吉林省新型城鎮(zhèn)化背景下耕地保護研究

關(guān) 俠

(吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，吉林 長春 130118)

1 引言

由2012年黨的十八大明確的新型城鎮(zhèn)化，與以往傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，更注重提升內(nèi)在質(zhì)量，其主要使命為全面建設(shè)小康社會，為快速實現(xiàn)現(xiàn)代化提供了有效途徑。在新型城鎮(zhèn)化進程中，不管是人口的集聚，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，還是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，土地都發(fā)揮著極其重要的作用。而耕地保護是人類得以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，并與國家的糧食安全密切相關(guān)。我國人多地少的客觀事實在城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時更加劇了人地關(guān)系的矛盾，使得耕地保護形勢不容樂觀。耕地保護工作做的不好，那人們的生存、社會經(jīng)濟的發(fā)展都將遇到嚴(yán)重影響，當(dāng)然中國的新型城鎮(zhèn)化進程也將不能進行下去。所以發(fā)展新型城鎮(zhèn)化就必須與耕地保護相協(xié)調(diào)，做好耕地保護工作，使土地的利用永續(xù)合理，提高國民經(jīng)濟的發(fā)展水平。

吉林省委十屆二次全會強調(diào)城鎮(zhèn)化為吉林省經(jīng)濟社會的持久發(fā)展帶來動力，提出的新型城鎮(zhèn)化道路，是一條具有吉林省特色的并需努力完成的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。而吉林省作為我國的農(nóng)業(yè)大省，擔(dān)負(fù)著國家糧食戰(zhàn)略的重?fù)?dān)，保護耕地尤其重要。本文旨在為吉林省在新型城鎮(zhèn)化背景下如何保護耕地提供建議與思路。

2 吉林省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與建設(shè)占用耕地情況

2.1 吉林省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展

吉林省現(xiàn)有29個城市，434個建制鎮(zhèn)。近10年來，隨著吉林省社會經(jīng)濟發(fā)展水平的逐步提高，吉林省的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模及城鎮(zhèn)人口數(shù)量也不斷增加。2004年吉林省常住城鎮(zhèn)人口為1416.5萬人，到2013年，城鎮(zhèn)常住人口達到1491.2萬人，增加了74.7萬人；而城鎮(zhèn)化率由2004年的53.21%增加了2.46個百分點，到2013年吉林省的城鎮(zhèn)化率為55.67%。吉林省根據(jù)國家下發(fā)的新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)文件所傳達的精神結(jié)合本省實際情況，在傳統(tǒng)新型城鎮(zhèn)化得出的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，融合并踐行著新型城鎮(zhèn)化的理念。

2.2 建設(shè)占用耕地情況

2.2.1 耕地數(shù)量

吉林省統(tǒng)計年鑒顯示土地總面積為1874.3萬hm2。根據(jù)歷年《吉林統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計：2004年吉林省耕地面積為537.4萬hm2，占全省土地總面積的28.67%，人均面積為0.2hm2∕人，而到2013年，耕地面積為700.07萬hm2，占土地總面積的37.35%，人均面積為0.26hm2∕人。耕地面積增加了162.67萬hm2，人均面積增加了0.06hm2∕人。耕地面積與人均耕地面積逐年增加，可見吉林省近幾年通過土地整理復(fù)墾途徑有效的增加了耕地面積。

表1 2004-2013年吉林省城鎮(zhèn)化水平

注：數(shù)據(jù)來源歷年《吉林統(tǒng)計年鑒》。

表2 2004-2013年吉林省耕地數(shù)量變化

2.2.2 城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地

根據(jù)歷年《吉林統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計并分析2004年到2013年近10年吉林省城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地情況，得出2004年城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地面積為3095hm2，隨后3年顯著升高，2007年城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地面積達到8437hm2，2008年至2011年雖有增減波動，但整體呈先下降后升高趨勢，特別是2011年達到最高點，這4年的城鎮(zhèn)占用耕地面積分別為：6604hm2，7058hm2，5594hm2，9456hm2，到2013年減少到6454hm2。從2004年至2003年建設(shè)占用耕地增加了3359hm2，可見城鎮(zhèn)規(guī)模是不斷擴大的(圖1)。

3 城鎮(zhèn)化率與耕地面積變化關(guān)系分析

分析2004年到2013年吉林省城鎮(zhèn)化率與建設(shè)占用耕地的數(shù)量變化情況，2004年到2007年，這3年吉林省在國家振興東北老工業(yè)基地的政策下，積極開展相關(guān)工作，經(jīng)濟發(fā)展增速明顯，建設(shè)占用耕地面積增加，城鎮(zhèn)化率也增加；2007年到2011年，雖然在這4年中建設(shè)占用耕地有所波動，基本呈先減少后增加的趨勢，且到2007年達到最高點，而城鎮(zhèn)化率有所增加，但是不明顯；2011年到2013年，這2年吉林省有開展新一輪的振型東北老工業(yè)基地的相關(guān)工作，城鎮(zhèn)化進一步加快，且通過各種土地整治的相關(guān)工作的進行，建設(shè)占用耕地又有效減少，所以城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地與城鎮(zhèn)化率呈相反趨勢，建設(shè)占用耕地明顯下降，城鎮(zhèn)化率急增。

圖1 城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地面積與城鎮(zhèn)化率變化

4 吉林省新型城鎮(zhèn)化進程中耕地保護存在的問題

4.1對新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)認(rèn)識不足，未從“根”上轉(zhuǎn)變耕地保護理念

第一，新型城鎮(zhèn)化理論所涵蓋的范圍廣泛、內(nèi)容多樣、理論性又強。吉林省廣大人民群眾只知道“新型城鎮(zhèn)化”這個名詞而不能理解其內(nèi)涵，只知其表不知其本質(zhì)。第二，原有的人們腦子里已經(jīng)根固“城鎮(zhèn)化”與后提出的“新型城鎮(zhèn)化”的根本區(qū)別未能很好區(qū)分，也就是人們未能理解“新”的含義。這就對耕地保護相關(guān)工作帶來很大困難，其要求、意義和作用就不能在新型城鎮(zhèn)化進程中被很好的理解和接受。第三，因為人們未能很好理解新型城鎮(zhèn)化，而易受以往固有的城鎮(zhèn)化思維的影響，使“土地城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象不能杜絕，未從“根”上轉(zhuǎn)變耕地保護理念，這就使在城鎮(zhèn)化過程中通過占用大量耕地來達到擴大城鎮(zhèn)面積的目的。

4.2 城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高，耕地利用效率不高

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，種種城市病凸顯，如交通擁堵、環(huán)境惡化。公共服務(wù)和社會保障不完善。城鎮(zhèn)發(fā)展方式粗放，不少地方的城鎮(zhèn)擴張方式為“攤大餅”式，土地利用率不高，且“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，吸引了大量的農(nóng)村人員入城務(wù)工，且多為農(nóng)村主要勞動力，使得農(nóng)村勞動力銳減，甚至有些家庭出現(xiàn)無人種地的情況，致使耕地利用效率不高，集約程度不高。

5 吉林省新型城鎮(zhèn)化進程中耕地保護對策

5.1 創(chuàng)新土地保護制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

傳統(tǒng)的耕地保護制度是以保護耕地數(shù)量為主，要把以耕地數(shù)量保護為重的保護制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐再|(zhì)量為重，在既不突破耕地紅線又保證耕地數(shù)量的同時，對耕地質(zhì)量、生態(tài)、空間及時序進行注重保護，提升耕地產(chǎn)能，實現(xiàn)耕地資源的在空間上的最優(yōu)配置及時序上的優(yōu)化利用。不完善的土地制度是導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地進行無序性擴張的根本原因。因此，要減少土地資源的浪費和亂占耕地現(xiàn)象，就需要加快改革土地制度：一是要加快改革土地產(chǎn)權(quán)制度。征地的補償標(biāo)準(zhǔn)要以市場的價格確定。二是要促進土地開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移。對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)進行推進，在堅持尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，加快土地股份合作的相關(guān)改革工作，對集體用地的流轉(zhuǎn)的收益分配機制進行完善，促進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。三是土地市場須完善。強化相關(guān)制度保障，將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村各自的土地市場所調(diào)節(jié)的建設(shè)用地的供應(yīng)建立成統(tǒng)一的制度。

5.2 完善市鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，加強規(guī)劃控制

城建部門在編制市鎮(zhèn)規(guī)劃與土地管理部門在編制土地利用總體規(guī)劃時，應(yīng)注意兩個規(guī)劃的銜接與統(tǒng)一部分，要重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型給土地利用帶來的影響、土地管理及用途管制的相關(guān)部分，調(diào)整好土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源的配置，合理預(yù)測城市發(fā)展中各業(yè)用地的需求，分析并解決好土地占而不用，多占少用問題，逐步實現(xiàn)土地資源的節(jié)約、集約化利用，提高土地的利用率。

土地利用規(guī)劃管理相關(guān)工作要加強，嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃來執(zhí)行土地的利用、出讓、礦產(chǎn)開發(fā)等具體工作；礦產(chǎn)資源的開發(fā)規(guī)劃控制要加強，預(yù)先做好與耕地保護相關(guān)的工作，嚴(yán)格遵循土地利用規(guī)劃、年度計劃來制定礦產(chǎn)資源的開發(fā)規(guī)劃和進行礦產(chǎn)開發(fā)項目的立項工作。

5.3 加大整治力度，適度開發(fā)后備資源

進一步加強土地幵發(fā)整理復(fù)墾的相關(guān)工作，對于耕地的“占補平衡”制度要嚴(yán)格落實，加大土地復(fù)墾力度，適度開發(fā)未利用地，并將耕地占補平衡作為一項重要的指標(biāo)加以落實、審核，對于不能進行補充的建設(shè)占用耕地，必須交納耕地開墾費，繳納的?？钣糜谕恋亻_發(fā)整理。通過土地開發(fā)整理和基本農(nóng)田保護示范等項目建設(shè)切實保護了耕地，使耕地的質(zhì)量和產(chǎn)出率有極大提高。在進行綜合整治和土地復(fù)墾的同時，應(yīng)對宜農(nóng)荒地等后備資源進行充分合理地開發(fā)利用，使耕地面積擴大，從而緩解城鎮(zhèn)擴張與耕地保護二者之間的矛盾。

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