落實(shí)紀(jì)法分開的原因及對(duì)策分析

付紅盾

[摘要]落實(shí)紀(jì)法分開是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、保持黨的先進(jìn)純潔、規(guī)范黨員干部言行、協(xié)調(diào)黨內(nèi)關(guān)系的重要保障。當(dāng)前，我國政黨建設(shè)的理論基礎(chǔ)還相對(duì)薄弱，黨內(nèi)規(guī)則混同于國家法律的現(xiàn)象依然存在。需要我們建立完善黨規(guī)黨紀(jì)體系、落實(shí)紀(jì)委監(jiān)督工作、增強(qiáng)紀(jì)律意識(shí)和法律意識(shí)，同時(shí)要加強(qiáng)黨紀(jì)落實(shí)的執(zhí)行力，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。

[關(guān)鍵詞]紀(jì)法分開；監(jiān)督執(zhí)紀(jì)；從嚴(yán)治黨

[中圖分類號(hào)] D262.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）03-0020-03

高度重視組織紀(jì)律性，堅(jiān)持從嚴(yán)管黨治黨，是馬克思主義政黨的基本特征。黨綱黨紀(jì)既體現(xiàn)著黨的宗旨和信念，也是黨組織和全體黨員必須遵循的行為規(guī)范，是維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的重要武器。經(jīng)過修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》于2016年元旦起正式施行了?！稐l例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向，實(shí)行紀(jì)法分開，去除與法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前。在實(shí)際的工作實(shí)踐中，如何及時(shí)有效地落實(shí)紀(jì)法分開，是一個(gè)值得重視和應(yīng)該解決的問題。

一、明確黨紀(jì)和國法的關(guān)系

黨紀(jì)與國法是兩個(gè)不同的概念。“法律規(guī)范對(duì)全體公民有效，效力及于全體公民；而政黨規(guī)范只對(duì)本黨黨員有效，效力只限于本黨黨員。”[1]在理解黨紀(jì)和國法的關(guān)系時(shí)，還應(yīng)注意到三個(gè)方面：

（一）黨紀(jì)要遵從國法。盡管黨紀(jì)和國法在調(diào)整對(duì)象上涇渭分明，但黨員的社會(huì)行為同時(shí)受到紀(jì)律和法律的調(diào)整。因此，紀(jì)律必須遵從法律規(guī)定，不能突破法律的原則性、禁止性規(guī)范。在效力范圍上，黨紀(jì)有自身的效力范圍，不能突破應(yīng)有范圍，侵入法律的規(guī)范事項(xiàng)?！霸诹x務(wù)設(shè)定上，黨紀(jì)往往體現(xiàn)更高更嚴(yán)的要求，但這種要求不能違反法律的基本原則，即要求黨員實(shí)施違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的行為。比如，紀(jì)律不能強(qiáng)制要求黨員捐獻(xiàn)個(gè)人財(cái)產(chǎn)給國家。在行為評(píng)價(jià)上，黨紀(jì)和法律在限制、剝奪自由和權(quán)利方面各有側(cè)重，法律側(cè)重對(duì)人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪，如拘留、罰款、判處刑罰等，黨內(nèi)法規(guī)側(cè)重對(duì)身份資格等黨員權(quán)利的限制和剝奪，如取消評(píng)選評(píng)優(yōu)資格、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、限制選舉權(quán)、被選舉權(quán)和參與黨內(nèi)事務(wù)決策權(quán)利等?！盵2]

（二）黨紀(jì)要嚴(yán)于國法。一是紀(jì)律要全不能漏。黨的紀(jì)律要覆蓋黨組織和黨員活動(dòng)的方方面面，不能留死角、有盲區(qū)。二是紀(jì)律要硬不能軟。紀(jì)律對(duì)黨組織和黨員的要求必須是明確而不含糊的剛性約束。嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)，堅(jiān)持黨的紀(jì)律面前人人平等、遵守紀(jì)律沒有特權(quán)、執(zhí)行紀(jì)律沒有例外。三是紀(jì)律要緊不能松。習(xí)近平總書記指出：“規(guī)矩是起約束作用的，所以要緊一點(diǎn)。緊一點(diǎn)自然就不舒服了，舒適度就有問題了，就是要不舒服一點(diǎn)，不自在一點(diǎn)，我們不舒服一點(diǎn)，不自在一點(diǎn)，老百姓的舒適度就好一點(diǎn)，滿意度就高一點(diǎn)，對(duì)我們的感覺就好一點(diǎn)。”[3]要嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，不能松松垮垮。對(duì)黨員干部而言，嚴(yán)明黨的紀(jì)律，把好黨規(guī)黨紀(jì)底線，是對(duì)黨員干部的及時(shí)教育提醒，嚴(yán)管中體現(xiàn)了厚愛。

（三）黨紀(jì)要先于國法。一是觸碰在先。黨章明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。”這就表明，任何黨員都不能違反國家法律，黨員的任何違法行為都是違紀(jì)行為，但黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)黨員的要求比國家法律對(duì)公民的要求更多、更高，所以任何違法行為必然首先觸犯黨規(guī)黨紀(jì)，所以“違法必先違紀(jì)”，這一“先”是邏輯上的在先，而在現(xiàn)實(shí)中可能是違紀(jì)與違法同時(shí)發(fā)生。二是查處在先。由于“違法必先違紀(jì)”而“違紀(jì)不一定違法”，也即與違法比較起來，違紀(jì)的行為更細(xì)小、更容易被發(fā)現(xiàn)，這也就導(dǎo)致黨內(nèi)對(duì)違紀(jì)行為的發(fā)現(xiàn)與查處在一般情況下要先于對(duì)違法行為的查處，而在查處違紀(jì)過程中如發(fā)現(xiàn)有違法問題則會(huì)被移送司法機(jī)關(guān)依法處理。三是疊加懲處。普通民眾僅僅是受法律的約束，但黨員要受到法律和黨紀(jì)的雙重約束，因此受到國家法律懲處的黨員干部并不能避免黨內(nèi)的紀(jì)律處分。

二、紀(jì)法不分的負(fù)面影響

黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，要將黨內(nèi)規(guī)則與國家法律區(qū)分開。但是當(dāng)前，我國政黨建設(shè)的理論基礎(chǔ)還相對(duì)薄弱，對(duì)于黨的制度建設(shè)研究也明顯存在不足，黨內(nèi)規(guī)則混同于國家法律，黨規(guī)黨紀(jì)套用“法言法語”，難以體現(xiàn)黨紀(jì)的嚴(yán)明性和權(quán)威性。

（一）黨員管理失之于寬，規(guī)矩意識(shí)淡薄。當(dāng)前黨面臨著“四大考驗(yàn)”和“四大危險(xiǎn)”，產(chǎn)生這些問題的一個(gè)根本原因，就是管黨不力、治黨不嚴(yán)。黨員干部對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的區(qū)別沒有明確深刻的認(rèn)識(shí)。沒有做到嚴(yán)于修身、嚴(yán)于用權(quán)、嚴(yán)于律己。黨規(guī)黨紀(jì)在一定程度上主要依靠黨員的覺悟與忠誠來維系，也即其固然需要外力來維系，但得以有效實(shí)施的基礎(chǔ)卻是黨員發(fā)自內(nèi)心的對(duì)黨的紀(jì)律的高度認(rèn)同和自覺執(zhí)行。如果我們黨不警覺起來，不把紀(jì)律規(guī)矩立起來嚴(yán)起來，不以堅(jiān)定的決心和韌勁從嚴(yán)管黨治黨，任由這些現(xiàn)象和問題滋長蔓延，必將嚴(yán)重?fù)p害黨的形象，影響人民群眾對(duì)黨執(zhí)政的信心，削弱黨的執(zhí)政地位。正如習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)的，“全黨同志必須在思想上真正明白，黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)地位并不是自然而然就能長期保持下去的，不管黨、不抓黨就有可能出問題甚至出大問題，結(jié)果不只是黨的事業(yè)不能成功，還有亡黨亡國的危險(xiǎn)”。[4]

（二）紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)責(zé)任不能履行到位。一方面，對(duì)全面從嚴(yán)治黨的理解尚不到位，對(duì)紀(jì)委的定位和職能認(rèn)識(shí)還有偏差。將黨紀(jì)黨規(guī)混同于國家法律，在實(shí)踐中管黨治黨不是以紀(jì)律為尺子，而是以法律為依據(jù)，黨員干部只要不違法就沒人管、不追究，造成“要么是好同志，要么是階下囚”現(xiàn)象的出現(xiàn)。這種紀(jì)法不分的做法造成紀(jì)委對(duì)于自身的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)責(zé)任沒有全面清晰的認(rèn)識(shí)。以至于有的紀(jì)委在實(shí)際工作中對(duì)于一些黨員干部的違紀(jì)行為，要么視而不見，認(rèn)為只要不違法就不用管?！凹o(jì)委不是黨內(nèi)的公檢法，紀(jì)檢工作也不全是抓貪官?！奔o(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)構(gòu)、管黨治黨的重要力量，要把握黨風(fēng)廉政建設(shè)的“樹木和森林”，如果眼中只盯著線索和案件，忽視對(duì)黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨規(guī)黨紀(jì)情況的監(jiān)督，這既是錯(cuò)把法律當(dāng)作了尺子，也是錯(cuò)誤的政績觀。這樣做，放松了對(duì)黨員的要求，損害了黨紀(jì)的嚴(yán)肅性，讓黨紀(jì)黨規(guī)成為“紙老虎”“稻草人”，正氣上不來、邪氣壓不住，造成“破窗效應(yīng)”，致使近兩年關(guān)于黨員干部的大型腐敗案件頻頻被查出。其關(guān)鍵原因還在于對(duì)于黨員違反紀(jì)律的問題，紀(jì)檢部門沒有履行好自身的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)責(zé)任，對(duì)于違紀(jì)行為沒有及時(shí)的做出懲罰，致使小錯(cuò)釀成大錯(cuò)，違紀(jì)走向違法。

紀(jì)委對(duì)紀(jì)法不分，忽視黨紀(jì)國法的另一個(gè)方面是對(duì)紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)職責(zé)的履行不到位，執(zhí)行效果不能令人滿意。在一些基層黨組織，甚至連基本的“三會(huì)一課”制度都得不到很好的執(zhí)行，更別說其他的諸如保障黨員民主權(quán)利、黨內(nèi)監(jiān)督制約等制度的執(zhí)行。而近年來突出遭人詬病的針對(duì)反腐倡廉建設(shè)的“黨委主體責(zé)任”及“紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任”的缺失，更是一個(gè)突出的例證。在一些圍繞反腐倡廉制度執(zhí)行情況的研究中，把當(dāng)前制度執(zhí)行過程中存在的問題歸結(jié)為如下幾個(gè)方面：虛置執(zhí)行，重制定、輕執(zhí)行，重形式、輕實(shí)效；有限執(zhí)行，采用實(shí)用主義的態(tài)度選擇性執(zhí)行制度，合意的就執(zhí)行、不合意的就不執(zhí)行，一切因時(shí)因事因人而異；替代執(zhí)行，熱衷于搞變通，潛規(guī)則盛行；對(duì)抗執(zhí)行，蔑視制度權(quán)威，視黨規(guī)黨紀(jì)為無物；過度執(zhí)行，自由裁剪制度，突破制度邊界。這些都是對(duì)黨紀(jì)國法沒有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)，沒有做到嚴(yán)格的遵守黨紀(jì)國法。[5]

（三）黨紀(jì)執(zhí)行不到位。有的黨委和紀(jì)委對(duì)黨紀(jì)和國法沒有明確的認(rèn)識(shí)和了解，在工作中不能嚴(yán)格遵守黨規(guī)黨紀(jì)，最主要的表現(xiàn)是對(duì)現(xiàn)有黨紀(jì)黨規(guī)沒有嚴(yán)格執(zhí)行到位，落實(shí)不夠。一方面是黨員沒有認(rèn)識(shí)到黨規(guī)黨紀(jì)的重要性。黨章是黨的根本大法，是各級(jí)黨組織和全體黨員行動(dòng)的總依據(jù)。黨規(guī)黨紀(jì)規(guī)定了黨員的各項(xiàng)行為。但一部分黨員干部沒有黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)，對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的相關(guān)規(guī)定置若罔聞，或是對(duì)于學(xué)習(xí)黨規(guī)黨紀(jì)持消極態(tài)度，認(rèn)為只要不違法違紀(jì)也沒關(guān)系，乃至做出違紀(jì)違法的事情。另一方面是黨員干部在工作中忽視運(yùn)用黨規(guī)黨紀(jì)這個(gè)“底線”來約束自己的行為。因此，我們?cè)谥贫h內(nèi)規(guī)則時(shí)要明確黨員的各項(xiàng)職責(zé)和行為，明確紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，樹立黨規(guī)黨紀(jì)的權(quán)威性，要嚴(yán)格的按照黨規(guī)黨紀(jì)來辦事，提高黨規(guī)黨紀(jì)的可操作性和權(quán)威性，讓黨規(guī)黨紀(jì)成為黨員辦事的常態(tài)，將黨規(guī)黨紀(jì)貫徹到包括自己現(xiàn)實(shí)工作的各個(gè)方面。

三、落實(shí)紀(jì)法分開，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨

紀(jì)法分開適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的要求，體現(xiàn)了對(duì)依規(guī)治黨規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，突出了黨紀(jì)特色，實(shí)現(xiàn)了法律建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)，規(guī)定了管黨治黨的尺子和黨員的行為底線。

（一）增強(qiáng)黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)，加強(qiáng)黨紀(jì)宣傳。黨員是否具備尊重規(guī)矩、尊重規(guī)則的意識(shí)是能否遵守黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎(chǔ)。一方面要在黨內(nèi)做好黨規(guī)黨紀(jì)的宣傳工作，樹立黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí)，如黨章意識(shí)、忠誠意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、廉潔意識(shí)。[6]通過違紀(jì)違規(guī)的警示性教育、黨員干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的常規(guī)性教育、黨內(nèi)的集中性教育等手段，著力讓黨員樹立崇尚黨規(guī)、敬畏黨紀(jì)的信念。讓廣大黨員深刻理解講規(guī)矩的重要意義。在政治上講忠誠、組織上講服從、行動(dòng)上講紀(jì)律。只有全體黨員都嚴(yán)格遵守黨規(guī)黨紀(jì)才能確保黨始終成為團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的戰(zhàn)斗組織。

另一方面要嚴(yán)肅黨內(nèi)生活。觀念的養(yǎng)成不僅要靠教育更要靠實(shí)踐。要把黨規(guī)黨紀(jì)作為黨員在黨的生活實(shí)踐中必須遵循的唯一準(zhǔn)則，把依規(guī)依紀(jì)調(diào)整規(guī)范黨內(nèi)生活作為處理黨內(nèi)關(guān)系的唯一方式。身體力行遵守黨紀(jì)國法，嚴(yán)格按照黨規(guī)黨紀(jì)的要求行使權(quán)力和權(quán)利，內(nèi)化于心、外化于行。

（二）強(qiáng)化紀(jì)委隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)責(zé)任。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的人要做執(zhí)紀(jì)的楷模，一是要以高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求來考核紀(jì)委干部。紀(jì)檢干部作為黨組織和黨員行為合紀(jì)性的審查主體，要做到清正廉潔、克己奉公，除了要加強(qiáng)道德教育外，還要更加明確對(duì)其責(zé)任追究的及時(shí)性和嚴(yán)厲性。紀(jì)委干部對(duì)自己的權(quán)力與責(zé)任要有清晰和全面的認(rèn)識(shí)。成立專門的紀(jì)檢人員培訓(xùn)基地，對(duì)紀(jì)檢人員進(jìn)行專門、系統(tǒng)、全面的培訓(xùn)，不斷提高紀(jì)檢人員的綜合素質(zhì)。二是加強(qiáng)紀(jì)委組織規(guī)范化建設(shè)，明確紀(jì)委的主要職責(zé)，加強(qiáng)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。全面開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，規(guī)范工作流程。對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)深入摸排，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)各環(huán)節(jié)防范措施開展檢查評(píng)估。三是紀(jì)委要根據(jù)新的形勢(shì)要求對(duì)自身監(jiān)督工作進(jìn)行梳理，加強(qiáng)和完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，督促紀(jì)委切實(shí)履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職能。監(jiān)督檢查黨章和黨的路線方針政策的執(zhí)行情況。明確監(jiān)督的主體、步驟、程序、救濟(jì)途徑以及為追究涉及超越黨的紀(jì)律、違反法律行為而與司法機(jī)關(guān)之間銜接的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)紀(jì)委自身監(jiān)督規(guī)范化、制度化的要求。真正把監(jiān)督執(zhí)紀(jì)作為檢驗(yàn)評(píng)價(jià)工作的標(biāo)準(zhǔn)，建立不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。

（三）確保黨紀(jì)執(zhí)行，明確黨紀(jì)嚴(yán)于國法。黨規(guī)黨紀(jì)的價(jià)值在于其能夠得到無例外、不打折、剛性的執(zhí)行。相對(duì)來說，黨內(nèi)的法規(guī)制度建設(shè)是一直在完善的，但是執(zhí)行力度和執(zhí)行效果卻不能令人滿意。為此，健全黨規(guī)黨紀(jì)的執(zhí)行保障機(jī)制就成為實(shí)現(xiàn)“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律”的重要保障。要增強(qiáng)制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到制度管權(quán)管事管人。一是要明確黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行責(zé)任。要進(jìn)一步明確黨規(guī)黨紀(jì)的執(zhí)行、檢查機(jī)構(gòu)及其相關(guān)責(zé)任，尤其要強(qiáng)化各級(jí)黨委及紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的責(zé)任。必須強(qiáng)化黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)威，保障相關(guān)機(jī)構(gòu)依規(guī)依紀(jì)獨(dú)立公正行使權(quán)力，確保黨規(guī)黨紀(jì)不被異化、虛化、扭曲；二是要健全黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。依法依規(guī)治黨必須要加強(qiáng)黨內(nèi)各種權(quán)力的監(jiān)督制衡，決不允許出現(xiàn)監(jiān)督的盲點(diǎn)，決不能有不受監(jiān)督的權(quán)力，決不能存在沒有責(zé)任的權(quán)利。因此除了要加強(qiáng)對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行情況的監(jiān)督，也要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約。要進(jìn)一步提高黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行情況的公開力度，保障黨員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和申訴權(quán)，完善黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)行責(zé)任追究制度；三是要強(qiáng)化自上而下的帶動(dòng)責(zé)任。由于黨的組織模式、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等因素的影響，黨內(nèi)高層對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的態(tài)度直接影響到制度的權(quán)威性。為此，要堅(jiān)持制度面前人人平等，執(zhí)行制度沒有例外，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。

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作者系中共上海市委黨校研究生；指導(dǎo)老師：趙剛印

責(zé)任編輯：卞吉賦