環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性與制度構(gòu)成

施志源

摘要：環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是法律授權(quán)相關(guān)部門制定的用于控制污染、保護(hù)環(huán)境的各種技術(shù)規(guī)范的總稱。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)雖然不是法的淵源，但其一旦被法律法規(guī)所援引，或者被環(huán)境行政機(jī)關(guān)所采納，就具有了法律上的約束力。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用的有機(jī)結(jié)合，形成完整的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。這一特征決定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)。把握環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)，需要全面剖析制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過程中存在的各種法律關(guān)系，以及不同類型的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之間制度構(gòu)成的差異。

關(guān)鍵詞：環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；法律屬性；制度構(gòu)成

中圖分類號(hào)：D92268文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：

10085831（2016）01016105

2015年1月1日，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式頒布施行。在這部新法中，關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定占了整部法律條文的十分之一，充分表明了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度在環(huán)境法律制度中的重要地位。當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性各持己見，對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制度構(gòu)成也尚未形成一致的認(rèn)識(shí)?；诖?，本文從中國現(xiàn)行相關(guān)法律制度出發(fā)，進(jìn)一步厘清環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念及其法律屬性，并剖析環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)。

一、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念界定

什么是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)？《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》及其實(shí)施條例等都沒有直接給出明確的定義。由于法律法規(guī)沒有直接給出環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念，學(xué)界對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念界定也不盡相同?？偟膩砜矗哂写硇缘母拍罱缍ㄖ饕幸韵氯N：（1）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指國家為維護(hù)環(huán)境質(zhì)量、控制污染，保護(hù)人體健康、社會(huì)財(cái)富和生態(tài)平衡，就環(huán)境質(zhì)量以及污染物的排放、環(huán)境監(jiān)測(cè)的方法等其他需要的事項(xiàng)，按照國家規(guī)定的程序和批準(zhǔn)制定的各種技術(shù)指標(biāo)與規(guī)范的總稱[1]。（2）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指為了保護(hù)人群健康、保護(hù)社會(huì)財(cái)富和維護(hù)生態(tài)平衡，就環(huán)境質(zhì)量和污染物的排放、環(huán)境監(jiān)測(cè)方法及其他需要的事項(xiàng)，按照法律規(guī)定程序制定的各種技術(shù)指標(biāo)與規(guī)范的總稱[2]91。（3）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指國家為了保護(hù)公眾人體健康、社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，維持生態(tài)平衡，對(duì)大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量，按照法定程序?qū)Νh(huán)境要素間的配比、布局和各環(huán)境要素的組成以及進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作的某些技術(shù)要求加以限定的規(guī)范[3]。

從上述關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念界定可以看出，專家學(xué)者普遍認(rèn)為“保護(hù)人群健康”、“維持生態(tài)平衡”和“保護(hù)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富”是制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的目的。但是，從《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第3條的規(guī)定

《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第3條規(guī)定：“為防治環(huán)境污染，維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)人體健康，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府依據(jù)國家有關(guān)法律規(guī)定，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作中需要統(tǒng)一的各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)?！笨梢钥闯?，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的根本目的是“為防治環(huán)境污染，維護(hù)生態(tài)平衡，保護(hù)人體健康”。而“維護(hù)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富”只是“控制污染、保護(hù)環(huán)境”的具體表現(xiàn)形式或間接后果，不宜把“維護(hù)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富”作為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定目的之一。同時(shí)，根據(jù)《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第3條的規(guī)定，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是就“環(huán)境保護(hù)工作中需要統(tǒng)一的各項(xiàng)技術(shù)規(guī)范和技術(shù)要求”而制定的，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)歸根到底是“技術(shù)規(guī)范”。因此，我們對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念界定應(yīng)當(dāng)本著避繁就簡、簡明扼要的原則。簡言之，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是法律授權(quán)相關(guān)部門制定的用于控制污染、保護(hù)環(huán)境的各種技術(shù)規(guī)范的總稱。

二、關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律屬性

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身是環(huán)境法的淵源之一，還是純粹的技術(shù)規(guī)范？抑或，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是法的有機(jī)組成部分？這是學(xué)術(shù)界一直爭論不休的話題之一，學(xué)者們紛紛提出了不同的見解：環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有與環(huán)境法規(guī)相獨(dú)立的法律地位，是具有法律效力的環(huán)境保護(hù)技術(shù)要求和檢驗(yàn)方法[4]；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)規(guī)范的法律化表現(xiàn)形式，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度是環(huán)境資源保護(hù)法的有機(jī)組成部分[1]；如何避免“將環(huán)境法律法規(guī)與環(huán)境技術(shù)規(guī)范等同”，避免“以環(huán)境技術(shù)規(guī)范代替環(huán)境法律規(guī)范，法律淪為科技之工具”，將是在環(huán)境法律規(guī)范與環(huán)境技術(shù)規(guī)范結(jié)合過程中需要思考的問題[5]；在法律上，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)定結(jié)合在一起共同形成環(huán)境法體系的一個(gè)組成部分[6]。本文認(rèn)為，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身不是法的淵源，必須由相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)其作進(jìn)一步的規(guī)定，或由相應(yīng)的行政主管部門作出一定的行政裁量，才能形成法律約束力。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為一種技術(shù)規(guī)范，認(rèn)定的應(yīng)該是一種法律上的事實(shí)。即使是強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，也不能理所當(dāng)然地認(rèn)為它就是法律規(guī)范。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身并不是獨(dú)立的法律，但環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一旦被有關(guān)的法律法規(guī)所援引，或者被一定區(qū)域之內(nèi)的環(huán)境行政機(jī)關(guān)所采納，就具有了法律上的強(qiáng)制力，由此，形成了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。應(yīng)當(dāng)明確的是，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度是環(huán)境法律制度的重要組成部分。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度同時(shí)也是世界各國環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度，對(duì)于保護(hù)各國生態(tài)環(huán)境、防治環(huán)境污染、節(jié)能減排、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展起了重要的作用[4]。

第一，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境基準(zhǔn)既有區(qū)別，又緊密相關(guān)。新《環(huán)境保護(hù)法》第15條是關(guān)于環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，該條第3款

新《環(huán)境保護(hù)法》第15條第3款專門規(guī)定：“國家鼓勵(lì)開展環(huán)境基準(zhǔn)研究?！睂?duì)開展環(huán)境基準(zhǔn)研究的重要性從立法上給予了確認(rèn)，充分表明了環(huán)境基準(zhǔn)研究對(duì)于制定科學(xué)合理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的重要性。“環(huán)境基準(zhǔn)”是環(huán)境科學(xué)上的概念，是指“在一定環(huán)境中，污染物對(duì)人體或生物沒有任何不良影響的最大劑量或者說是對(duì)人體和生物產(chǎn)生不良影響的最小量。是制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的客觀科學(xué)依據(jù)”[7]196。環(huán)境基準(zhǔn)是一個(gè)客觀的定值，是純自然科學(xué)的概念[8]，而環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)則摻雜著較多的主觀因素，是“技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)合理性” [7]148的結(jié)合體，二者有著本質(zhì)的區(qū)別。當(dāng)然，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，離不開環(huán)境基準(zhǔn)的科學(xué)研究。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是在環(huán)境基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)條件、區(qū)域環(huán)境等因素而制定的。沒有科學(xué)的環(huán)境基準(zhǔn)，制定出的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)就沒有合理性可言。

第二，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的種類不同，其法律上的約束力也不同。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)總體上可以分為三級(jí)五大類，三級(jí)指國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保部制定的行業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，五大類指環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。它們的制定程序、適用對(duì)象以及適用條件等各不相同，不應(yīng)當(dāng)籠統(tǒng)斷定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律約束力。比如，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的只是一個(gè)參考數(shù)值，需要由不同區(qū)域的環(huán)保主管部門根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況確定適用的具體數(shù)值，即必須經(jīng)過行政裁量行為的確認(rèn)，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)才能形成法律約束力。而污染物排放標(biāo)準(zhǔn)則不同，它是針對(duì)污染物排放作出的嚴(yán)格限制，法律上一般不允許行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)，即污染物排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)排放污染物的行為具有直接的法律約束力。再比如，行業(yè)協(xié)會(huì)制定的環(huán)境資源行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是該協(xié)會(huì)成員的一種自律標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)自行制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于民間環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不具有法律上的約束力?？梢?，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度不同，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身只是一種技術(shù)規(guī)范，其功能只是在于認(rèn)定某種行為是否符合某一技術(shù)規(guī)范，屬于事實(shí)上的認(rèn)定，其法律效力則來自于外部授權(quán)。一項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是否能夠成為一項(xiàng)具有法律約束力的制度，還需要行政行為作出相應(yīng)的裁量或者法律對(duì)其是否適用進(jìn)行確認(rèn)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，則是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與法律的相關(guān)規(guī)定或行政機(jī)關(guān)的行政確認(rèn)的有機(jī)結(jié)合。

第三，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的法律效力僅限于公法上的判斷。強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身不屬于法的規(guī)范，其具體適用需附于法定環(huán)境行政決定，即公法上的判斷。為此，強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不具有判斷或者決定平等主體之間是否存在環(huán)境妨礙或者侵害的法的效力[2]96。這就是說，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度沒有私法意義上的法律效力，不能以是否符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)判斷是是否需要承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)姆韶?zé)任?！肚謾?quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！睆脑撘?guī)定可以看出，只要有污染并且造成了損害，就應(yīng)當(dāng)對(duì)造成的損害承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，即使排污等行為符合排污標(biāo)準(zhǔn)也要承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任。這就表明，不論企業(yè)排放污水、廢氣的行為是否符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，只要這一行為帶來了侵犯他人合法權(quán)益的損害后果，侵權(quán)人都要承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任，而不能以排污行為符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主張免除環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任。

三、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)成的二元結(jié)構(gòu)

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制度構(gòu)成，主要包括了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度的制度構(gòu)成和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度的制度構(gòu)成

需要說明的是，環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)等三類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一般屬于推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不具有強(qiáng)制的法律約束力，不屬于本文環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)成的討論范圍；同時(shí)，民間行會(huì)或者企業(yè)自行制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于自律性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不具有強(qiáng)制的法律約束力，也不屬于本文環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度構(gòu)成的討論范圍。。從對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律屬性的分析不難看出，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度存在二元結(jié)構(gòu)特征，一是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，二是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用，二者的有機(jī)結(jié)合形成了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度。因此，研究環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制度構(gòu)成，也必須從這一特征入手。具體而言，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的主體，包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用主體；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的客體，包括制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為和適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為；環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的內(nèi)容，包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身規(guī)定的內(nèi)容和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定形成的具有法律約束力的內(nèi)容。

（一）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的主體

第一，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定主體一般由環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的起草單位、制定單位和發(fā)布單位組成。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的起草單位一般是以承擔(dān)研究課題的方式由環(huán)境科研機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的層級(jí)不同、類別不同，其制定的主體也不盡相同。比如，國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由環(huán)境保護(hù)部制定后，由環(huán)境保護(hù)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局聯(lián)合發(fā)布；環(huán)境行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)則由環(huán)境保護(hù)部制定后發(fā)布，報(bào)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局備案；地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)一般由省級(jí)地方人民政府制定

新《環(huán)境保護(hù)法》第15條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門備案?！?，報(bào)環(huán)境保護(hù)部備案。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，還有一類特殊的主體，那就是參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的公眾。公眾是環(huán)境保護(hù)的直接受益者，也是環(huán)境利益的相關(guān)人。一直以來，中國環(huán)境法律制度都把“公眾參與”作為環(huán)境保護(hù)必須堅(jiān)持的基本原則之一。因此，在制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或者修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的過程中，應(yīng)注重信息公開，廣泛聽取公眾的意見或建議，給予環(huán)境NGO等民間組織和普通的民眾參與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定的渠道。

第二，關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用主體。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的適用主體是指援引環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)法律規(guī)定，將其適用于某一法律關(guān)系之中的相關(guān)主體。不同類型的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)適用主體不同。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的適用主體，是根據(jù)已經(jīng)發(fā)布的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)劃定管轄區(qū)域內(nèi)應(yīng)適用的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值的地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或其他主管部門。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的適用主體相對(duì)復(fù)雜，主要包括三類主體：一是適用污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)法律規(guī)定，開展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督檢查、對(duì)超標(biāo)排污者給予行政指導(dǎo)或行政處罰的環(huán)境保護(hù)主管部門；二是適用污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行生產(chǎn)和污染防治的企業(yè)；三是適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)法律規(guī)定維護(hù)自身合法環(huán)境權(quán)益的環(huán)境污染受害者。

（二）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的客體

按照傳統(tǒng)法學(xué)理論，環(huán)境與自然資源保護(hù)法律關(guān)系的客體是指參與環(huán)境法律關(guān)系的主體之間的權(quán)利和義務(wù)所指向的對(duì)象，具體包括環(huán)境要素及其性狀以及人類的行為[2]56。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的基本功能在于提供一個(gè)法定的、具有強(qiáng)制約束力的標(biāo)準(zhǔn)值，從而指引人類的質(zhì)量監(jiān)控行為、污染排放行為、污染防治行為或者環(huán)境監(jiān)測(cè)行為。因此，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律關(guān)系的客體是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律行為，包括了制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為和適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的行為。

具體到各種不同類型的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，其行為的表現(xiàn)方式也不盡相同。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在于確定環(huán)境應(yīng)當(dāng)達(dá)到滿足人類生存和可持續(xù)發(fā)展的基本要求，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度的客體是為了達(dá)到環(huán)境質(zhì)量要求、依據(jù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)法律規(guī)定做出的行為。具體包括以下四類：一是政府需要制定科學(xué)的環(huán)境規(guī)劃，明確不同區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量功能及其應(yīng)當(dāng)適用的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值，并采取各種有效辦法，確保環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)；二是政府環(huán)境保護(hù)或者其他主管部門監(jiān)測(cè)環(huán)境質(zhì)量并出具環(huán)境質(zhì)量報(bào)告的行為，比如發(fā)布空氣質(zhì)量報(bào)告，公布空氣中的PM2.5值；三是政府根據(jù)環(huán)境質(zhì)量報(bào)告采取的防止污染的行為；四是公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)督行為。

污染物排放標(biāo)準(zhǔn)在于確定一個(gè)允許排污的最大值，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度的客體應(yīng)是各種促進(jìn)污染物排放達(dá)標(biāo)的行為。具體包括以下五類：一是國務(wù)院下達(dá)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實(shí)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的行為；二是企事業(yè)單位執(zhí)行國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以及遵守分解落實(shí)到本單位的重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的行為；三是政府主管部門對(duì)超標(biāo)排污進(jìn)行行政處罰，以及企業(yè)履行行政處罰決定并整改到達(dá)標(biāo)排污的行為；四是企業(yè)及時(shí)發(fā)布污染物排放信息的行為

新《環(huán)境保護(hù)法》第55條規(guī)定：“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督?！?；五是公眾監(jiān)督企業(yè)排污是否達(dá)標(biāo)的行為，以及對(duì)企業(yè)達(dá)標(biāo)排污的容忍與不作為。

在各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律行為中，政府部門適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及其相關(guān)法律規(guī)定的行為居于核心地位。當(dāng)前，要著重完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)行政處罰制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管執(zhí)法制度，為政府適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)行為提供制度依據(jù)。完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)行政處罰制度，關(guān)鍵是要有效落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“按日計(jì)罰”制度，尤其是要落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后環(huán)境保護(hù)部頒布的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，如《實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》、《實(shí)施查封、扣押辦法》、《實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》和《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》等。完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管執(zhí)法制度，當(dāng)前的重點(diǎn)任務(wù)是依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》有關(guān)要求，完善有效的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法監(jiān)管制度，進(jìn)一步規(guī)范行政主體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法行為，保障好行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

（三）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的內(nèi)容

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的內(nèi)容，包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身規(guī)定的內(nèi)容和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定形成的具有法律約束力的內(nèi)容。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，是在環(huán)境基準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，綜合環(huán)境保護(hù)、社會(huì)發(fā)展等各種因素確定的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值。對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，要求其以促進(jìn)人與自然和諧相處為向度，既體現(xiàn)控制污染、保障公眾健康的價(jià)值取向，又體現(xiàn)自然資源節(jié)約利用、循環(huán)利用的現(xiàn)實(shí)需要；既要滿足人類的物質(zhì)需要，也要注重環(huán)境保護(hù)及防止資源浪費(fèi)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定形成的具有法律約束力的內(nèi)容，則是指主體在適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)過程中的權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。以污染物排放標(biāo)準(zhǔn)法律關(guān)系的內(nèi)容為例，當(dāng)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)確定之后，生產(chǎn)者可以依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，依照該標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，這就賦予了企業(yè)排放污染物的權(quán)利，而這種權(quán)利的取得，是以生活在企業(yè)周邊的民眾的環(huán)境污染容忍義務(wù)為對(duì)價(jià)的。與此同時(shí)，企業(yè)負(fù)有嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)排污并及時(shí)公開污染物排放相關(guān)信息的義務(wù)，企業(yè)周邊民眾則享有監(jiān)督企業(yè)排污是否達(dá)標(biāo)的權(quán)利，以及當(dāng)自身的身體健康或者其他合法權(quán)益遭受侵害時(shí)要求賠償?shù)臋?quán)利。

新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作出了一系列新的規(guī)定，要求環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的內(nèi)容既要體現(xiàn)科學(xué)性，又要接地氣，充分體現(xiàn)有用性。要使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度內(nèi)容契合《環(huán)境保護(hù)法》提出的新要求，應(yīng)當(dāng)從五個(gè)方面進(jìn)一步完善。一是要注重環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之間的內(nèi)容銜接。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)類型繁多，但這些標(biāo)準(zhǔn)之間不應(yīng)相互孤立，尤其是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之間的內(nèi)容要實(shí)現(xiàn)有效銜接。比如，國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)

新《環(huán)境保護(hù)法》第16條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)?！保谥贫▏椅廴疚锱欧艠?biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須充分考慮國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，使二者的內(nèi)容有效銜接起來。二是要把環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度內(nèi)容的指引性與強(qiáng)制性有機(jī)結(jié)合起來。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的內(nèi)容，既要注重發(fā)揮其指引功能，明確企業(yè)生產(chǎn)可以排污的數(shù)值；又要注重發(fā)揮其約束功能，明確超標(biāo)排污等違反環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的行為所要承擔(dān)的法律責(zé)任。三是要把環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的完善融入到環(huán)境保護(hù)制度的整體構(gòu)建之中。環(huán)境保護(hù)不能僅僅依靠環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，而應(yīng)當(dāng)把環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等各種環(huán)境保護(hù)制度有機(jī)結(jié)合起來，形成完整的環(huán)境保護(hù)法律體系。四是要明確適用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度過程中的政府責(zé)任。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律關(guān)系內(nèi)容的特殊之處，在于政府在其中的權(quán)力與責(zé)任。省級(jí)地方政府有制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，政府環(huán)境保護(hù)或其他主管部門有確定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)適用數(shù)值的權(quán)力，同時(shí)，政府也需要對(duì)其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)

新《環(huán)境保護(hù)法》第28條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量。未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)?！薄Ｎ迨且⒅赝晟浦攸c(diǎn)污染物排放總量控制制度。新《環(huán)境保護(hù)法》第44條彌補(bǔ)了舊法沒有規(guī)定“重點(diǎn)污染物排放總量控制制度”的缺憾，明確了重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的分解落實(shí)機(jī)制

新《環(huán)境保護(hù)法》第44條規(guī)定：“國家實(shí)行重點(diǎn)污染物排放總量控制制度。重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)由國務(wù)院下達(dá)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府分解落實(shí)。企業(yè)事業(yè)單位在執(zhí)行國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守分解落實(shí)到本單位的重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)。”。當(dāng)前，關(guān)鍵是要不斷完善這一制度的實(shí)施細(xì)則，包括落實(shí)排放總量控制目標(biāo)的地方政府責(zé)任，完善排放總量控制指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確與污染物排放相關(guān)的區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償規(guī)則等方面的實(shí)施細(xì)則。參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯胡志平）