關(guān)于自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的思考

張秋紅

（北京工商大學(xué) 北京 100037）

關(guān)于自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的思考

張秋紅

（北京工商大學(xué) 北京 100037）

自然資源包括土地、海域、水、礦產(chǎn)、森林、草原等，自然資源資產(chǎn)有償使用制度的改革，是要建立合理的通過(guò)有償方式取得的自然資源使用權(quán)以及轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資、抵押制度等，明確自然資源使用權(quán)實(shí)行劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資、授權(quán)經(jīng)營(yíng)的范圍、期限、條件、程序和方式，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)有著十分重要的意義。

自然資源資產(chǎn)；有償使用制度；改革

自然資源資產(chǎn)有償使用制度，是生態(tài)文明及其制度建設(shè)的重要支撐。改革開放以來(lái)，我國(guó)自然資源資產(chǎn)有償使用制度逐步建立，在促進(jìn)自然資源保護(hù)和合理利用、維護(hù)所有者權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用，但也存在開發(fā)利用無(wú)序無(wú)度、有償使用制度不完善或缺失、監(jiān)管力度不足、市場(chǎng)配置資源的決定作用性發(fā)揮不充分、所有權(quán)人不到位、所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)等問(wèn)題。自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程和艱難的漸進(jìn)過(guò)程，對(duì)此，筆者進(jìn)行了研究與思考。

1　改革的總體思路與目標(biāo)

1.1總體要求

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以保護(hù)優(yōu)先、合理利用、維護(hù)權(quán)益和解決問(wèn)題為向?qū)?，以用途管制、依法管理為前提，以明晰產(chǎn)權(quán)、豐富權(quán)能為基礎(chǔ)，以完善規(guī)則、合理定價(jià)為重點(diǎn)，以創(chuàng)新方式，加強(qiáng)監(jiān)管為保障，加快建立健全自然資源資產(chǎn)有償使用制度，努力提升自然資源保護(hù)和合理利用水平，切實(shí)維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益，為建設(shè)美麗中國(guó)提供重要制度保障。

1.2基本原則

樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，堅(jiān)持保護(hù)和發(fā)展相統(tǒng)一，正確處理資源保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，對(duì)需要嚴(yán)格保護(hù)的自然資源，嚴(yán)禁開發(fā)利用，對(duì)可開發(fā)利用的自然資源，使用者要遵守用途管制、保護(hù)和合理利用資源的法定義務(wù)，其中對(duì)經(jīng)營(yíng)性開發(fā)利用的自然資源，要全面實(shí)行有償使用，切實(shí)增強(qiáng)使用者合理利用和有效保護(hù)自然資源的意識(shí)和內(nèi)在動(dòng)力。

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多元化需求和自然資源多用途屬性，在堅(jiān)持全民所有不改變的前提下，創(chuàng)新全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)所有權(quán)和使用權(quán)分離，完善全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)體系，豐富自然資源使用權(quán)權(quán)力類型，適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等權(quán)能，夯實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的權(quán)利基礎(chǔ)。

充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，按照公開、公平、公正和競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的要求，明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用準(zhǔn)入條件、方式和程序，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)性出讓，規(guī)范協(xié)議出讓，支持探索多樣化有償使用方式，推動(dòng)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用逐步納入統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)，完善有償使用價(jià)格評(píng)估方法及評(píng)估結(jié)果審核、確認(rèn)和監(jiān)管機(jī)制，建立健全有償使用信息公開和服務(wù)制度，確保國(guó)家所有者權(quán)益得到充分有效實(shí)現(xiàn)。

依照現(xiàn)行法律規(guī)定，明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償出讓的主體，同時(shí)按照自然資源種類、重要程度和區(qū)域特殊性，合理劃分中央和地方政府對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的管理權(quán)限，明確主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。

建立健全市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化自然資源、財(cái)政、司法、紀(jì)委監(jiān)察、審計(jì)等部門協(xié)同，完善自然資源資產(chǎn)管理體制和行政監(jiān)管體制，創(chuàng)新管理方式和方法，健全完善責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用全程動(dòng)態(tài)有效監(jiān)管，確保嚴(yán)格保護(hù)和合理利用資源、維護(hù)國(guó)家所有者權(quán)益的各項(xiàng)要求落到實(shí)處。

1.3主要目標(biāo)

用4～8年時(shí)間，基本建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富、規(guī)則完善、監(jiān)管有效、權(quán)益落實(shí)的全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)權(quán)利體系更加完善，市場(chǎng)配置資源決定性作用和政府的服務(wù)監(jiān)管作用充分發(fā)揮，所有者和使用者權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)，自然資源保護(hù)和合理利用水平顯著提升，自然資源開發(fā)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

2　改革的重點(diǎn)領(lǐng)域與任務(wù)

2.1建立健全國(guó)有土地資源有償使用制度

全面落實(shí)土地利用總體規(guī)劃及其他各類空間規(guī)劃關(guān)于土地分區(qū)和保護(hù)利用的要求，優(yōu)化土地利用布局，規(guī)范經(jīng)營(yíng)性土地有償使用。完善國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度。對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域采取政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目，鼓勵(lì)以出讓、出租或作價(jià)出資等方式有償使用國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)改制國(guó)有事業(yè)單位使用的原劃撥建設(shè)用地及國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、牧場(chǎng)改革中涉及的國(guó)有劃撥建設(shè)用地，可參照國(guó)有企業(yè)改制中國(guó)有土地資產(chǎn)處置辦法，按需要分別采取國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資和保留劃撥等方式處置。通過(guò)有償方式取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，可以實(shí)行轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資、抵押等。探索設(shè)立國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)，明確國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)實(shí)行劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資、授權(quán)經(jīng)營(yíng)的范圍、期限、條件、程序和方式。對(duì)國(guó)有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、牧場(chǎng)改革中涉及的國(guó)有劃撥農(nóng)用地，可按需要和規(guī)定采取國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資、保留劃撥、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式處置。通過(guò)有償方式取得的國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)，可以實(shí)行轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資、抵押等。

2.2建立健全海域有償使用制度

堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，提高用海的生態(tài)門檻，確保大陸自然岸線保有率不低于35%。在海洋的生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)行分區(qū)分類管控措施，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。創(chuàng)新海域所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，適應(yīng)海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多元化需求，完善海域使用權(quán)權(quán)能，海域使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股。完善海域有償使用分級(jí)、分類管理制度。堅(jiān)持多種有償出讓方式并舉，逐步提高經(jīng)營(yíng)性用海市場(chǎng)化出讓比例，明確海域市場(chǎng)化出讓范圍、方式和程序，規(guī)范海域市場(chǎng)化出讓方案編制，建立完善海域使用權(quán)價(jià)格評(píng)估制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，健全海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌等市場(chǎng)化出讓機(jī)制。修訂海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，完善海域等級(jí)、海域使用金征收范圍和方式，建立海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。開展海域資源現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)，科學(xué)評(píng)估海域資源價(jià)值和開發(fā)潛力。

2.3建立健全水資源有償使用制度

以深化實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度、落實(shí)水資源管理“三條紅線”、強(qiáng)化水資源節(jié)約與保護(hù)為前提，明確水資源有償使用的范圍、條件、程序、方式和權(quán)利體系。健全水資源費(fèi)征收制度，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，缺水地區(qū)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)要高于水資源相對(duì)豐沛的地區(qū)，地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)要高于地表水，超采地區(qū)的地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)要高于非超采地區(qū)，嚴(yán)重超采地區(qū)的地下水水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)要大幅高于非超采地區(qū)，高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)要高于一般用水行業(yè)，對(duì)取用污水處理回用水的免征水資源費(fèi)，鼓勵(lì)水資源回收利用。嚴(yán)格水資源費(fèi)征收管理，落實(shí)超計(jì)劃或超定額取水累進(jìn)征收水資源費(fèi)政策，按照規(guī)定征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和程序征收，確保應(yīng)收盡收，任何單位和個(gè)人不得擅自減免、緩征或停征水資源費(fèi)。鼓勵(lì)通過(guò)水權(quán)交易平臺(tái)開展水權(quán)交易，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置水資源作用。加強(qiáng)水資源監(jiān)控計(jì)量，嚴(yán)格水資源用途管制。

2.4建立健全礦產(chǎn)資源有償使用制度

全面落實(shí)禁止和限制設(shè)立探礦權(quán)、采礦權(quán)的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真總結(jié)國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)資源有償使用基本經(jīng)驗(yàn)，改革完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，明確礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益的具體實(shí)現(xiàn)形式。完善礦業(yè)權(quán)有償出讓制度。改造探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款，設(shè)立礦業(yè)權(quán)出讓收益。進(jìn)一步擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓范圍，除特殊情形外，對(duì)所有礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，明確協(xié)議出讓審批權(quán)限。完善礦業(yè)權(quán)有償占用制度。全面調(diào)整探礦權(quán)占用費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，在勘查初期，以較低標(biāo)準(zhǔn)按面積分年度收取，以后按累進(jìn)制分階段收取。根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，適時(shí)調(diào)整采礦權(quán)占用費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。完善礦產(chǎn)資源稅制度。按照資源稅改革要求，全面清理礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、價(jià)格調(diào)節(jié)基金等涉及礦產(chǎn)資源的收費(fèi)基金，推進(jìn)礦產(chǎn)資源稅從價(jià)計(jì)征，合理確定礦產(chǎn)資源稅稅率水平，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源稅收優(yōu)惠政策管理，提高資源綜合利用效率。

2.5建立健全國(guó)有森林資源有償使用制度

嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家森林資源保護(hù)政策，充分發(fā)揮國(guó)有森林資源在國(guó)家生態(tài)建設(shè)中的主體作用。對(duì)可經(jīng)營(yíng)利用的森林資源，確定有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式。規(guī)范國(guó)有用材林、薪炭林、經(jīng)濟(jì)林流轉(zhuǎn)。國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)單位的國(guó)有林地使用權(quán)，原則上保留劃撥用地方式。國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)有天然林和公益林的國(guó)有林地使用權(quán)和林木所有權(quán)不得出讓。研究制定國(guó)有林區(qū)、林場(chǎng)改革涉及的劃撥國(guó)有林地使用權(quán)按照國(guó)有農(nóng)用地政策進(jìn)行有償使用的具體辦法。完善國(guó)有林地使用權(quán)確權(quán)登記工作，切實(shí)維護(hù)林權(quán)證的權(quán)威性和合法性。支持國(guó)有森林經(jīng)營(yíng)單位依托森林資源發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和森林旅游等。研究制定森林資源資產(chǎn)評(píng)估定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)有森林資源有償使用必須經(jīng)過(guò)資產(chǎn)評(píng)估，并由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對(duì)其資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行核準(zhǔn)或備案。本著尊重歷史，照顧現(xiàn)實(shí)的原則，全面清理規(guī)范已經(jīng)發(fā)生的國(guó)有森林資源流轉(zhuǎn)。

2.6建立健全國(guó)有草原資源有償使用制度

嚴(yán)格執(zhí)行草原生態(tài)保護(hù)規(guī)定，基本草原資源實(shí)行占補(bǔ)平衡，嚴(yán)控建設(shè)占用和非牧使用。未確定使用權(quán)的國(guó)有草原和全民所有制單位改制涉及的國(guó)有劃撥草原使用權(quán)，按照國(guó)有農(nóng)用地改革政策進(jìn)行有償使用。穩(wěn)定和完善國(guó)有草原承包經(jīng)營(yíng)制度，規(guī)范國(guó)有草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。對(duì)已確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)有草原，繼續(xù)依照現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)方式落實(shí)草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織以外單位和個(gè)人流轉(zhuǎn)的，應(yīng)按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行有償使用。加快國(guó)有草原確權(quán)登記頒證，妥善處理國(guó)有草原“一地兩證”問(wèn)題。研究建立國(guó)有草原資源資產(chǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格確認(rèn)制度。

3　做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實(shí)施

3.1做好相關(guān)改革的銜接

謀劃設(shè)計(jì)和推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，必須與自然資源產(chǎn)權(quán)制度，自然資源統(tǒng)一確權(quán)等級(jí)制度、國(guó)土空間用途管制制度、自然資源管理體制、資源稅費(fèi)制度、創(chuàng)新政府配置資源方式、統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)建設(shè)、政府資產(chǎn)報(bào)告制度等相關(guān)改革銜接協(xié)調(diào)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

3.2統(tǒng)籌部署改革試點(diǎn)

重點(diǎn)在國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)和具備條件的其他地區(qū)，統(tǒng)籌部署全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革試點(diǎn)，其中突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、國(guó)家文件的，要按程序報(bào)批，取得授權(quán)后實(shí)施。有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)的指導(dǎo)監(jiān)督，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提煉制度成果。

3.3協(xié)同推進(jìn)法治建設(shè)

立足生態(tài)文明體制改革全局，以完善全民所有自然資源權(quán)利體系和有償使用規(guī)則為重點(diǎn)，認(rèn)真研究、系統(tǒng)總結(jié)國(guó)內(nèi)外最新理論成果和鮮活實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加快完善全民所有土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原、海域、無(wú)居民海島等資源資產(chǎn)有償使用的法律法規(guī)，鞏固和擴(kuò)大改革成果，為全面推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

3.4開展資產(chǎn)清查核算

以各類自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)和統(tǒng)計(jì)檢測(cè)為基礎(chǔ)，研究制定相關(guān)指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)規(guī)程，做好與自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作的銜接，加強(qiáng)全民所有自然資源資產(chǎn)清查核算，建立全民所有自然資源資產(chǎn)目錄清單、臺(tái)賬和動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，全面、準(zhǔn)確、及時(shí)掌握我國(guó)全民所有自然資源資產(chǎn)“家底”，為全面推進(jìn)有償使用和監(jiān)管提供科學(xué)依據(jù)。

［1］宋洋，劉大海.無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題探析胡家強(qiáng)［J］.海洋開發(fā)與管理，2013，30（2）：1-5.

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Thoughts on the Reform of the System of Paid Use of Natural Resources Assets

ZHANG Qiuhong

（Beijing technology and business university，Beijing 100037，China）

Since reform and opening-up，System of paid use of natural resources assets in China and gradually establish，In promoting the protection and rational use of natural resources，protect the owner's interest to play an active role，But there are a lot of problems.Reform of the system of paid use of natural resources assets，is a complex project and difficult course.This study presents the general idea and goal，Points out that the 6 key areas of the reform and the task，While overall coordination and implementation of the recommendations given.

Natural resource assets，The system of paid use，Reform

P74；D922.6；F426.1

A

1005-9857（2016）09-0037-04

2016-03-03；

2016-07-25

張秋紅，研究生，研究方向?yàn)楣ど坦芾?，資源資產(chǎn)管理制度研究，電子信箱：zhangqiuhong1988@163.com