(huán)保措施和配套設(shè)施完善都有所涉及，促進(jìn)了我國頁巖氣的勘探開發(fā)進(jìn)程。

1.2 我國現(xiàn)有頁巖氣開發(fā)政策存在的問題

隨著美國頁巖氣革命的興起，我國逐步認(rèn)識到頁巖氣開發(fā)的重要性，開展了相關(guān)頁巖氣開發(fā)工程，但相對美國而言，發(fā)展過于緩慢。這其中除了頁巖氣形成的地質(zhì)環(huán)境、管理體制等方面的原因外，還在于我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)沒有形成完整的扶持政策體系，本文主要就財政、技術(shù)、管網(wǎng)和環(huán)保四個方面政策進(jìn)行分析。

表1 我國頁巖氣開發(fā)重大事件

1.2.1 頁巖氣開發(fā)成本過高，缺乏完整財政優(yōu)惠政策

目前，我國頁巖氣采集單井花費(fèi)一般在六千萬至一億元之間，高昂的成本嚇退一部分立志于開發(fā)頁巖氣的企業(yè)；而且頁巖氣開采具有初期投入高、產(chǎn)出周期長和投資回收慢的特點(diǎn)，即使是財力雄厚的油氣企業(yè)也會面臨一定的資金周轉(zhuǎn)困難。縱觀我國出臺的頁巖氣政策，沒有制定如何吸引企業(yè)參與頁巖氣開發(fā)的措施，雖然鼓勵地方政府根據(jù)情況對頁巖氣開發(fā)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，但也沒有規(guī)定具體實(shí)施細(xì)則，該補(bǔ)貼政策措施并沒有鼓勵大量企業(yè)進(jìn)入頁巖氣開發(fā)。

1.2.2 頁巖氣開發(fā)技術(shù)壟斷，技術(shù)扶持政策不足

目前我國還沒有完全掌握頁巖氣開發(fā)的水力壓裂技術(shù)和水平井技術(shù)，要開發(fā)頁巖氣就必須與掌握技術(shù)的企業(yè)進(jìn)行合作，這一方面限制了我國頁巖氣開發(fā)的獨(dú)立性；另一方面對于我國資源儲量的保護(hù)和技術(shù)的研發(fā)也帶來了潛在的威脅。我國頁巖氣相關(guān)政策中，提出了要形成一套適用于我國頁巖氣地質(zhì)條件的鉆、完井技術(shù)，卻沒有提出具體的操作步驟及如何達(dá)到這一目的。此外，技術(shù)壁壘對新進(jìn)入頁巖氣開發(fā)領(lǐng)域的其他企業(yè)形成巨大障礙，由此難以進(jìn)入頁巖氣開發(fā)市場，形成競爭的市場格局。

1.2.3 管網(wǎng)設(shè)施不充分，國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策不完備

我國目前的管網(wǎng)設(shè)施存在著不充分和大面積壟斷的問題。與美國相比，我國油氣管網(wǎng)的規(guī)模和覆蓋程度明顯偏低。我國油氣管道總長度近9萬km左右，原油、天然氣和煤炭采用管道運(yùn)輸?shù)谋壤?%以下。這種不充分的管網(wǎng)設(shè)施極大地阻礙頁巖氣的運(yùn)輸，即“產(chǎn)氣但運(yùn)不出去的問題”。此外，我國的環(huán)網(wǎng)建設(shè)還存在著壟斷問題，這一方面使頁巖氣運(yùn)輸?shù)某杀敬蟠笤黾?，使其他參與頁巖氣開發(fā)的企業(yè)失去競爭優(yōu)勢，另一方面也會由于缺乏競爭造成我國管網(wǎng)建設(shè)緩慢。

1.2.4 環(huán)保政策不全面，對環(huán)境造成惡性破壞

頁巖氣開發(fā)過程中大量使用水資源，可能導(dǎo)致水資源的浪費(fèi)；在鉆井過程中由于操作不當(dāng)會導(dǎo)致地下水污染；水平壓裂的壓裂液如果隨意處置，也會帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。我國目前主要依靠《環(huán)境保護(hù)法》和《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》中關(guān)于環(huán)保的要求。但前者并不是專門針對頁巖氣開發(fā)帶來的環(huán)境污染問題，沒有把頁巖氣開發(fā)所引起的全部問題囊括其中；后者對具體造成的污染值、污染后的處理措施等方面的管理還不夠細(xì)致；另外，在環(huán)境影響評估上，沒有讓受到環(huán)境影響最大的群體即公眾參與，程序的合法性受到質(zhì)疑。

2 政策應(yīng)用案例：重慶涪陵國家級頁巖氣示范區(qū)

2.1 示范區(qū)基本情況

位于長江、烏江交匯地的重慶市涪陵區(qū)是中國迄今為止首個大型頁巖氣田——涪陵頁巖氣田（焦頁1HF井），目前它已提前進(jìn)入商業(yè)化開發(fā)階段。涪陵頁巖氣開發(fā)示范區(qū)共擁有試驗井21口，截至2013年已建成頁巖氣產(chǎn)能6億m3/年。在涪陵示范區(qū)，由中石化組建的頁巖氣科技攻關(guān)小組已在多項核心技術(shù)取得突破，基本形成了具有水平井段長2000m的鉆完井及20段壓裂能力的頁巖氣工程配套技術(shù)。除此之外，涪陵頁巖氣田也采用了“井工廠”交叉式壓裂施工技術(shù)，實(shí)現(xiàn)了兩井交叉作業(yè)。在環(huán)境保護(hù)方面，涪陵頁巖氣田于2014年2月通過當(dāng)?shù)丨h(huán)評，對壓裂液的處理方法主要是循環(huán)使用。此外，涪陵頁巖氣示范區(qū)也進(jìn)行了相關(guān)安全評價工作，設(shè)有應(yīng)急疏散點(diǎn)，并有井控中心對工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。

2.2 示范區(qū)頁巖氣開發(fā)問題分析

重慶涪陵國家級頁巖氣示范區(qū)作為國內(nèi)首個獲批準(zhǔn)成立的示范區(qū)，對于我國頁巖氣的大規(guī)模商業(yè)開發(fā)具有重要的意義，但目前仍然存在如下問題。

2.2.1 當(dāng)?shù)赝度谫Y體系不完善

據(jù)了解，涪陵單井的鉆井花費(fèi)在3000萬元左右，壓裂在3000～4000萬元之間。一方面，如此高昂的花費(fèi)致使一般企業(yè)無法進(jìn)入頁巖氣勘探開發(fā)行列中；另一方面也會造成頁巖氣的價格居高。目前，涪陵產(chǎn)氣對外價格為2.68元/m3，無法與天然氣、煤電等傳統(tǒng)能源競爭。由于生產(chǎn)周期長且前期投資大的特點(diǎn)，加上當(dāng)?shù)貨]有完善的投融資體系，大量企業(yè)對頁巖氣開發(fā)顯得心有余而力不足。

2.2.2 管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后

涪陵位于山區(qū)，交通極不方便，如果沒有充足的管網(wǎng)建設(shè)，不僅產(chǎn)氣無法輸送，而且還可能導(dǎo)致開采所需的水資源供應(yīng)問題。目前，涪陵已修建8個集氣站、一個集輸站、22km集氣干線，設(shè)計日輸氣能力150萬m3。但隨著產(chǎn)量的逐步提升與外界對頁巖氣需求的增長，涪陵的管網(wǎng)建設(shè)顯然還處于滯后階段。

2.2.3 環(huán)境及企地關(guān)系問題

涪陵頁巖氣開發(fā)比較注重當(dāng)?shù)丨h(huán)境的保護(hù)，而且由于技術(shù)的突破，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的影響不是很大。其鉆井的表層套管出于保護(hù)地下水資源的考慮，一般在500m左右。但噪音污染卻無可避免，而且由于鉆井、測井車的大量涌入，當(dāng)?shù)芈访鎿p害嚴(yán)重，周邊居民提出了相關(guān)訴求。

3 我國頁巖氣開發(fā)扶持政策的改進(jìn)方向

3.1 美國頁巖氣開發(fā)經(jīng)驗值得借鑒

美國是目前為止全球頁巖氣開發(fā)最為成功的國家。根據(jù)美國能源信息署(EIA)在其2014年《年度能源展望》報告中表示，隨著頁巖氣生產(chǎn)的持續(xù)增長，預(yù)計從2017年開始美國將從天然氣凈進(jìn)口國向凈出口國轉(zhuǎn)變。

美國頁巖氣革命的成功，是美國油氣行業(yè)、聯(lián)邦及州政府和技術(shù)科研機(jī)構(gòu)不斷探索和合作的結(jié)果，這對鼓勵我國開展頁巖氣開發(fā)有著重要啟示。通過對我國頁巖氣開發(fā)扶持存在的問題進(jìn)行分析，在明確我國與美國存在著開發(fā)環(huán)境、政策體系與基本國家制度與國情不同的前提下，充分利用我國在頁巖氣開發(fā)過程中的后發(fā)優(yōu)勢，學(xué)習(xí)和借鑒美國頁巖氣開發(fā)的成功經(jīng)驗，盡可能降低在當(dāng)前摸索階段的潛在威脅，制定我國頁巖氣開發(fā)扶持政策的改進(jìn)方向，如此可加快我國頁巖氣資源開發(fā)步伐。

3.2 我國頁巖氣政策調(diào)整方向

3.2.1 財政優(yōu)惠政策

我國頁巖氣開發(fā)面臨著成本過高、財政優(yōu)惠政策不完善等難題?！俄搸r氣產(chǎn)業(yè)政策》中明確提出，將頁巖氣開發(fā)納入國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加大對頁巖氣勘探開發(fā)等的財政扶持力度；《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》也提出對頁巖氣出廠價格實(shí)行市場定價；依法取得頁巖氣探礦權(quán)、采礦權(quán)的礦業(yè)權(quán)人可申請減免頁巖氣探礦權(quán)和采礦權(quán)使用費(fèi)；對頁巖氣開采企業(yè)減免礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)，研究出臺資源稅、增值稅、所得稅等稅收激勵政策。除此之外，還可以考慮對頁巖氣開發(fā)企業(yè)實(shí)行資源耗竭津貼政策，用于鼓勵油氣公司尋找新的油氣資源以替代正在耗竭的儲量。這些政策的出臺對鼓勵民營企業(yè)進(jìn)入頁巖氣產(chǎn)業(yè)，形成有活力的市場競爭格局有巨大的推動作用。

3.2.2 科研技術(shù)政策

我國鼓勵頁巖氣資源的開發(fā)，應(yīng)在科研方面給予支持。如設(shè)置頁巖氣開發(fā)國際科研項目，設(shè)立國家級頁巖氣重點(diǎn)實(shí)驗室，加大對頁巖氣開發(fā)的科研支持力度，實(shí)現(xiàn)頁巖氣開發(fā)技術(shù)的突破。此外，還可以成立包括頁巖氣在內(nèi)的非常規(guī)油氣研究專項基金，為培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才提供良好渠道。我國《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》也提出，鼓勵頁巖氣勘探開發(fā)企業(yè)運(yùn)用國際成熟的高新、適用技術(shù)提高頁巖氣勘探成功率、開發(fā)利用率和經(jīng)濟(jì)效益；發(fā)展以企業(yè)為主體，產(chǎn)、學(xué)、研、用相結(jié)合的頁巖氣技術(shù)創(chuàng)新機(jī)制；加強(qiáng)國家頁巖氣專業(yè)教學(xué)、基地建設(shè)和人才培養(yǎng)等方面的技術(shù)體系建設(shè)，集中力量突破頁巖氣開發(fā)的技術(shù)瓶頸。

3.2.3 管網(wǎng)建設(shè)政策

美國頁巖氣的快速發(fā)展，與其發(fā)達(dá)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是四通八達(dá)的管網(wǎng)設(shè)施有著很大的關(guān)系。根據(jù)前文，我國管網(wǎng)的不發(fā)達(dá)主要在于管網(wǎng)建設(shè)中存在的壟斷現(xiàn)象。因此，要保證我國管網(wǎng)的快速發(fā)展和價格下降就必須在管網(wǎng)建設(shè)中引入競爭機(jī)制，像美國那樣實(shí)行第三方準(zhǔn)入，吸引大量有資歷的企業(yè)加入競爭。建議政府盡快制定相關(guān)管網(wǎng)準(zhǔn)入立法，防止限制競爭、利用優(yōu)勢地位壟斷市場情況的發(fā)生，并逐步實(shí)現(xiàn)第三方無歧視準(zhǔn)入機(jī)制，管輸企業(yè)要公布指導(dǎo)性運(yùn)輸費(fèi)率和協(xié)商程序。

3.2.4 環(huán)境保護(hù)政策

2014年4月新修訂的環(huán)境保護(hù)法顯示出我國當(dāng)前對環(huán)保問題的重視。然而，目前尚未形成針對頁巖氣開發(fā)利用中環(huán)境風(fēng)險的專門立法，因此需針對可能出現(xiàn)的環(huán)保問題采取相關(guān)措施，從而實(shí)現(xiàn)頁巖氣產(chǎn)業(yè)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先，水力壓裂技術(shù)對水體污染有著巨大威脅，應(yīng)確立特定水力壓裂液成分使用的禁止制度，嚴(yán)格控制頁巖氣開發(fā)中所使用的壓裂液成分，確立壓裂液中化學(xué)添加劑強(qiáng)制披露制度。其次，加強(qiáng)頁巖氣勘探開發(fā)環(huán)境監(jiān)管，要做到提前預(yù)防而非事后問責(zé)，堅持“誰污染、誰治理”的原則；最后，完善環(huán)境影響評價制度，在項目開展前通過環(huán)評報告，及時向當(dāng)?shù)鼐用窆_相應(yīng)信息，鼓勵公眾參與監(jiān)督。

4 總結(jié)及展望

頁巖氣資源是新興能源，由于其清潔高效的特點(diǎn)，對于保障我國能源安全、改善能源結(jié)構(gòu)和環(huán)境保護(hù)具有重大意義。然而我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)剛剛起步，存在的問題還很多，各方面的政策體系還不夠完善。美國是世界上頁巖氣開發(fā)最成功的國家，在頁巖氣開采方面有豐富的經(jīng)驗，因此我國可以借鑒其成功經(jīng)驗，制定和改進(jìn)我國有關(guān)頁巖氣開發(fā)的財政、技術(shù)、管網(wǎng)、環(huán)保政策，為加快我國頁巖氣開發(fā)提供政策支持。

[1]董書禮．我國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀、問題和政策建議[EB/OL]．(2013-08-13)[2015-03-28]．http：//blog．sina．com．cn/s/blog_3be78f480101mysv．html．

[2]國家能源局．頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策[Z]．北京：國家能源局,2013．

[3]毛成棟,張成龍,周鑫,等．國外頁巖氣勘探開發(fā)環(huán)境監(jiān)管給我國的借鑒[J]．中國國土資源經(jīng)濟(jì),2014(11)：53-56．

[4]國家發(fā)展和改革委員會,國土資源部,財政部,國際能源局．頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)[G]．北京：國家發(fā)展和改革委員會,國土資源部,財政部,國家能源局,2012．

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Study on Supportive Policy of Shale Gas Exploration in China— A Case Study on Fuling National Shale Gas Demonstration Center

LI Shixiang, WAN Pei
(School of Public Administration of CUG, China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074)

Shale gas exploration is still in the early stage in China, and there’re several problems in this industry: for example, the slow industrial development speed, incomplete financial incentive, inadequate technical supportive policies, inadequate network facilities and incomplete environmental policies and other policy issues. In this study, after studying relevant development experiences in United States and the practices in Fuling national shale gas demonstration center, we put forward some recommendations to the supportive policies in shale gas exploration: Firstly, we should improve the shale gas exploration financial incentives to encourage more private enterprises to enter this industry. Secondly, we should add more investment in research of scientific and technology policies, and to train more specialized technical staffs. Thirdly, we should build a competitive pattern of pipeline construction in order to promote the infrastructure development. Fourthly, we should make special policies for shale gas environmental protection in order to minimize the environmental impact.

shale gas; support policy; Fuling demonstration area; successful experiences; policy suggestion

F407.1；F062.2；F062.1

：C

：1672-6995（2015）07-0044-04

2015-04-14；

2015-05-04

國家社科基金重點(diǎn)項目（13AZD078）；中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心開放基金（H2013005A）

李世祥（1979-），男（土家族），湖北省巴東縣人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向為資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)與公共政策。