創(chuàng)新基層多元化矛盾糾紛化解機制
——以安徽省阜陽市為例

李莉莉，李金龍

（中共安徽省阜陽市委黨校 黨史黨建教研室，安徽 阜陽 236115）

基層矛盾糾紛的化解，關(guān)系到基層穩(wěn)定及社會和諧發(fā)展。十八屆四中全會提出，多元化矛盾糾紛解決機制改革是我黨的一項改革任務(wù)。黨的十九大提出，“打造共建共治共享的社會治理格局”，“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”［1］。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，創(chuàng)新基層多元化矛盾糾紛化解機制是貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的全局性、基礎(chǔ)性、長期性改革工作，是堅持人民主體地位、決勝全面建成小康社會的重要體現(xiàn)，是實現(xiàn)社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的根本保障。課題組，在深入安徽省阜陽市基層調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了創(chuàng)新基層多元化矛盾糾紛化解機制的對策。

一、安徽省阜陽市創(chuàng)新基層多元化矛盾糾紛化解機制的現(xiàn)狀

1.大力推廣人民調(diào)解的地方模式。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，安徽省阜陽市多地充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，堅持用制度管人，以流程管事。潁泉區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行成立“一部兩會兩組”（即美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指揮部、議事會、質(zhì)量監(jiān)管會、問題協(xié)調(diào)處理組、民主理財領(lǐng)導(dǎo)小組），創(chuàng)新網(wǎng)格化治理，建立健全議事制度，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)保駕護航。針對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中出現(xiàn)的矛盾和問題，發(fā)揮“一部兩會兩組”的積極作用，確保問題不過夜、矛盾不出村，溫情化調(diào)解、人性化調(diào)解。同時，為進(jìn)一步強化綜合治理基層制度建設(shè)，阜陽市一些地方還探索推行“多員合一，一員多能”新機制，調(diào)動“鄉(xiāng)賢”積極參與村組重大活動，將老黨員、老醫(yī)生、老教師、老干部、老退伍軍人等“鄉(xiāng)賢”納入基層矛盾協(xié)調(diào)化解隊伍，創(chuàng)新基層多元化矛盾糾紛化解機制，綜合治理工作取得良好成效。

2.依托智慧民調(diào)管理系統(tǒng)，開啟“互聯(lián)網(wǎng)+人民調(diào)解”新模式。智慧民調(diào)管理系統(tǒng)是一套集部門探索、基層實踐、自上而下的人民調(diào)解系統(tǒng)。該系統(tǒng)包括“公眾通”“民調(diào)通”“公務(wù)通”等板塊，普通公眾、縣（區(qū)）矛盾預(yù)警智慧中心、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）調(diào)委會及村（區(qū)）人民調(diào)解員均可以通過掃描二維碼、下載APP進(jìn)入頁面，按照不同授權(quán)進(jìn)行不同操作，真正實現(xiàn)了“互聯(lián)網(wǎng)+人民調(diào)解”工作新模式。在新的工作模式下，太和、潁州等縣（區(qū)）探索試行手機APP模式，人們發(fā)現(xiàn)矛盾，可以及時上傳并共同探索基層矛盾化解途徑。潁州區(qū)還建立了“90+X”信訪評議制度，從“兩代表一委員”和群眾代表中選聘90名評議員，再從村（居）“鄉(xiāng)賢”中選聘10名德高望重者和群眾信得過的代表若干人，組成“90+X”的“千人評議庫”，豐富了基層多元化矛盾糾紛化解模式［2］。

3.探索建立“鎮(zhèn)—村—莊”三級“和為貴”矛盾糾紛多元協(xié)調(diào)處理機制。阜陽市堅持問題導(dǎo)向，從破解調(diào)解方式單一、調(diào)解力量不足、化解復(fù)雜矛盾能力不強等制約基層矛盾糾紛調(diào)解處理工作的“瓶頸”入手，創(chuàng)新思路、內(nèi)部挖潛，積極打造“和為貴”矛盾糾紛調(diào)解品牌，建立健全了“鎮(zhèn)—村—莊”三級矛盾糾紛協(xié)作聯(lián)調(diào)機制。鎮(zhèn)級協(xié)調(diào)區(qū)，以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為基本單位，按照就近、方便、快捷的原則，分別規(guī)劃若干個“鎮(zhèn)”級協(xié)作區(qū)；村（居）級協(xié)作區(qū)依托各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）調(diào)委會設(shè)立，由村（居）委員會組成；莊級協(xié)調(diào)區(qū)以自然村莊（居民組）為基本單元，由莊（居民組）調(diào)解員、“五老”人員組成，統(tǒng)一管理，集中使用。在此基礎(chǔ)上逐步形成人民調(diào)解員、法律援助員、警調(diào)協(xié)作員“三員協(xié)作聯(lián)調(diào)制”，使人民調(diào)解工作“脫虛向?qū)崱?，真正做到“層層有人抓，跨域有人干，難題有人管，責(zé)任有人擔(dān)”，實現(xiàn)了矛盾糾紛協(xié)作聯(lián)調(diào)的“層級化、網(wǎng)格化、精細(xì)化和實戰(zhàn)化”，夯實了社會和諧穩(wěn)定的根基，“民轉(zhuǎn)訴”“民轉(zhuǎn)刑”“民轉(zhuǎn)訪”案件數(shù)量均呈下降趨勢。

4.借助“公調(diào)對接”“訴調(diào)對接”構(gòu)建矛盾糾紛化解長效機制。阜陽市探索建立了“公調(diào)對接”“訴調(diào)對接”工作新模式，努力提高基層矛盾糾紛化解成功率，推動形成以德向善、循法而為的良好社會氛圍。在公安派出所全面設(shè)立了“公調(diào)對接”調(diào)解室，從司法所選配群眾基礎(chǔ)好、職業(yè)素養(yǎng)強的優(yōu)秀調(diào)解員作為“公調(diào)對接”專職調(diào)解員。加大經(jīng)費投入力度，在具備條件的村（居）依托村級警務(wù)室設(shè)立警司聯(lián)調(diào)工作站，并配備調(diào)解員，努力做到有組織、有場地、有人員、有設(shè)施。加強對調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，引導(dǎo)調(diào)解員充分把握法治與德治之間的內(nèi)在關(guān)系，將優(yōu)秀傳統(tǒng)文化內(nèi)化到調(diào)解技巧中，進(jìn)一步增強了調(diào)解員化解矛盾糾紛的能力。對于簡單糾紛，由調(diào)解員現(xiàn)場口頭調(diào)解；對于情況比較復(fù)雜、110出警無法當(dāng)場調(diào)解的民間糾紛，由辦案民警填寫糾紛案件移送單，移交調(diào)解室，由調(diào)解室綜合運用法律、道德、文化理念等手段進(jìn)行調(diào)解，倡導(dǎo)調(diào)解雙方以禮相讓、以理服人、以德化人。同時，法庭設(shè)立了“訴調(diào)對接”調(diào)解室，除刑事案件外，標(biāo)的額較小的經(jīng)濟類、民事類、合同類案件都可以通過“訴調(diào)對接”的形式進(jìn)行化解，既減少了訴訟成本和法院的訴訟量，又比訴訟更能從根本上解決問題，化解人內(nèi)心深處的積怨，從而構(gòu)建矛盾糾紛化解的長效機制。

5.創(chuàng)建依法治村、德法并舉的“民生訴求服務(wù)中心”機制。潁泉區(qū)劉小寨村以群眾自治為出發(fā)點，創(chuàng)建依法治村、德法并舉的“民生訴求服務(wù)中心”機制。按照“國事家事鄰里事事事傾聽，依法以德辦公事事事明白”的服務(wù)宗旨，為村民提供貼心服務(wù)。優(yōu)選“五老”人員組成民事民意評議員，依據(jù)窗口服務(wù)、民生民事民議、公眾監(jiān)督的程序，搭建傾聽、評理、納言的平臺，規(guī)定評議范圍，采取有理有利有節(jié)的方式，堅持依法依規(guī)與以德教化相結(jié)合，認(rèn)真開展信訪事項現(xiàn)場評議。評議過程全程錄像，對當(dāng)事人公開票決，一事一議、一事一評、一事一檔，評議結(jié)果上報鎮(zhèn)司法所備案。該方式適用于村民事調(diào)解不了，又進(jìn)不了司法程序，在治安處罰條例規(guī)定以外的矛盾和事件。堅持一般問題和矛盾即時評議，復(fù)雜而且影響較大的矛盾和問題當(dāng)眾票決，努力做到小事不出村，問題不上交，把基層矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

二、安徽省阜陽市社會治理背景下基層多元化矛盾糾紛化解機制存在的問題

面對新時代社會矛盾的多樣性、復(fù)雜性，安徽省阜陽市實施多元化矛盾糾紛化解機制面臨諸多瓶頸制約，具體表現(xiàn)如下。

1.部分基層干部重視程度不到位，社會公眾認(rèn)識不深。部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部對新時代人民調(diào)解工作的重要性、必要性認(rèn)識不到位，對人民調(diào)解工作重視和支持不夠。社會各界對人民調(diào)解的作用認(rèn)識不深，大調(diào)解格局尚未形成，共同參與、齊抓共管意識較差，大部分調(diào)解工作仍然是依靠司法工作人員孤軍作戰(zhàn)。更有甚者，個別基層干部遇到問題繞著走，回避矛盾，“老好人”思想嚴(yán)重，遇事不作為，滿足于當(dāng)太平官，棘手問題一推了之。

2.人民調(diào)解基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)費不足問題突出。經(jīng)費不足給人民調(diào)解工作帶來很多困難。第一，硬件設(shè)施不完善。目前有相當(dāng)一部分調(diào)委會沒有相對固定的調(diào)解場所及辦公設(shè)備。第二，培訓(xùn)力度受制約。由于無專項培訓(xùn)經(jīng)費，影響了人民調(diào)解員素質(zhì)的提高。人民調(diào)解員除司法所人員外，多數(shù)由村委會主任、委員兼任。這幾年盡管市、縣兩級進(jìn)行過幾次專業(yè)培訓(xùn)，但多數(shù)是以會代訓(xùn)的方式，調(diào)解員很少有系統(tǒng)學(xué)習(xí)司法知識的機會。第三，調(diào)解員工作積極性和主動性不高。在實際操作中，多數(shù)村級調(diào)解員沒有調(diào)解經(jīng)費，也缺少相應(yīng)的激勵機制，少數(shù)調(diào)解員存在“干多干少一個樣，干好干孬一個樣，干與不干一個樣”的思想，調(diào)解效果大打折扣。

3.調(diào)解隊伍綜合素質(zhì)不高，調(diào)解能力不強。第一，年齡結(jié)構(gòu)不合理、文化程度偏低。全市調(diào)解員50歲以上、初中及其以下文化水平居多，調(diào)解隊伍缺乏生機與活力。第二，政策不熟悉、法律知識欠缺。與新時代人民群眾日益增長的美好生活需要相比，基層調(diào)解員和司法人員的工作能力、水平尚未達(dá)到相應(yīng)要求，特別是法律知識欠缺，運用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛的能力、水平還不高。第三，缺乏專業(yè)調(diào)解人才。大多數(shù)調(diào)解員由行政主管部門公務(wù)人員或村級調(diào)解員組成。有的僅憑德高望重做工作，但法律知識、業(yè)務(wù)水平有限；有的工作有熱情，但技巧與方法欠缺；有的不能正確制作規(guī)范的調(diào)解協(xié)議書，難以適應(yīng)新時代人民調(diào)解工作的新要求。第四，司法人員力量不足。個別司法所還處于“兩人所”“三人所”的窘境，案多人少的矛盾比較突出。因為人手不足進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)警不暢、排查不細(xì)、調(diào)處不力等一系列問題，司法所越來越難以勝任日益繁重的基層矛盾糾紛排查調(diào)處任務(wù)。

4.政府、社會組織、居民及有關(guān)部門尚未形成合力。受多種因素制約，政府與社會組織均未能充分明確各自在基層社會治理中的角色定位，有些關(guān)系尚未理順，這些構(gòu)成了社會組織有效參與基層社會治理的現(xiàn)實性障礙。第一，社會組織行政色彩濃，對政府的依賴性強。阜陽市相當(dāng)一部分社會組織是在計劃體制下由政府組建的，由曾經(jīng)的政府官員或與政府官員關(guān)系密切的社會知名人士擔(dān)任負(fù)責(zé)人，這樣行政權(quán)力難免影響并制約這類社會組織的發(fā)展，社會組織對政府部門不可避免地存在較強的依賴關(guān)系。同時，由于社會組織因為需要掛靠在業(yè)務(wù)主管部門之下，受雙重管理體制制約，所以即使是所謂的“草根組織”，為了自己的生存他們也會對行政機關(guān)產(chǎn)生極強的依賴心理，甚至絕對服從于業(yè)務(wù)主管部門。長此以往，社會組織的行政色彩漸強，他們與政府機關(guān)的關(guān)系也日益成為上級與下級、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，政府機關(guān)基本成為一種特殊的“準(zhǔn)政府組織”。第二，社會資源來源渠道單一。居民和企事業(yè)單位在政治資源、組織資源、經(jīng)濟資源、政策資源等方面嚴(yán)重依賴政府，政府是社會組織最主要的財政來源，政府不僅為社會組織提供所必需的資金支持，也巧妙地通過“資源控制”實現(xiàn)了對社會組織的某種掌控。因此多數(shù)社會組織的行為仍是以政府為中心的行政行為，并非是政府、社會組織、居民及部門積極參與的社會治理。

三、安徽省阜陽市創(chuàng)新社會治理背景下基層多元化矛盾糾紛化解機制的途徑

1.完善指揮平臺建設(shè)，構(gòu)建多元化矛盾糾紛化解格局。積極搭建基層多元化矛盾糾紛化解平臺，努力打造一支職業(yè)素養(yǎng)好、法律水平高、調(diào)解能力強的多元調(diào)解隊伍。第一，借鑒外地經(jīng)驗，由市委政法委牽頭，在市級層面建立阜陽市矛盾糾紛調(diào)解指揮中心、司法調(diào)解中心、行政調(diào)解中心。通過制度的約束和相應(yīng)的考評機制，既充分發(fā)揮了各類調(diào)解的獨特優(yōu)勢，又有效彌補了各類調(diào)解自身的局限，確?！叭笳{(diào)解中心”之間職責(zé)明確、無縫對接，解決推諉扯皮問題，提升調(diào)解工作的整體效能。第二，探索建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）公共法律服務(wù)中心、大廳或站室，整合法律服務(wù)資源，采取窗口化、綜合性、一站式服務(wù)模式，完善和拓展工作觸角，著力解決法律服務(wù)“最后一公里”問題。第三，繼續(xù)深化人民調(diào)解智慧民調(diào)管理系統(tǒng)。抓住實施“互聯(lián)網(wǎng)+”的機遇，大力推廣現(xiàn)代化信息技術(shù)在矛盾糾紛多元化調(diào)解中的運用，依托信息化指揮平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各級調(diào)委會和部門之間的矛盾糾紛調(diào)解，并在使用過程中不斷改進(jìn)和完善信息化指揮平臺的各項功能，實現(xiàn)社會矛盾信息匯總、問題轉(zhuǎn)辦、輿情研判、督查考核等在線化解處理，健全縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠的基層在線矛盾糾紛化解信息系統(tǒng)［3］。

2.加大經(jīng)費投入力度，夯實多元化化解機制基礎(chǔ)。第一，積極探索采取政府購買服務(wù)的方式，建立以政府支持為主的經(jīng)費保障機制。制定調(diào)解經(jīng)費管理辦法，切實將調(diào)解工作經(jīng)費、調(diào)解員的補貼、報酬、獎勵經(jīng)費等列入財政預(yù)算，變軟性規(guī)定為剛性約束，保證調(diào)解工作的正常開展［4］。各縣（市、區(qū)）根據(jù)自身實際，推廣并完善太和縣由財政出資每年每人1元（即全縣170萬人每年拿出170萬元）用于信訪調(diào)解人員報酬的模式。按照“人往基層走，物往基層用，錢往基層花，勁往基層使”的思路，用小成本保大平安、促大發(fā)展。第二，建立獎補考核機制，夯實多元化解機制基礎(chǔ)。各村（居）按照標(biāo)準(zhǔn)，從村級運轉(zhuǎn)經(jīng)費中列支人民調(diào)解員補貼，用于調(diào)解員的日常交通、通訊支出。此外，對村級調(diào)解員實行“以案定補”，對成功調(diào)解的案件，根據(jù)案件的復(fù)雜、重要程度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政出資對調(diào)解員進(jìn)行案件補貼。制定村級調(diào)解員考核辦法，每季度對各村級調(diào)委會及調(diào)解員的工作情況進(jìn)行考評，對工作成績突出的調(diào)解員進(jìn)行表彰獎勵，有效激勵和保證人民調(diào)解工作的制度化、常態(tài)化運轉(zhuǎn)。

3.加強人才隊伍建設(shè)，形成多元化化解合力。第一，拓寬聘任調(diào)解員的渠道?？蓪⑼诵莘ü?、檢察官、法律工作者和有一定法律專業(yè)知識、熱愛調(diào)解工作的干部、教師、退伍軍人、志愿者等選聘為人民調(diào)解員。第二，積極探索人民調(diào)解的專業(yè)化、社會化和職業(yè)化建設(shè)，改善隊伍結(jié)構(gòu)，逐步形成多層次的人民調(diào)解隊伍。對調(diào)解員實行“工資+補貼+獎金”的獎勵模式，真正調(diào)動起基層調(diào)解員工作積極性［5］。第三，建立調(diào)解員隊伍職業(yè)水平評價體系，完善隊伍培訓(xùn)管理機制、人民調(diào)解員備案、持證上崗和等級評定制度。加強職業(yè)道德建設(shè)，探索專業(yè)化、社會化調(diào)解員隊伍及調(diào)解志愿者隊伍建設(shè)。

4.健全工作機制，確保多元化化解有序開展。第一，注重基層矛盾糾紛排查。堅持定期排查，敏感時期和國家重大政策出臺前，組織專人對重點單位、重點區(qū)域以及重點人、重點事、重點越級上訪和重復(fù)上訪對象進(jìn)行排查，從“抓早、抓小、抓細(xì)、抓快”入手，對可能出現(xiàn)矛盾糾紛的苗頭及時捕捉，及時化解，實現(xiàn)預(yù)防走在排查前，排查走在調(diào)解前，調(diào)解走在激化前，最大限度地將矛盾糾紛化解在基層。從小處入手實現(xiàn)矛盾的化解，因為群眾的事再小也是大事，只有抓早抓小抓細(xì)抓快，才能有效防止小事拖大、大事拖炸。可嘗試推廣太和等縣（區(qū)）“手機APP模式”，深入開展“排查小隱患、控制小苗頭、調(diào)處小糾紛、提供小服務(wù)、解決小困難、整治小環(huán)境”的“六小活動”，真正做到“小事不出村”。第二，強化“公調(diào)對接”“檢調(diào)對接”“訴調(diào)對接”。建立大調(diào)解與治安調(diào)解、訴訟調(diào)解以及與檢察機關(guān)和司法行政機關(guān)的工作對接機制，大調(diào)解工作與法律援助、公證、法制宣傳教育等相互配套，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會治理體制，逐步淡化人民調(diào)解行政化色彩，從政府主導(dǎo)的模式逐漸過渡為社會自治的模式。第三，加大專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)委會建設(shè)力度。圍繞醫(yī)患糾紛、勞動爭議、校園糾紛、征地拆遷、精準(zhǔn)扶貧等專業(yè)性、行業(yè)性矛盾糾紛，探索設(shè)立專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)委會，調(diào)委會設(shè)在相關(guān)行政部門，就地化解矛盾糾紛［6］。第四，探索“訴訟+公正”化解矛盾糾紛新機制。建議市（縣）在公證處設(shè)立完全獨立于法院和當(dāng)事人的調(diào)委會，法院可以將通過調(diào)解來解決的案件打包委托給第三方調(diào)委會，調(diào)委會站在第三方角度從公平公正立場出發(fā)解決糾紛，這樣便于當(dāng)事雙方接受。