我國跨區(qū)域流域生態(tài)補償?shù)哪Ｊ?、問題與對策

孟鑫

摘 要：通過歸納已踐行的生態(tài)補償模式，分析得出現(xiàn)有機制仍存在補償標(biāo)準難確定、補償制度缺乏保障等困境。從而提出以政府主導(dǎo)模式為基礎(chǔ)，根據(jù)流域規(guī)模不同采用不同方式設(shè)立補償標(biāo)準，通過組建各級流域生態(tài)補償管理小組及仲裁委員會以搭建府際協(xié)商溝通平臺實現(xiàn)逐級協(xié)商模式，并建議完善流域生態(tài)補償基金制度以保障補償資金來源，最后通過上級政府的監(jiān)督作用以實現(xiàn)機制有效運行。

關(guān)鍵詞：流域;生態(tài)補償;模式;問題;對策

中圖分類號：FX171 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）23-0093-02

生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的、以經(jīng)濟手段為主要方式，調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系，減少或消除外部性的制度安排。從20世紀末開始，流域生態(tài)補償?shù)募航?jīng)成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界和管理界研究的熱點領(lǐng)域，國內(nèi)外也出現(xiàn)了很多生態(tài)補償?shù)膶嵺`。國外對于流域生態(tài)補償?shù)睦碚撗芯亢蛯嵺`均起步較早，其形式較為多樣化。歸結(jié)起來有自發(fā)組織的私人貿(mào)易模式、排污權(quán)交易模式與公共支付模式。國際上流域生態(tài)服務(wù)補償最早起源于流域管理，屬于政府為主導(dǎo)的公共支付體系。在此基礎(chǔ)上，以市場導(dǎo)向逐漸發(fā)展起來以生態(tài)服務(wù)交易和污染權(quán)交易為主的私人貿(mào)易與排污權(quán)交易模式。

一、國內(nèi)流域生態(tài)補償?shù)闹饕Ｊ?/p>

相比國外，國內(nèi)的流域生態(tài)補償機制最大的特點就是以政府為主導(dǎo)。由于我國水資源產(chǎn)權(quán)屬于國家所有，對流域及其自然資源和環(huán)境的保護也主要由政府投資。目前來看，國外流行的市場機制下的流域生態(tài)補償在國內(nèi)還遠未成熟。當(dāng)前，在實踐上，我國的流域生態(tài)補償機制主要有以下三類。

（一）基于大型項目的國家補償模式

對流域生態(tài)與環(huán)境服務(wù)進行國家購買是目前中國流域生態(tài)服務(wù)補償?shù)闹饕獌?nèi)容之一，這種補償政策主要是通過國家的大型項目實施，包括規(guī)模巨大的六大林業(yè)重點工程，即退耕還林還草項目、天然林保護工程、京津風(fēng)沙源治理工程、三北及長江中下游地區(qū)等重點防護林工程、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)工程、重點地區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程。

（二）地方政府為主導(dǎo)的補償模式

由于中央政府資金有限，只能負責(zé)重要水源地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的補償。地方政府為了實現(xiàn)流域環(huán)境的改善，達到所需要的環(huán)境狀況，提供清潔水源和相應(yīng)的水量，上下游通過協(xié)商、談判和環(huán)境協(xié)議等形式實現(xiàn)流域上下游的補償。這種以地方政府為主導(dǎo)的補償方式是中國目前流域生態(tài)補償?shù)闹饕矫妗＠?，北京市對密云水庫和官廳水庫水源地的補償、浙江省小舜江上游湯浦水庫的補償、東江源區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付與水電費相結(jié)合的補償模式、千島湖流域的生態(tài)補償、福建省流域下游補助上游等。

（三）水權(quán)交易模式

水權(quán)交易作為中國生態(tài)服務(wù)補償?shù)囊环N重要形式，首例水權(quán)交易東陽—義烏水權(quán)交易成功后，水利部出臺了《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》，對水權(quán)交易進行一定的引導(dǎo)和認可。水權(quán)交易這種模式是基于質(zhì)與量的水資源交易中最直接的方式，交易雙方通過談判達成協(xié)議，補償雙方責(zé)任和義務(wù)清晰，協(xié)議易于執(zhí)行。但前提是水權(quán)應(yīng)該是清晰的。由于初始水權(quán)的劃分存在一定問題，導(dǎo)致交易成本較高。這種模式主要在水資源十分緊缺、初始水權(quán)易于或已經(jīng)分配的地區(qū)或支付能力強的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，水權(quán)轉(zhuǎn)換多是由經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或有低附加值的產(chǎn)業(yè)部門轉(zhuǎn)向高附加值的產(chǎn)業(yè)部門。

二、現(xiàn)行流域生態(tài)補償機制存在的問題

無論從國外還是國內(nèi)來看，現(xiàn)行的流域補償機制仍有較大的進步空間。目前我國流域生態(tài)補償實踐多存在于一省行政轄區(qū)內(nèi)，跨省間的流域生態(tài)補償實踐寥寥，并未形成具有示范意義的運行機制。雖然在理論上學(xué)者們構(gòu)建了不少跨省的流域生態(tài)補償機制，但這些模型或因假設(shè)太多而不符合實際，或因指標(biāo)計算復(fù)雜而難于應(yīng)用，或是缺乏流域生態(tài)補償?shù)谋Ｕ现贫鹊鹊?，這些原因造成實踐中的跨區(qū)域流域生態(tài)補償機制與理論存在差距。

而造成這種差距的主要原因是：（1）在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我國政績考核機制存在“唯GDP論英雄”的現(xiàn)象。在這種現(xiàn)實背景下，地方政府更重視的是如何發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，而不是如何保護環(huán)境給下游創(chuàng)造更好的條件。這種自利性造成了資源的無序利用，從上游到下游各個地方都想使本地收益最大化，其結(jié)果只能使全流域生態(tài)效益無法達到最優(yōu)。由于缺乏有效的激勵，很難使上游政府產(chǎn)生動力轉(zhuǎn)變發(fā)展模式來保護流域生態(tài)環(huán)境。（2）我國立法存在一定的空白，現(xiàn)行法律規(guī)定的是地方政府需對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)。這種機制忽略了環(huán)境問題的外部性，弱化了環(huán)境受惠（下游）地區(qū)政府的責(zé)任，導(dǎo)致下游本能地認為上游應(yīng)當(dāng)提供優(yōu)質(zhì)的水環(huán)境而缺乏共同承擔(dān)流域生態(tài)治理責(zé)任的意愿。這種情況下下游地區(qū)主動提出生態(tài)補償?shù)目赡苄圆桓?。?）上下游地方政府對于流域生態(tài)補償標(biāo)準的意見不一加大了協(xié)商難度。上游政府從自身利益出發(fā)更傾向于市場價值法、機會成本法等計算結(jié)果較大的標(biāo)準，而下游地方政府則更青睞直接成本法、費用分析法和支付意愿法等計算結(jié)果較小的標(biāo)準。這種標(biāo)準上的模糊性無疑增加了協(xié)商的成本，往往導(dǎo)致原本有意向進行流域生態(tài)補償?shù)暮献髌屏?，最終陷入“上游不保護，下游不補償”的帕累托劣解中。（4）我國涉水問題長期存在著“九龍治水”的局面。流域內(nèi)部缺乏相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)，相關(guān)的協(xié)調(diào)責(zé)任歸屬于水利部、環(huán)保部等中央政府部門，這種不合理的設(shè)置給流域管理設(shè)置了斷層。流域上下游省級政府因缺乏溝通平臺而難以合作。

三、完善流域生態(tài)補償機制的對策建議

（一）健全組織機構(gòu)

我國政府機構(gòu)已有為某些特殊目的組建特別行動小組的先例。為了更好地實施流域生態(tài)補償機制，各級政府首先應(yīng)組建流域生態(tài)補償管理小組及相應(yīng)的仲裁委員會。流域生態(tài)補償管理小組可以由水利、環(huán)保、財政、農(nóng)業(yè)、發(fā)改委等部門抽調(diào)人員組成。該小組負責(zé)總領(lǐng)流域生態(tài)補償過程中的各項工作。其核心工作是代表本級政府部門與同級流域生態(tài)補償管理小組進行生態(tài)補償標(biāo)準的協(xié)商。由于匯集各部門人員，一方面可以使流域生態(tài)補償標(biāo)準富有綜合性，更能夠反映流域生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實需求;另一方面，人員復(fù)雜也帶來管理上的困難，如何進行科學(xué)有效的管理使各部門發(fā)揮出更大的協(xié)作效應(yīng)也是建立流域生態(tài)補償管理小組時應(yīng)深入研究的問題。上級流域生態(tài)補償管理小組還負有召集下級流域生態(tài)補償小組進行流域生態(tài)補償標(biāo)準協(xié)商的責(zé)任，同時對流域生態(tài)補償效果及時監(jiān)督的責(zé)任。各級仲裁委員會可以由當(dāng)?shù)刂饕盟?lián)盟組成。利用這種相對獨立于政府的組織可以增加流域生態(tài)補償標(biāo)準的公正性，也為民主協(xié)商提供基礎(chǔ)。

（二）完善運行機制

組建本地區(qū)的流域生態(tài)補償管理小組后，應(yīng)及時設(shè)立小組活動章程，以規(guī)范的形式確立流域生態(tài)補償?shù)木唧w運行機制。目前我國采用較多的途徑是政府主導(dǎo)模式，該模式成本相對較低，但在發(fā)揮生態(tài)補償效率的問題上仍值得探討。建議在建立運行機制時，如果采用政府主導(dǎo)模式，可以實行逐級協(xié)商制度。即以同級流域生態(tài)補償管理小組協(xié)商為主，協(xié)議成功后報備上級流域生態(tài)補償管理小組進行完善后確認。若協(xié)議不成功，則由同級仲裁委員會裁定后形成建議上報，由上級決策形成文件后，公示并轉(zhuǎn)發(fā)下級流域生態(tài)補償管理小組具體實行。在協(xié)議期結(jié)束時，由上級管理小組牽頭對流域生態(tài)補償結(jié)果進行后評價，依據(jù)補償標(biāo)準最終確定實際補償金額，同時對流域生態(tài)補償實施過程中出現(xiàn)的各類問題進行總結(jié)，適時采取整改措施，為下一期流域生態(tài)補償實踐積累經(jīng)驗。

（三）建立補償基金制度

流域生態(tài)補償制度的最終落實還需要有資金支持。要保障流域生態(tài)補償機制能順利實現(xiàn)，還需要建立一套完善的流域生態(tài)補償基金制度。建立流域生態(tài)補償基金制度需要在以下方面進行：（1）明確流域生態(tài)補償基金的補償標(biāo)準;（2）明確流域生態(tài)補償基金的補償對象和適用范圍;（3）確定籌集流域生態(tài)補償基金的基本方式;（4）建立流域補償基金的管理機構(gòu);（5）確立流域生態(tài)補償基金的運行程序;（6）確立流域生態(tài)補償基金的監(jiān)督機制。

（四）實施法律保障

上述機制若缺少法律保障在實施過程中勢必將遇到不少阻力。只有制定流域生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)，才能使今后的流域生態(tài)補償實踐做到有法可依，為其順利施行提供有力的法律保障。建議改變過去《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》等法律中分別規(guī)定生態(tài)補償?shù)姆绞剑贫ㄒ徊拷y(tǒng)一的《生態(tài)補償法》，對生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、類型與種類、補償方式、經(jīng)費來源、基本標(biāo)準、法律責(zé)任、基本程序和法律責(zé)任等作出規(guī)定[37]，該生態(tài)補償法自然也適用于流域生態(tài)補償。同時，還可在憲法和環(huán)境保護基本法中對生態(tài)補償做出原則性規(guī)定，進一步鞏固生態(tài)補償?shù)牡匚弧?/p>

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[責(zé)任編輯 ? 柯 黎]