加強排污許可證與環(huán)評制度的銜接勢在必行

王燦發(fā)

(中國政法大學環(huán)境資源法研究所，北京　100088)

?

加強排污許可證與環(huán)評制度的銜接勢在必行

王燦發(fā)

(中國政法大學環(huán)境資源法研究所，北京100088)

摘要：環(huán)境影響評價制度與排污許可證制度作為兩項重要的環(huán)境管理制度，需要相互銜接，協(xié)同發(fā)揮作用。具有污染物排放的建設項目進行環(huán)境影響評價應當以建設單位取得排污許可為前提，環(huán)境影響評價的結論和建議的環(huán)境保護措施應當以許可的排放量為基礎，排污許可證的發(fā)放應當以所在區(qū)域的環(huán)境質量目標和環(huán)境影響評價的結論和建議以及環(huán)評審批要求為依據(jù)。

關鍵詞：環(huán)境影響評價制度；排污許可證制度；總量控制；環(huán)境保護設施驗收

目前我國正處于工業(yè)化中后期，盡管近年來工業(yè)企業(yè)污染防治取得一系列積極進展，但仍存在環(huán)境管理較為粗放、污染物排放總量過大、污染源量大面廣且增速快等問題。因此，污染源管理依然是我國當前和未來環(huán)境管理的一項主要任務。環(huán)境影響評價制度與排污許可證制度是污染源管理的兩項核心制度，然而這兩項制度目前可以說是相互獨立，彼此之間缺乏必要的有效街接和配合，沒有充分發(fā)揮兩者在污染源管理方面應有的作用。只有加強這兩項制度的相互銜接，使兩者協(xié)同發(fā)揮作用，才能更好地完善污染源管理制度。

1環(huán)評和排污許可等制度各有功能需要相互銜接

環(huán)境影響評價制度是我國眾多環(huán)境管理制度中的一項管理制度，也是我國環(huán)保法規(guī)中規(guī)定得最為全面的一項制度。該制度主要是對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，有利于從源頭預防環(huán)境污染。我國不僅在《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等污染防治法律中對環(huán)境影響評價制度有所規(guī)定，而且還專門制定頒布了《環(huán)境影響評價法》(2002年)，為配合該法實施，又制定頒發(fā)了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》(2009年)、《中國人民解放軍環(huán)境影響評價條例》(2006年)。《建設項目環(huán)境保護管理條例》(1998年)主要規(guī)定的也是環(huán)境影響評價制度。環(huán)保部、國家海洋局等國務院有關部門還制定了一些有關實施環(huán)境影響評價制度的規(guī)章。例如環(huán)境保護部就發(fā)布了《建設項目環(huán)境影響評價資質管理辦法》、《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》、《環(huán)境保護部審批環(huán)境影響評價文件的建設項目目錄》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等規(guī)章和規(guī)范性文件。

從理論上來講，環(huán)境影響評價制度的實施，確實應該能夠起到預防環(huán)境污染和破壞的作用，可以使環(huán)境質量不至于進一步惡化。眾所周知，我國的環(huán)境影響評價制度從20世紀70年代末就已經(jīng)開始實施，但幾十年來，我國整體的環(huán)境狀況卻一直在惡化，環(huán)境質量未能從根本上得到有效改善，即使在2002年頒布《環(huán)境影響評價法》以后，整體的環(huán)境質量狀況也不能說好轉了。為什么環(huán)境影響評價制度沒有發(fā)揮其預防環(huán)境污染的應有作用呢？原因是多方面的，有經(jīng)濟的原因、體制的原因、執(zhí)法的原因等。但有一個方面的原因尚未引起應有的關注，即環(huán)境影響評價制度與其他環(huán)境管理制度有效銜接和協(xié)調(diào)的問題，特別是與排污許可證制度的銜接和協(xié)調(diào)。

為了保護生態(tài)環(huán)境，我國的環(huán)境法律規(guī)定了一系列的環(huán)境管理制度。為了預防環(huán)境污染破壞，法律規(guī)定了環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度等；為了防治生產(chǎn)經(jīng)營過程中的環(huán)境污染破壞，法律規(guī)定了排污申報登記制度、污染物排放總量控制制度、排污許可證制度、限期淘汰嚴重污染環(huán)境的落后生產(chǎn)工藝設備制度、環(huán)保設施正常運轉制度、環(huán)境監(jiān)測制度、征收排污費制度等；為了解決已經(jīng)建成的項目造成環(huán)境污染破壞，法律規(guī)定了限期治理制度、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)關閉制度等。這些制度需要相互銜接和配合，共同發(fā)揮作用，才能達到預定的立法目標。

2環(huán)評與排污許可證制度缺乏銜接影響各自作用發(fā)揮

雖然我國的法律、法規(guī)在同一部立法中同時規(guī)定了許多管理制度，而且從立法本意上來講，也是希望他們能夠相互銜接，協(xié)同發(fā)揮作用。然而，在環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的實踐過程中卻不難發(fā)現(xiàn)，許多環(huán)境管理制度在具體實施時缺乏相互間的有效銜接和配合，甚至一個制度的實施可能違反另一個制度的要求。比如，一個項目環(huán)境影響評價的審批，可能違反整體的環(huán)境規(guī)劃；一個排污許可證的頒發(fā)可能不考慮總量控制要求。特別是環(huán)境影響評價制度與排污許可證制度之間缺乏有效銜接，嚴重影響了環(huán)境影響評價制度作用的發(fā)揮。

我國的排污許可證制度早在1988年3月原國家環(huán)境保護局發(fā)布的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》(該辦法已于2007年廢止)中就已經(jīng)有所規(guī)定，但當時并沒有明確的法律依據(jù)，直到1996年5月修訂的《水污染防治法》頒布，才開始有明確的法律依據(jù)。但當時由于種種原因，該制度并沒有被明確稱為“排污許可證制度”，而是稱作“重點污染物排放量的核定制度”。該法第16條規(guī)定，“省級以上人民政府對實現(xiàn)水污染物達標排放仍不能達到國家規(guī)定的水環(huán)境質量標準的水體，可以實施重點污染物排放的總量控制制度，并對有排污量削減任務的企業(yè)實施該重點污染物排放量的核定制度。具體辦法由國務院規(guī)定?！痹摲C布后，國務院于2000年3月發(fā)布了《水污染防治法實施細則》，明確規(guī)定，“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護部門根據(jù)總量控制實施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，頒發(fā)排污許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，頒發(fā)臨時排污許可證。具體辦法由國務院環(huán)境保護部門制定。”

2008年8月修訂的《水污染防治法》明確規(guī)定了“國家實行排污許可制度”，“直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位，應當取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設施的運營單位，也應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定。禁止企業(yè)事業(yè)單位無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放前款規(guī)定的廢水、污水。”[1]

此后修訂的《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》均規(guī)定了排污許可證制度。盡管在這么多的法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定了排污許可證制度，但卻沒有任何一部法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定該制度與環(huán)境影響評價制度的關系，二者好像是完全獨立存在的制度，相互之間缺乏有效的街接。

3加強環(huán)評與排污許可證制度銜接的建議

實際上，環(huán)境影響評價制度與排污許可證制度應當建立起更為緊密的聯(lián)系，只有將兩項制度銜接起來，才能更好地發(fā)揮環(huán)境影響評價制度預防環(huán)境污染和破壞的作用。

首先，環(huán)境影響評價報告的內(nèi)容應考慮一個地方污染物的排放總量和所評項目的排污許可。如果一個項目的環(huán)境影響評價報告，不清楚一個地方的污染物排放總量要求，不知道所評項目在建成后所能夠允許排放的污染物排放量，所得出的環(huán)境影響評價結論肯定無法與實際的環(huán)境影響相一致。但我國各地大多數(shù)建設項目，在進行環(huán)境影響評價時尚未申請排污許可，當然也就沒有確定的污染物排放量，那么其環(huán)境影響評價報告也只能根據(jù)污染物排放濃度和排放速率來確定對環(huán)境的影響。雖然2011年9月1日發(fā)布的《環(huán)境影響評價技術導則 總綱》(HJ2.1—2011)規(guī)定了在環(huán)評中要考慮總量控制，“在建設項目正常運行，滿足環(huán)境質量要求、污染物達標排放及清潔生產(chǎn)的前提下，按照節(jié)能減排的原則給出主要污染物排放量。”但是，“給出的主要污染物排放量”是否就是以后排污許可證所允許的排放量，實際上是不可知的。要改變這種狀況，就需要在環(huán)評之前，首先讓項目建設單位向環(huán)保部門為項目申請一個排放許可，環(huán)境影響評價報告根據(jù)該排放許可提出建設項目所應采取的治理措施。這樣才能使環(huán)境影響評價的結論與生產(chǎn)經(jīng)營過程中實際的排污許可及其環(huán)境影響協(xié)調(diào)和銜接起來。

其次，建設項目的環(huán)境保護措施竣工驗收應與環(huán)評報告中所提出的治理措施及擬達標準相一致。建設項目環(huán)境保護設施(措施)的竣工驗收合格是排污單位取得排污許可證的前提條件。驗收時依據(jù)什么標準和要求進行驗收直接關系到驗收的作用和效果。過去很長一段時間，建設項目環(huán)境保護設施(措施)的竣工驗收與環(huán)境影響評價報告和審批要求相脫節(jié)。雖然《建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》[2]和近年來發(fā)布的一些建設項目竣工環(huán)境保護驗收技術規(guī)范都規(guī)定，在驗收時要考慮“污染物排放符合環(huán)境影響報告書(表)或者環(huán)境影響登記表和設計文件中提出的標準及核定的污染物排放總量控制指標的要求”，但所有的規(guī)范都沒有與排污許可證進行掛鉤。如果一個項目既符合環(huán)境影響評價的要求，“三同時”驗收也合格，最后拿不到排污許可證，還是無法進行生產(chǎn)和經(jīng)營。因此，在建設項目竣工環(huán)境保護措施驗收時，就應當考慮與排污許可證的頒發(fā)和許可證的排放要求相協(xié)調(diào)。

最后，排污許可的申請、審核與發(fā)放，應考慮環(huán)境影響評價報告結論和審批要求。現(xiàn)有法律、法規(guī)關于排污許可證的發(fā)放，僅僅規(guī)定了發(fā)放的對象和范圍，而沒有規(guī)定具體的發(fā)放條件和程序，更沒有規(guī)定許可證與環(huán)境影響評價有何關系。這樣的結果，就使得許可證純粹成為一個排污的證明，而沒有發(fā)揮其對污染控制的支柱性作用。如果要讓許可證制度與環(huán)境影響評價、“三同時”、總量控制發(fā)揮協(xié)同作用，排污許可證的發(fā)放，就需要考慮建設項目環(huán)境影響評價及其審批意見對其排放和治理的建議。只有符合環(huán)境影響評價報告及其審批建議要求的污染物排放，才能頒發(fā)排污許可證。

4結論

建設項目的環(huán)境影響評價制度和排污許可證制度均為環(huán)境保護管理最重要的管理制度。在我國現(xiàn)有的法律體系中，這兩項制度缺乏必要的銜接和配合影響了其作用的發(fā)揮。需將兩者有效銜接起來，使兩者協(xié)同作用。

環(huán)境影響評價作為預防性的制度，應當考慮總量控制制度下對建設項目的排放許可。

項目建設單位應當在環(huán)境影響評價前向環(huán)保部門申請建設項目排放許可，環(huán)境影響評價報告應根據(jù)建設項目的排放許可進行評價，作出評價結論，提出環(huán)保措施建議。

建設項目竣工環(huán)境保護驗收應當根據(jù)環(huán)境影響評價報告及其審批要求進行驗收，對符合要求、驗收合格的，發(fā)放排污許可證。建設項目在通過竣工環(huán)境保護驗收且取得排污許可證之后，方可排放污染物。

參考文獻(References)：

[1]全國人大常委會. 中華人民共和國水污染防治法[EB/OL]. (2008-02-28)[2016-02-29]. http://www.gov.cn/flfg/2008-02/28/content_905050.htm.

[2]國家環(huán)境保護總局. 建設項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法[EB/OL]. (2001-12-27)[2016-02-29]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61734.htm.

Connection Between Environmental Permit System and Environment Impact Assessment System Imperative

WANG Can-fa

(Environmental and Resources Law Institute of China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Abstract:As two important environmental management systems, environmental impact assessment (EIA) system and environmental permit system need to work together to reach a better result. The acquisition of the permit should be a prerequisite for a construction project with pollutants discharge before its EIA is conducted. The conclusion and environmental protection suggestions of an EIA report should be based on the allowed value of the permit. The issuance of a permit should take regional environment quality target, EIA report and EIA approval requirement into consideration.

Key words:environmental impact assessment system; environmental permit system; total pollutants control; environmental protection facility acceptance check

收稿日期：2016-02-29

作者簡介：王燦發(fā)(1958—)，男，山東人，教授，博士生導師，主要研究方向為環(huán)境法學，E-mail：wcanfa@clapv.org

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.002

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0006-03