澳大利亞《信息自由法》評析

孫旭培，王釋云

(河北大學 新聞傳播學院，河北 保定 071002)

新聞學研究

澳大利亞《信息自由法》評析

孫旭培，王釋云

(河北大學 新聞傳播學院，河北 保定 071002)

政府信息和文件一直被視為是政府機關的財產而由所掌握信息的機構來決定是否對其進行公開。隨著社會的發(fā)展和進步，知情權的概念逐漸形成共識，并被國際社會看作是一項基本人權得以保障，在新聞媒體和公眾的推動下，澳大利亞開始重視保護公眾知情權，并相應地制定了有關信息自由的法律以公開政府信息，保證公民知情權的實現。

澳大利亞；信息自由法；知情權

作為英國的前殖民地和現今的英聯(lián)邦國家，澳大利亞在法律、文化等社會領域深受英國的影響。在威斯敏斯特制度的影響下，保密觀念在澳大利亞的政府部門中根深蒂固，在澳大利亞刑法中就明確政府信息的公開需要得到有管轄權的政府機構的批準，禁止任何人隨意將政府信息公之于眾*Crimes Act 1914(Cth). ss3, 3A,70,79。同時，在澳大利亞憲法中對這種理念進行了附和，其中談到“應由政府來決定公眾可以了解什么”[1]。隨著社會的發(fā)展與進步，政府信息公開逐漸被社會所認同，信息自由也成為民主社會的本質特征，特別是1945年，美國記者肯特·庫珀呼吁知情權應當是公民享有的一項重要權利，并應提升至憲法的高度，這將知情權作為一種法律概念進行了主張。此后，各國紛紛開始著手制訂信息自由法，澳大利亞也不例外。

一、澳大利亞《信息自由法》的立法背景與原則

在澳大利亞信息自由立法之前，受英國保密觀念的影響，主流觀點一直認為政府信息的公開是例外，不公開是原則。然而隨著社會的發(fā)展，在多種因素的推動下，信息自由立法成為澳大利亞社會的必然選擇。首先，從國際環(huán)境看，1946年的聯(lián)合國第59(1)號決議以及1948年聯(lián)合國《世界人權宣言》第19條都明確闡述，信息自由應被看作是一項基本人權得以保障，并認為信息自由是所有自由的基石，這些國際原則的確立成為澳大利亞信息自由立法重要的外部因素。其次，從澳大利亞政體來說，代議制民主政體的實現需要公民更多地了解、參與到政府的運作與決策過程中，這就決定了公眾有獲知政府信息的要求，政府應及時公開政府信息，給予公眾知情權，以保證政體的健康運行。政府信息的不透明不僅會損害公眾知情權，還會損害公共利益。第三，新聞媒體是公眾享有知情權最直接、最迅速、最經常的形式和渠道，媒體自發(fā)開展的調查活動從一個側面使公眾對政府行為進行了了解，政府丑聞被媒體所報道加劇了民眾對保密政策以及所滋生的非法行為的不滿，對政府的保密政策形成了輿論壓力?？梢姡襟w在信息自由立法的過程中扮演著重要的角色。

此外，澳大利亞《信息自由法》的立法還受到英國、美國等國家影響。在英國，政府信息的披露權已經屬于法院而非政府，披露政府信息已經不是政府所保留的一項行政權利，而是作為一個法律問題進行考慮，這影響到澳大利亞在這個問題上的理解。1967年美國《信息自由法》的出臺也推動澳大利亞將信息公開立法提上了日程。

在這些因素的推動下，1979年，澳大利亞參議院在一份報告中提出了信息自由立法的三原則。第一，在法律中明確公眾擁有獲知政府信息的權利。第二，在提升公眾監(jiān)督水平的基礎上，強化對政府的問責機制。第三，提升公眾在政府決策過程中的參與度。這些立法原則的確立明確了應從法律上對澳大利亞政府公開信息以滿足公眾知情權的正當性予以承認。從對這三項原則的分析可知，第一項原則從法律上明確了知情權作為一項積極的公民權利得到保護，政府機構有責任主動向公眾最大限度地公開信息。這主要包括以下幾個層面：一是政府機構有公開信息的義務；二是需對以前一直秉承的保密文化予以糾正；三是對于豁免條款的規(guī)定應精細而具體；四是申請公開的程序應是簡單便利的；五是費用應當合理；六是與信息公開相悖的法律應得到修正；七是對披露有損社會合法利益信息的機構和個人應予以保護；八是公共機構會議應向公眾公開[2]。第二項和第三項原則對保障知情權的意義進行了強調，從法律上保障知情權是實現監(jiān)督權和參政權的重要基礎，而這些是民主制度不可或缺的重要權利?？梢哉f，信息自由立法三原則從法律準則、法律內容和法律意義上進行了充分的詮釋，為澳大利亞聯(lián)邦《信息自由法》的出臺奠定了基礎。1982年，澳大利亞聯(lián)邦政府頒布了《信息自由法》，同年，維多利亞州也頒布了本州的《信息自由法》，隨后，澳大利亞各州都制訂了自己的《信息自由法》，從而建立了從聯(lián)邦政府到各州政府的相對較為完備的信息自由法律體系。

二、澳大利亞《信息自由法》的主要內容

從法律內容上講，澳大利亞各州的法律都以聯(lián)邦《信息自由法》為藍本，雖然出于各州對此法律理解的細微不同而在某些地方進行了修改與調整，但是并沒有對核心原則與概念進行較大的改動。從具體法規(guī)上講，聯(lián)邦和各州的法律都規(guī)定了公眾擁有接近政府信息和文件的權利，并制定了保障規(guī)定和相關原則，同時，出于對國家安全以及政府行政需要的考慮也規(guī)定了一些豁免條款，以保證在信息公開的同時不會對國家利益構成損害，在利益之間構建平衡。

(一) 信息公開的相關規(guī)定

作為一部信息自由的法律，規(guī)定公民有向政府索取信息的權利是其核心內容。澳大利亞《信息自由法》第11條明確任何人都有合法的權利去獲得政府部門的信息，而政府部門必須對此項強制性權利做出回應，公民在行使此項權利時不必證明與所要求的信息存在利益聯(lián)系，也不必向相關部門說明理由或原因*Freedom of Information Act 1982(Cth). s11.。通過對此條文的分析可知，首先，“任何人”表明此權利屬于所有在澳大利亞國土管轄范圍內的人員，不僅包括澳大利亞公民和永久居民，甚至還包括從澳大利亞過境的游客等人員，這在最大范圍上保證了此項權利的享有權。其次，“強制性”強調了公民索取政府信息的行為受法律保護，對于政府部門來說具有強迫性，政府部門必須對此要求進行回應，這在很大程度上強調了此項權利對于政府部門的強制性，保證了權利的行使?！安槐刈C明利益相關性和說明理由”使得政府對此項權利的要求不能以任何借口為由進行拒絕和推諉。此法律規(guī)定改變了此前政府信息屬于政府財產的主流思想，而是將這些信息看作是一種公共財產，而公民享有對這種財產的獲知權。同時，此規(guī)定也將對政府信息的處置權從一種行政權利改變?yōu)橐环N法律權利。

從公開信息的類型上來說，所有信息的記錄方式都包含在法律規(guī)定公開的范圍中，包括檔案、文件、錄像帶、錄音帶、官方報告、書面指令等。除了擁有豁免權的行政機構，其他所有機構都負有公開其信息的責任，申請人要填寫書面表格并交納申請費以要求政府機構對其申請的信息進行公開，政府機構必須在限定的時間內做出答復，如果申請被接受，那么申請人就可以獲得相關信息或有權進行查閱和復制，如果申請被拒絕，除了要對拒絕理由進行內部審核外，申請人還可以根據法律向行政上訴仲裁庭和專門法庭尋求司法審查救濟或向議會專員申請投訴。同時，聯(lián)邦議會每年都要根據信息公開情況做年度報告以達到監(jiān)督的目的。

(二) 豁免條款的規(guī)定

《信息自由法》的立法目的是公開政府信息，保障公民知情權。但是，每個國家出于對自身安全和利益的考慮，都不會無限度的公開信息，這也是國際社會普遍認同的觀點。在很長的時間里，危害國家安全成為阻礙信息公開的重要因素，但是，由于這個理由所包含的范圍過于廣泛且不明確，以至于政府部門可以對不想公開的信息以此理由進行拒絕，哪怕相關信息并不危及國家安全和公共利益，這在很大程度上弱化了知情權和監(jiān)督權的實現。為了解決二者之間的矛盾，澳大利亞聯(lián)邦《信息自由法》規(guī)定了豁免條款，這些條款規(guī)定的較為詳細和明確，具有很強的可操作性，避免了隨意性，在信息自由與國家利益安全之間構建平衡。

從豁免條款的規(guī)定來看，主要從兩個方面對擁有豁免權做了相關規(guī)定。首先，一些政府機構擁有豁免權，這包括澳大利亞安全情報局和澳大利亞秘密情報服務部、澳大利亞聯(lián)邦交易和儲蓄銀行以及澳大利亞工業(yè)發(fā)展公司、審計總長和土著領地委員會、澳大利亞郵局、電信和醫(yī)療保險委員會、澳大利亞廣播公司、澳大利亞民族廣播電視臺、聯(lián)邦儲備銀行有關銀行業(yè)和外匯管制部門。從這些機構的性質可以看出，情報部門、與商業(yè)或金融活動有關的涉及商業(yè)或金融秘密的部門以及一些擁有敏感信息的機構可以獲得完全的或有條件的豁免權。其次，澳大利亞《信息自由法》從內容上進行了分類，對一些信息的公開賦予了豁免權，并對這些信息進行了解釋，提高了法規(guī)的可操作性。這些分類主要包括與國家安全、防務、國際關系、國家內部關系相關的文件；內閣文件；政府機構內部文件；影響法律施行和公共安全的文件；其他法律規(guī)定的保密條款；商業(yè)信息；影響國民經濟的文件；與聯(lián)邦財產利益與機構運行相關的文件。出于對國家安全、國際關系、政府和內閣正常運行以及商業(yè)、法律等保密因素的需要，法律賦予了這些文件豁免權，但是，在實施的過程中，除了那些信息的公開會直接與公共利益相違背的文件外(如涉及國家安全、國際關系和防務的文件等)，所規(guī)定得其他類型的信息是否能獲得豁免權，還要進行公共利益原則的考量，如果公共利益大于對這些信息公開的限制，那么這些文件依然被要求公開，即“是否免于公開信息，主要取決于公共利益是否能證明公開與否是否正當”[3]。

三、澳大利亞《信息自由法》的特點及意義

澳大利亞聯(lián)邦《信息自由法》的出臺對于澳大利亞社會來說是一次顯著的變革。首先，聯(lián)邦《信息自由法》第三條闡述道，“盡可能的擴大澳大利亞社會獲得聯(lián)邦政府掌握的信息的權利”[4]?？梢?，該法以保障公民知情權為前提，規(guī)定公民有獲得政府信息的權利，政府有公開其信息的責任，該法有效地為澳大利亞公民提供了充分參與政治民主進程的機會來推進民主政治的質量，保障了公民表達自由的實現。

其次，雖然該法并沒有對媒體獲得政府信息的行為進行特別的關照或說明，但媒體作為社會重要的組成部分通過該法獲得了知悉政府信息的法制渠道，媒體可以依法向政府部門提出獲得相關信息的申請，并將所獲信息向公眾發(fā)布，媒體知情權的獲得在很大程度上保障了公民的知情權以最有效的方式得以實現，并通過輿論監(jiān)督的方式實現公眾對政府行為的民主監(jiān)督。

再次，法律在規(guī)定政府負有信息公開責任的同時還規(guī)定了豁免條款，對一些涉及國家安全和社會利益的信息進行了豁免，除了一些依照此法律或其他法律必須保密的條款外，如果相關信息所涉及的公共利益相對于對其豁免來說更加重要，那么信息依然被要求予以公開，法庭對其有最終判決權。這樣，法律在維護公眾知情權的同時又保障了國家安全和社會利益，還防止了政府機構以豁免條款為由隨意的限制信息的公開。澳大利亞聯(lián)邦《信息自由法》體現出如下原則：第一，政府文件屬于公共財產，以公開為原則；第二，所有人有同等的無理由獲得政府信息的權利；第三，政府需對文件的不公開負有舉證責任；第四，法院對文件公開與否具有判決權；第五，以公共利益為法律認定原則。

總之，聯(lián)邦《信息自由法》的頒布給澳大利亞社會帶來了深刻的變革，在很大程度上突破了之前對政府信息公開的限制，通過法律的形式維護了公眾的知情權，保障了公眾充分參與民主政治的權利并使得民主質量得到提升，政府的行為被置于社會的監(jiān)督之下，促使政府部門依法行政，避免在行使行政權力的過程中出現非法或不良行為，提高了對政府的監(jiān)督水平，在依法公開信息、維護公眾知情權和國家安全方面發(fā)揮了重要作用。

[1]王銘麗.澳大利亞新聞法治淺論[J].行政與法,2006(1):58-59.

[2]Report of the Senate Standing Committee on Constitutional and Legal Affairs[J]. Freedom of Information.1979(14):21-22.

[3]何勤華.澳大利亞法律發(fā)達史[M]. 北京: 法律出版社,2004：174.

[4]周漢華.外國政府信息公開制度[M].北京：中國法制出版社，2003：188.

【責任編輯 王雅坤】

The Analysis on the Australian Freedom of Information Act

SUN Xu-pei, WANG Shi-yun

(College of Journalism and Communication, Hebei University, Baoding, Hebei 071002, China)

Government information and documents have been deemed to be the property of government agencies and institutions to decide whether or not to publicize the information. With the development and progress of society, the right to know concept gradually formed a consensus as a basic human right to be protected. Under the impetus of the media and the public, Australia began to pay attention to protecting the public right to know, and accordingly developed a Freedom of Information Act on disclosure of government information to ensure the realization of the citizens' right to know.

Australia; Freedom of Information Act; right to know

2016-01-21

孫旭培(1944—)，男，安徽懷寧人，河北大學新聞傳播學院教授、博士研究生導師，主要研究方向：新聞基本理論、新聞法。

G210

A

1005-6378(2016)02-0098-04

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.017