先建機(jī)制 后建工程 打通農(nóng)田水利“最后一公里”

□水利部調(diào)研組

先建機(jī)制 后建工程 打通農(nóng)田水利“最后一公里”

□水利部調(diào)研組

伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)深刻變革，農(nóng)田水利 “誰來投”“誰來建”“誰來管”問題日益凸顯。為探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，水利部和云南省選取陸良縣恨虎壩灌區(qū)、中壩村和澄江縣高西片區(qū)3個試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)田水利改革，經(jīng)過一年多努力，成效明顯。

帶來啥變化？

試點(diǎn)前“有人用無人管”，灌溉成本高；試點(diǎn)后節(jié)本增效明顯，畝均節(jié)省300多元。

恨虎壩中型灌區(qū)改革試點(diǎn)。該區(qū)位于陸良縣西部小百戶鎮(zhèn)炒鐵村，雖有恨虎壩水庫，但缺乏灌溉配套設(shè)施，運(yùn)行管護(hù)機(jī)制不健全，水價機(jī)制不合理，有人用無人管，導(dǎo)致l萬多畝農(nóng)田旱時難灌溉，群眾只能拉水灌溉，畝均成本240元以上。

中壩村農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點(diǎn)。該區(qū)位于陸良縣小百戶鎮(zhèn)，灌溉設(shè)施老化失修嚴(yán)重，田間計量設(shè)施不健全，農(nóng)業(yè)灌溉用水成本高，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。

澄江高西片區(qū)改革試點(diǎn)。該區(qū)位于撫仙湖北岸的龍街街道高西社區(qū)，涉及人口721戶。由于水利投資渠道單一、管護(hù)機(jī)制不健全、灌溉方式落后，導(dǎo)致用水保障率和用水效率低、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查，該試點(diǎn)區(qū)化肥、農(nóng)藥年施用量分別為351.3t、194.5t，入河污染物為27.3t。因總氮超標(biāo)，2013年梁王河入湖口處水質(zhì)為V類—劣V類。

3個試點(diǎn)區(qū)建機(jī)制、建工程、調(diào)結(jié)構(gòu)，經(jīng)過一年多努力，發(fā)生可喜變化：

建立一整套合理的體制機(jī)制。試點(diǎn)區(qū)先后建立了水權(quán)分配、水價形成、節(jié)水激勵、工程建管、社會參與等制度辦法。有了制度保障，社會資本與用水合作組織共同組建農(nóng)業(yè)科技節(jié)水有限公司，實(shí)施田間工程建設(shè)管理；農(nóng)業(yè)水權(quán)分配到戶，用水實(shí)現(xiàn)計量收費(fèi)，畝均水費(fèi)大幅減少。小百戶鎮(zhèn)炒鐵村村民張建方算了筆水賬：原來澆一畝地需請人拉四車水，每車60元，總投入240元；如今輸水管道鋪到田間，0.6元/m3，澆一畝地只需25m3水，僅花15元，澆地成本減少225元。

建成配套完善的工程體系。試點(diǎn)區(qū)建成提水泵站8座、裝機(jī)1055kw，建設(shè)輸水主管291km、干支渠道24km等骨干工程，實(shí)施了1.3萬畝微灌工程、7160畝渠灌工程。恨虎壩700畝微灌示范區(qū)實(shí)現(xiàn)了水利現(xiàn)代化，炒鐵村村委會主任孫永林說：“現(xiàn)在澆地用上了‘自來水’，真方便，一刷卡水就流到地里。”以前村民從未見過的電磁閥、取水計量器、墑情監(jiān)測站也從田間地頭冒了出來。

實(shí)現(xiàn)多方利益互惠共贏。據(jù)實(shí)測推算，3個試點(diǎn)區(qū)畝均灌溉成本節(jié)約300余元，減少灌水勞力6個工日以上，每畝節(jié)本增收2000多元；企業(yè)投入獲得合理回報，恨虎壩試點(diǎn)的社會資本年均收益率達(dá)7.8%～9.8%；政府強(qiáng)化了水資源管理能力，實(shí)現(xiàn)了節(jié)水減排，灌溉水利用系數(shù)從0.40提高到0.70～0.85，畝均節(jié)水120m3以上，削減農(nóng)田面源污染物44.6%。

推進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革與發(fā)展。灌溉條件顯著改善，促進(jìn)了2240畝土地集中流轉(zhuǎn)，規(guī)模化種植蔬菜、花卉等高效作物，推動了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；基層公共事務(wù)管理能力和民主管理水平明顯提高，與5年前比，試點(diǎn)區(qū)村委會議事率提升35%以上，群眾糾紛矛盾減少；農(nóng)村用水條件的改善，帶動了村容村貌改觀，促進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

改革改了什么？

農(nóng)業(yè)水權(quán)分配到戶，引入社會資本參與，形成合理衣業(yè)水價。

建立農(nóng)業(yè)水權(quán)分配辦法。陸良縣結(jié)合恨虎壩灌區(qū)、中壩村2個改革試點(diǎn)，在全縣推開最嚴(yán)格水資源管理制度，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水，確定農(nóng)業(yè)灌溉用水總量和灌溉定額，賦予每畝土地平等水權(quán)，并頒證到戶，為計量用水、節(jié)水獎勵提供了支撐。

探索農(nóng)田水利引入社會資本路徑。恨虎壩灌區(qū)成功引入社會資本，建立了一套公開比選、群眾決策、進(jìn)退有據(jù)的程序，創(chuàng)建了風(fēng)險合理分?jǐn)?、政府精?zhǔn)補(bǔ)貼制度，實(shí)踐了社會資本與受益群眾合作運(yùn)營農(nóng)田水利的新模式，激發(fā)了市場和群眾參與改革的熱情。

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制。試點(diǎn)區(qū)的田間工程實(shí)行全成本水價，由新組建公司收取；骨干工程實(shí)行運(yùn)行水價（不計折舊），由水管單位收??；水源工程由政府補(bǔ)貼。按照不同作物實(shí)行差別化水價，對超定額用水實(shí)行累進(jìn)加價。以群眾承受能力為基礎(chǔ)、企業(yè)合理盈利為基準(zhǔn)和政府讓利為調(diào)節(jié)，建立了合理反映農(nóng)業(yè)供水成本、有利于節(jié)約用水、促進(jìn)農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行的農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制。

建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制。試點(diǎn)區(qū)探索對執(zhí)行水價與運(yùn)行成本水價之間的差額予以補(bǔ)貼，對節(jié)水予以獎勵，用水戶在定額內(nèi)節(jié)余的水量可自行交易，未交易的水量由政府加價0.05元進(jìn)行回購。陸良縣財政每年安排20萬元專項(xiàng)用于節(jié)水獎勵和精準(zhǔn)補(bǔ)貼。

明晰政府管理事權(quán)。試點(diǎn)解決了當(dāng)前農(nóng)田水利“誰來投”、“怎么投”、“投多少”的問題。對灌排骨干工程一般以政府投入為主，田間工程可以通過“民辦公助、以獎代補(bǔ)、先建后補(bǔ)”等方式調(diào)動農(nóng)民積極性；對有一定經(jīng)濟(jì)利益回報的工程，盡可能創(chuàng)造條件吸引社會資本和受益主體投入。這為新常態(tài)下加快補(bǔ)齊農(nóng)田水利短板探索了新路。

試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生了積極影響。云南昆明市石林、紅河州建水等7個縣（市、區(qū)）已將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)借鑒推廣，小型農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)吸引社會資本投入1億多元。

有何經(jīng)驗(yàn)啟示？

堅持政府與市場兩手發(fā)力，以水權(quán)分配、水價改革、產(chǎn)權(quán)制度改革為支撐，創(chuàng)新體制機(jī)制云南農(nóng)田水利改革試點(diǎn)工作主要有以下經(jīng)驗(yàn)啟示：

一是堅持正確的改革思路。在改革試點(diǎn)工作中，水利部和云南省堅持把新發(fā)展理念貫穿全過程，堅持政府與市場兩手發(fā)力，以引入社會資本為重點(diǎn)，以水權(quán)分配、水價改革、產(chǎn)權(quán)制度改革為支撐，創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)、管護(hù)、運(yùn)營體制機(jī)制，解決農(nóng)田水利“最后一公里”投入不足、管護(hù)不到位等突出問題，為新時期農(nóng)田水利發(fā)展探索新路、摸索經(jīng)驗(yàn)。

二是明確改革目標(biāo)任務(wù)。試點(diǎn)區(qū)確定四項(xiàng)原則：先建機(jī)制、后建工程；有限目標(biāo)、分類試點(diǎn)；先易后難、先簡后繁；總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、逐步推廣。3個試點(diǎn)分設(shè)不同目標(biāo)：恨虎壩灌區(qū)以引入社會資本為重點(diǎn)，探索多元化投入機(jī)制；中壩村以完善農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制為核心，探索建立主體明確、責(zé)任落實(shí)、良性運(yùn)行的管護(hù)機(jī)制；高西片區(qū)以規(guī)?；咝Ч?jié)水減排為依托，探索大戶自建、自管、自營的建管模式。通過試點(diǎn)，建立起水權(quán)明晰、水價形成機(jī)制合理、社會資本積極參與、農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼等機(jī)制，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了群眾增收致富。

三是著力突破難點(diǎn)、創(chuàng)新機(jī)制。群眾能否接受，引進(jìn)企業(yè)能否獲得合理利潤，這些都是試點(diǎn)成敗的關(guān)鍵。云南省在試點(diǎn)區(qū)搭建綜合改革平臺，采取水權(quán)、水價、產(chǎn)權(quán)改革、建立新型管理組織等系統(tǒng)化解決方案，較好解決了改革難點(diǎn)問題。陸良縣水務(wù)局黨委書記王俊介紹，在合理確定水價過程中，堅守畝均水費(fèi)不超過240元底線，不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而土地產(chǎn)出效益大幅提升；在工程管護(hù)方面，通過企業(yè)與農(nóng)民用水協(xié)會聯(lián)合組建公司，兩者優(yōu)勢互補(bǔ)，提高管理水平；在引進(jìn)社會資本過程中，農(nóng)民合理分擔(dān)水費(fèi)，政府予以精準(zhǔn)補(bǔ)貼，保證了企業(yè)合理效益和工程良性運(yùn)行。

四是充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性。在試點(diǎn)過程中，充分讓群眾全過程參與，試點(diǎn)方案先后經(jīng)過7次村民代表大會討論，建設(shè)過程中村民選派代表參與工程施工、質(zhì)量監(jiān)督、占地協(xié)調(diào)。陸良縣通過召開黨員會、戶代表會、村民大會等方式，把改革意圖宣傳到位，算清前后對比賬，讓群眾理解改革、支持改革、參與改革，奠定了改革推進(jìn)的群眾基礎(chǔ)。

總結(jié)云南的改革經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)識到農(nóng)田水利供給側(cè)責(zé)任主體正逐步向政府、農(nóng)民、社會資本多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；改革方式由單項(xiàng)改革措施、單兵突破向綜合施策、系統(tǒng)推進(jìn)轉(zhuǎn)變；改革以問題為導(dǎo)向，把解決“最后一公里”作為重點(diǎn)，倒逼骨千工程建管改革，推進(jìn)農(nóng)田水利系統(tǒng)治理、協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

2016-10-10

注：源自《水利文萃》2016年第7期第63頁。