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    PPP項(xiàng)目中相關(guān)財(cái)務(wù)工作問題研究

    2016-03-12 09:21:27長春工程學(xué)院管理學(xué)院石英
    中國商論 2016年35期
    關(guān)鍵詞:財(cái)務(wù)政府評價(jià)

    長春工程學(xué)院管理學(xué)院 石英

    PPP項(xiàng)目中相關(guān)財(cái)務(wù)工作問題研究

    長春工程學(xué)院管理學(xué)院 石英

    PPP模式現(xiàn)在是國內(nèi)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的熱點(diǎn)模式,一個(gè)完整的PPP項(xiàng)目涉及法律、金融、工程、財(cái)務(wù)、工商管理等多個(gè)學(xué)科的專業(yè)知識(shí),項(xiàng)目參與者眾多,周期長,與之相關(guān)的財(cái)務(wù)工作更是貫穿了項(xiàng)目始終,比傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)工作更為復(fù)雜、困難。而現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)工作當(dāng)中存在很多問題。本文針對這些問題,提出了改進(jìn)意見。

    PPP項(xiàng)目 財(cái)務(wù) 問題 建議

    1 PPP模式的涵義

    PPP是Public-Private-Partnership的首字母縮寫,常譯為“公共—私營—合作機(jī)制”,是指為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,或是為提供某種公共物品和服務(wù),政府按照一定的程序和方式,與私人組織(社會(huì)力量)以政府購買服務(wù)合同、特許經(jīng)營協(xié)議為基礎(chǔ),明確雙方的權(quán)利和義務(wù),發(fā)揮雙方優(yōu)勢,形成一種伙伴式的合作關(guān)系,并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù),以確保合作的順利完成,由社會(huì)力量向公眾提供市政公用產(chǎn)品與服務(wù)的方式,提高質(zhì)量和供給效率,最終實(shí)現(xiàn)使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

    綜合考慮國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)踐,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2015]42號(hào))將PPP模式定義為:PPP模式即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系,由社會(huì)資本提供公共服務(wù),政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對價(jià),保證社會(huì)資本獲得合理收益。

    2 PPP項(xiàng)目中財(cái)務(wù)工作特色

    PPP項(xiàng)目由于具有參與者眾多、實(shí)施周期長、政府與社會(huì)資本方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、利益共享等特色,和一般的建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)工作有許多不同之處。

    首先,PPP項(xiàng)目中的會(huì)計(jì)假設(shè)和會(huì)計(jì)要素確認(rèn)和傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)假設(shè)和會(huì)計(jì)要素確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)不完全一致。會(huì)計(jì)主體假設(shè),傳統(tǒng)會(huì)計(jì)要求持續(xù)經(jīng)營,而PPP項(xiàng)目公司是非永久經(jīng)營;PPP項(xiàng)目的會(huì)計(jì)分期假設(shè)要考慮各期各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益和支配權(quán)利的多少;PPP項(xiàng)目的貨幣計(jì)量假設(shè)要考慮社會(huì)效益評價(jià)等因素;會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)確認(rèn)原則,除了依賴權(quán)責(zé)發(fā)生制計(jì)算年度利潤,還要依賴收付實(shí)現(xiàn)制和折現(xiàn)率來編制測算現(xiàn)金流量表、物有所值、政府承受能力和投資收益率等指標(biāo)。其次,在PPP項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施過程中,政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)等參與者眾多,監(jiān)督者眾多,使財(cái)務(wù)工作流程及管理比傳統(tǒng)財(cái)務(wù)工作繁雜困難的多。再次,PPP項(xiàng)目主要是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施,除了受公眾監(jiān)督,還要受宏觀、微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多方面的影響,使得項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理環(huán)境十分復(fù)雜。最后,PPP項(xiàng)目是以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo),與一般企業(yè)追求企業(yè)價(jià)值最大化或利潤最大化的目標(biāo)不同。

    3 PPP項(xiàng)目中涉及財(cái)務(wù)工作的具體環(huán)節(jié)

    PPP項(xiàng)目不同環(huán)節(jié)對財(cái)務(wù)工作要求的不同。

    (1)在項(xiàng)目識(shí)別階段,首先涉及到財(cái)務(wù)管理專業(yè)知識(shí)的環(huán)節(jié)就是初始物有所值評價(jià)。包括確定PPPs值和PSC值,及確定政府股權(quán)投資、補(bǔ)貼金額、自留風(fēng)險(xiǎn)成本和配套投入、建設(shè)成本、運(yùn)營成本、增值稅等稅金中立調(diào)整指標(biāo)和全部風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等,還有折現(xiàn)率、社會(huì)資本收益率等參數(shù)。這些參數(shù)應(yīng)與財(cái)政承受能力論證、采購文件編制、PPP項(xiàng)目合同起草等工作中的相關(guān)要素和參數(shù)一致。其次,初步實(shí)施方案中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分配,項(xiàng)目全生命周期的具體風(fēng)險(xiǎn)可量化和不可量化全面識(shí)別,其中由政府和社會(huì)資本共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目數(shù)應(yīng)不超過風(fēng)險(xiǎn)總數(shù)的五分之一。最后,財(cái)政承受能力論證,需要算出項(xiàng)目實(shí)施前5年一般公共預(yù)算支出增長率、運(yùn)營期政府一般公共預(yù)算支出預(yù)測值、政府股權(quán)、補(bǔ)貼、自留風(fēng)險(xiǎn)等支出占政府年度一般公共預(yù)算支出的比率。也就是要根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任評估PPP項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響。

    (2)在項(xiàng)目公司設(shè)立時(shí),需要確定資金來源,有自有資金和債務(wù)性資金。自有資金是股本資金,由股東自行出資;債務(wù)性資金是通過貸款等融資方式由銀行或其他金融機(jī)構(gòu)提供。

    (3)在編制項(xiàng)目融資方案時(shí),項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期融資擔(dān)保設(shè)計(jì)非常重要,具體設(shè)計(jì)包括融資主體:借款人、融資方;貸款總額、幣種;借款用途、融資模式;借款期限、寬限期;借款利率;建設(shè)期擔(dān)保、運(yùn)營期擔(dān)保;借款本金、借款期限、年度利息、可用來歸還借款的資金及還款期限。

    (4)在績效監(jiān)測與支付環(huán)節(jié),需要確定利潤表各指標(biāo):政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、運(yùn)營費(fèi)用、建設(shè)成本分?jǐn)?、流轉(zhuǎn)稅及附加、所得稅和利潤等指標(biāo)。現(xiàn)金流量表:各年度現(xiàn)金流入、流出和凈流量指標(biāo)。內(nèi)部收益率:項(xiàng)目財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、社會(huì)資本財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率等?;厥掌冢红o態(tài)回收期和、動(dòng)態(tài)回收期。投入產(chǎn)出的各項(xiàng)年均指標(biāo)。

    (5)中期評估的物有所值評價(jià)在項(xiàng)目開始運(yùn)營后3~5年內(nèi)開展,考核物有所值實(shí)現(xiàn)程度,是項(xiàng)目中期評估的組成部分。中期物有所值評價(jià)可以不包括定性評價(jià)。

    4 當(dāng)前PPP項(xiàng)目中財(cái)務(wù)工作存在的不足

    (1)現(xiàn)有的法律法規(guī)滿足不了PPP項(xiàng)目跨行業(yè)要求。由于PPP項(xiàng)目涉及到法律、金融、工程、財(cái)務(wù)等多個(gè)行業(yè)?,F(xiàn)有的法律法規(guī)可以滿足單一行業(yè)的要求,但不能滿足跨行業(yè)或多行業(yè)的需求。目前我國財(cái)政PPP項(xiàng)目很多已經(jīng)開始建設(shè),但許多PPP模式項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的問題沒有明確的法律法規(guī)可以解決,無法明確規(guī)定政府和社會(huì)資本各方的權(quán)益和義務(wù)。對于股權(quán)轉(zhuǎn)讓與特許經(jīng)營管理?xiàng)l例的矛盾、投資收益率等問題沒有明確的法律規(guī)定或指導(dǎo)意見,導(dǎo)致社會(huì)資本面臨投資法律風(fēng)險(xiǎn)。

    (2)PPP項(xiàng)目缺乏專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才管理。PPP模式是一種新型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式,在我國應(yīng)用較晚,它需要復(fù)雜的法律、財(cái)務(wù)和金融等方面的專業(yè)知識(shí)?,F(xiàn)階段,很多PPP項(xiàng)目的具體執(zhí)行者都是某個(gè)行業(yè)的專業(yè)人士,熟悉本行業(yè)的業(yè)務(wù)知識(shí),但相關(guān)的其他行業(yè)知識(shí)只是經(jīng)過簡單培訓(xùn),走一步學(xué)一步,研究一步,缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),也缺乏跨專業(yè)的知識(shí)和技能。

    (3)PPP項(xiàng)目融資難,風(fēng)險(xiǎn)大。PPP管理模式涉及的項(xiàng)目一般均為公共基礎(chǔ)設(shè)施,投資規(guī)模大、期限長,需要大量的社會(huì)融資。社會(huì)資本方由于PPP項(xiàng)目回收期長較難融資,而金融機(jī)構(gòu)為PPP項(xiàng)目提供中長期融資非常困難,所以導(dǎo)致PPP模式項(xiàng)目財(cái)務(wù)融資難,風(fēng)險(xiǎn)大。

    5 進(jìn)一步加強(qiáng)PPP項(xiàng)目下財(cái)務(wù)工作水平

    (1)從以下方面完善財(cái)務(wù)工作細(xì)節(jié)

    第一,在物有所值評價(jià)環(huán)節(jié),要求財(cái)政部門,行業(yè)主管部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)、專家、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等涉及物有所值評價(jià)的相關(guān)主體持續(xù)加深對物有所值的認(rèn)識(shí)。從事物有所值評價(jià)工作的相關(guān)人員應(yīng)正確理解和掌握PPP概念、理念和定性評價(jià)指標(biāo)的含義,以及現(xiàn)值、凈現(xiàn)值、年金、終值等資金時(shí)間價(jià)值概念和計(jì)算方法。

    第二,PPP項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本應(yīng)充分考慮各項(xiàng)主要風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率及其后果,可采用情景分析法、比例法和概率法進(jìn)行測算。

    第三,財(cái)政承受能力評估要求每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不超過總預(yù)算的10%。

    第四,在項(xiàng)目公司股權(quán)安排上,要求政府股東在項(xiàng)目公司中持股比例低于50%且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。

    第五,中期物有所值評價(jià)由同級財(cái)政部門和同行業(yè)主管部門組織實(shí)施,委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和專家按照初始物有所值評價(jià)方法和實(shí)際建設(shè)運(yùn)營數(shù)據(jù)對照開展定量評價(jià)工作,并確定初始和中期評價(jià)的結(jié)果偏離幅度。

    (2)建立健全和PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī),使PPP項(xiàng)目建設(shè)有法可依,有律可循。只有相應(yīng)的法律法規(guī)健全,PPP項(xiàng)目才能從建立、完工到移交順利進(jìn)行,既節(jié)約了時(shí)間又節(jié)約了成本。各行業(yè)的專業(yè)人士對本專業(yè)領(lǐng)域都能熟練駕馭,但是一涉及PPP項(xiàng)目具體事宜,就發(fā)現(xiàn)專業(yè)領(lǐng)域和現(xiàn)有法律法規(guī)不配套不銜接。

    (3)加快培養(yǎng)出跨專業(yè)的復(fù)合型PPP運(yùn)營、管理人材,熟悉相關(guān)法律法規(guī)、國家政策、融資渠道、財(cái)務(wù)管理等專業(yè)知識(shí),以便在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中快速、及時(shí)、準(zhǔn)確地解決實(shí)際問題。

    (4)協(xié)調(diào)好政府和社會(huì)資本的關(guān)系,確定融資平臺(tái)的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn),以避免融資渠道繁雜及不規(guī)范現(xiàn)象。另外要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制機(jī)制,要時(shí)刻注意風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、控制,各方團(tuán)結(jié)合作,實(shí)現(xiàn)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)。

    [1] 張平峽.試論P(yáng)PP模式下項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理問題[J].財(cái)務(wù)審計(jì),2016 (9).

    [2] 沈紅兵.PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理探討[J].財(cái)務(wù)審計(jì),2016(4).

    [3] 馬亮.PPP模式下的財(cái)務(wù)管理研究[J].經(jīng)管空間,2016(9).

    [4] 劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實(shí)例證[J].改革,2015(1).

    [5] 劉曉凱,張明.全球視角下的PPP:內(nèi)涵、模式、實(shí)踐與問題[J].國際經(jīng)濟(jì)評論,2015(4).

    [6] 周輕松.PPP模式財(cái)務(wù)管理探討[J].經(jīng)管空間,2015(11).

    F275

    :A

    :2096-0298(2016)12(b)-160-02

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