涼州區(qū)草原承包實踐與探索

強文軍

（甘肅省武威市涼州區(qū)畜牧獸醫(yī)局，甘肅武威　733000）

涼州區(qū)草原承包實踐與探索

強文軍

（甘肅省武威市涼州區(qū)畜牧獸醫(yī)局，甘肅武威733000）

武威市涼州區(qū)從2005年開始，借助世界銀行貸款牧業(yè)發(fā)展項目GEF（全球環(huán)保基金）項目的推動，在西營鎮(zhèn)開展了以“競價承包”為主的草原承包管理試點。2011年開始，以落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策為契機，在沿山、沿沙的13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進和完善以“劃包到戶、聯(lián)戶經(jīng)營”為模式的草原承包管理，為探索和規(guī)范農(nóng)區(qū)草原承包管理進行了有益探索。

涼州區(qū)；草原承包；管理

1　基本情況

涼州區(qū)位于河西走廊東端，總面積5 081平方公里。區(qū)內(nèi)有可利用天然草原138.41萬畝，主要分布于沿祁連山淺山區(qū)和沿騰格里沙漠邊緣的西營、張義、鄧馬營湖等13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)97個村。草地類型以溫性荒漠化草原、溫性草原和溫性荒漠為主，植被蓋度約在15%～75%。長期以來，由于草原權屬不清、農(nóng)戶超載過牧而引起的草原“公地悲劇”現(xiàn)象異常突出，加之亂砍濫挖、管理不善等多種因素，對草原破壞嚴重，退化面積達90%以上，其中：重度退化41.07萬畝，占31.25%；中度退化61.42萬畝，占46.73%；一般退化28.84萬畝，占22.02%。

2　不同時期和歷史條件下的草原承包

2.1 GEF項目支持下的草原承包

2005年開始，在GEF項目支持下，涼州區(qū)先后在西營鎮(zhèn)五溝灣村、三溝灣村開展了以“競價承包”為主的草原承包管理模式試點工作。

2.1.1項目區(qū)基本情況西營鎮(zhèn)位于祁連山北麓，西接肅南縣皇城鎮(zhèn)，南靠天?？h旦馬鄉(xiāng)，沿武九公路成狹長地帶。有草原32.38萬畝，主要分布在沿祁連山的五溝灣、三溝灣、二溝等8個村，原始森林和草原島狀覆蓋。

五溝灣、三溝灣村位于鎮(zhèn)域西南面，兩村相連，緊靠肅南縣和天?？h，南北長約14公里，東西寬約10公里，有草原面積15.74萬畝，西營河（長流水河）將區(qū)域內(nèi)草原分為南北兩部。兩村有14個村民小組、720多戶、2 960多人、2 600畝耕地，畜牧業(yè)收入占農(nóng)業(yè)收入的76%以上。2005年兩村羊存欄29 000多只，其中90%為山羊，有100只以上的養(yǎng)羊戶200余戶，30～50只的養(yǎng)羊戶230余戶。農(nóng)戶一年四季都在歷史上自發(fā)形成的同一個地方連續(xù)自由放牧。超載過牧、亂砍濫牧、干旱、鼠蟲害等導致草原生產(chǎn)力持續(xù)下降，草原“三化”嚴重。

2.1.2草原“競價承包”工作的開展涼州區(qū)、西營鎮(zhèn)分別制定了《武威市涼州區(qū)草原承包管理暫行辦法》和《涼州區(qū)西營鎮(zhèn)草原承包管理暫行辦法》，用以指導草原承包管理工作。根據(jù)《中華人民共和國草原法》等法規(guī)，將草原的使用權落實到村，村委會作為承包方，在廣泛征求鎮(zhèn)、村、組和農(nóng)牧民意見的基礎上，采取“競價承包”的方式對草原的經(jīng)營使用權進行承包管理。即：由區(qū)、鎮(zhèn)組織科學測定草原產(chǎn)草量、生產(chǎn)力、圍欄和承包的區(qū)域；村上召集農(nóng)戶現(xiàn)場踏查確定承包范圍、面積，村上成立承包領導小組并制定承包的程序、方法、步驟等；村委會集中通過公開競價，以年交納承包費最高的農(nóng)戶為該草場區(qū)域的合法承包人，承包費統(tǒng)一交村上用于對全村草原的管護、監(jiān)督。最終兩村共7名農(nóng)牧戶分片承包了3.1萬畝草原。承包完成后，項目無償提供圍欄材料，承包戶按承包范圍自行施工，圍欄的管理、使用歸具體的承包者。

同時，采取了一系列改變農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式的具體措施：一是給農(nóng)牧民配備太陽能熱水灶、太陽能光伏電源等，作為替代能源，減少或杜絕農(nóng)牧民對草原的濫砍濫伐行為；二是通過草原補播、劃區(qū)輪牧等措施，增加草原植被，提高草原生產(chǎn)力；三是通過改良山羊品種，減少山羊數(shù)量，提高山羊生產(chǎn)性能，緩解越載過牧對草場的壓力；四是通過工程措施對水源進行有效保護，保證人畜飲水安全，杜絕和減少羊群長距離飲水對草場的破壞和體能的消耗；五是通過修建養(yǎng)殖暖棚，給羊只提供能有效防暑抗冷的適宜環(huán)境，提高養(yǎng)殖效益。

開展草原競價承包后，一批退牧后的農(nóng)牧民生計問題受到了明顯的影響，在這種情況下，地方政府以勞務輸出為突破口，向新疆、上海等地輸轉(zhuǎn)農(nóng)牧民工，有效解決了農(nóng)村剩余勞動力的問題，穩(wěn)定了農(nóng)牧民收入。

2.2落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策下草原承包工作2.2.1全區(qū)劃定基本草原138.41萬畝根據(jù)《甘肅省基本草原劃定工作規(guī)程》的要求，將分布在金山、康寧、西營、松樹、柏樹、金塔、新華、古城、謝河、黃羊、張義、吳家井、鄧馬營湖生態(tài)指揮部等13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)97個村的可利用草原138.41萬畝全部劃定為基本草原。村、鄉(xiāng)、區(qū)逐級填報了《基本草原劃定登記表》，建立了基本草原檔案與數(shù)據(jù)庫；繪制了區(qū)級（1∶200 000）、鄉(xiāng)級（1∶50 000）基本草原分布圖，區(qū)政府發(fā)布了《關于基本草原劃定結果的公告》，明確了鄉(xiāng)、村界限和基本草原分布區(qū)域、面積。

2.2.2逐步規(guī)范和完善草原承包138.41萬畝按劃定的基本草原區(qū)域，將草原的使用權落實到了97個村，發(fā)放《草原使用權證》97本；以村委會為發(fā)包方，按照法律程序，將138.41萬畝可利用草原全部劃包到了農(nóng)戶，繪制了鄉(xiāng)級草原承包分布圖，逐級填報了草原承包登記匯總表，明確了承包戶承包草原的面積、四至界線，發(fā)放《草原承包經(jīng)營權證》1 596本，簽訂承包合同1 596份。對草原承包實行了村級公示制，建立了以村委會為平臺的草原承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)和部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組聯(lián)動調(diào)處機制。2011年落實承包農(nóng)戶4 045戶。2012年到2015年，按照省、市對農(nóng)區(qū)草原“劃包到戶，聯(lián)戶經(jīng)營”的要求，陸續(xù)完善了承包管理，2015年，全區(qū)13個草原鄉(xiāng)鎮(zhèn)有承包農(nóng)戶29 000多戶、承包面積138.41萬畝。承包方式主要是根據(jù)有利于草原保護、建設和利用的實際需要，若干農(nóng)戶（幾戶到幾十戶不等）為一承包單元，每單元由承包戶推選一名戶代表，代表所有承包戶簽訂承包合同，領取和保管承包經(jīng)營權證，各承包農(nóng)牧戶享有同等的權利和義務。

3　不同環(huán)境下兩種承包方式的分析

3.1“競價承包”在涼州區(qū)實踐分析

在GEF項目支持下的草原競價承包后，圍欄內(nèi)草原植被蓋度由2005年的40%增加到了2008年的70%，牧草平均產(chǎn)量增加600 kg/km2，比未承包草地天然牧草產(chǎn)量高2倍。全村山羊存欄由2005年的29 000多只降到2008年的17 000多只，個體產(chǎn)絨量提高0.2 kg/只，承包區(qū)內(nèi)草原生態(tài)系統(tǒng)逐步恢復，增加了草原植被，提高了草原生產(chǎn)力，實現(xiàn)了草畜平衡。農(nóng)牧民收入增長速度雖較以前增長慢，但總體上呈增長態(tài)勢。農(nóng)牧民對草原競價承包的認可度有了明顯提升，成立了草原保護和管理小組，初步形成了草原保護的長效機制。

涼州區(qū)西營鎮(zhèn)五溝灣、三溝灣村是一個比較典型的半農(nóng)半牧區(qū)，人、草、畜矛盾結構性突出，在這里通過開展草原競價承包，為積極保護和有效利用草原進行了有益探索，證明是一條正確的道路。草原競價承包作為一種探索和嘗試，可以得到借鑒和肯定：一是因為農(nóng)戶承包面積大（2 000～6 000畝左右），進行草原保護建設的積極性高；二是承包農(nóng)戶給村上交納一定的承包費，村上統(tǒng)一管理并用于草原保護和建設，并且成立以村委會為平臺的草原管護小組，形成了鎮(zhèn)、村、戶保護和管理草原的良好機制；三是啟動了民間資金，增加了對草原保護和建設的投入，有效解決了地方財政對草原保護建設投入嚴重不足的瓶頸。但就目前涼州區(qū)的情況看，依靠自身力量推行草原競價承包，還存在一些困難：一是退牧農(nóng)牧民替代生計的問題將是長期并帶有挑戰(zhàn)性的工作，需要多方面的措施和各方面力量的匯集；二是在涉及草原征占用、國農(nóng)惠農(nóng)政策落實等方面，從法律、制度等方面來講，還需要完善，實踐中發(fā)現(xiàn)的許多問題目前還沒有有效的解決途徑。

3.2“聯(lián)戶承包”在涼州區(qū)實踐分析

落實補獎政策以來，全區(qū)已陸續(xù)規(guī)范和完善了“聯(lián)戶承包”的草原管理方式，在實施草原補獎政策的村，基本上每戶都有了草原的承包權。但從全區(qū)看，若按鄉(xiāng)鎮(zhèn)計算，戶均7.43畝、人均1.77畝，草原面積差別較大，如面積較小的黃羊鎮(zhèn)11個村，戶均3.39畝、人均0.75畝；面積較大的康寧鄉(xiāng)，戶均64.11畝、人均16.49畝；若按村計算，如面積較大的西營鎮(zhèn)三溝村，戶均194畝、人均48畝，面積較小的黃羊鎮(zhèn)大墩村，戶均2.68畝、人均0.61畝，但由于面積小（每戶幾畝到幾十畝不等，個別農(nóng)戶有上百畝的）、各鄉(xiāng)、村戶均和人均面積差距大。雖然從形式上看，草原承包到了農(nóng)戶，但從草原保護利用的角度講，由于農(nóng)戶承包面積小、草原生產(chǎn)力低、交通不便、山大溝深等因素，農(nóng)戶實際上不可能利用或建設草原，即使在“草原補獎政策”的帶動下，農(nóng)戶也只是為了領取“資金”而參與了承包，真正的目的并未在保護和建設上。所以從保護草原生態(tài)長遠講，“聯(lián)戶承包”并不能從根本上有效解決涼州區(qū)草原保護問題。

4　結論

涼州區(qū)是典型的農(nóng)業(yè)區(qū)，草原退化嚴重，草原的重要作用是維護祁連山生態(tài)保護屏障，作為畜牧業(yè)生產(chǎn)資料的提供者和農(nóng)牧民生活資料的供給者，并非涼州區(qū)草原的主要目的和功能。

農(nóng)區(qū)草原與牧區(qū)草原在利用方面有著本質(zhì)區(qū)別，只有在將草原承包權和經(jīng)營權切實落實到戶，并能充分調(diào)動農(nóng)戶積極性的基礎上，草原承包才有實際意義。從這個角度講，競價承包能充分調(diào)動各方面的主動性和積極性，應該是比較適宜涼州區(qū)的草原承包方式。

（編輯：高真貞）

S812.5

A

1006-799X（2016）15-0103-03

強文軍（1971-），男，甘肅景泰人，高級獸醫(yī)師，主要從事草原技術推廣與監(jiān)督管理、動物防疫與畜牧技術推廣工作。