推進(jìn)PPP的三大著力點(diǎn)：避免變質(zhì)的PPP、提高民營(yíng)資本的積極性、加快PPP立法

張璐晶

政府和社會(huì)資本結(jié)婚后的生活該怎么辦？

面對(duì)PPP熱潮中存在的問題，財(cái)政部副部長(zhǎng)、財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)史耀斌并未回避。他表示，比如說，當(dāng)前地方政府通過平臺(tái)公司融資的渠道被切斷了，有的地方政府迫于危機(jī)驅(qū)動(dòng)，不是真正的PPP模式，而是采取明股實(shí)債、保本回購(gòu)等進(jìn)行變相融資。這樣做的后果是，不但沒有起到推動(dòng)PPP模式的作用，反而加大了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

2015年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議通過決議，批準(zhǔn)2015年全國(guó)地方政府債務(wù)限額為16萬億元，預(yù)計(jì)債務(wù)率為86%，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但現(xiàn)實(shí)中卻存在很多變相舉債、違規(guī)擔(dān)保等錯(cuò)誤做法。

財(cái)政部PPP中心副主任焦小平告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，有人說PPP就是一種延長(zhǎng)了的政府債務(wù)。如果僅從債務(wù)這個(gè)角度理解PPP的內(nèi)涵，那是一種不全面的認(rèn)識(shí)。合理使用積極財(cái)政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控是一種得到長(zhǎng)期國(guó)際實(shí)踐檢驗(yàn)的行之有效的經(jīng)濟(jì)理論。從權(quán)責(zé)發(fā)生制上看，政府在PPP合同中承擔(dān)的未來支出責(zé)任，是一個(gè)合理可控的、可持續(xù)的、促進(jìn)有效投資的、注重代際公平的負(fù)債。比方說建設(shè)一個(gè)污水處理廠，幾代人可以享受服務(wù)，但是如果這種債務(wù)僅在一屆政府期內(nèi)還清，對(duì)當(dāng)下的一代人也是不公平的，也不利于激勵(lì)可持續(xù)發(fā)展。

另一個(gè)問題是，從目前來看，民營(yíng)資本真正參與到PPP項(xiàng)目的數(shù)量并不大。一位業(yè)內(nèi)人士告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，PPP一般是長(zhǎng)期合同，需要民營(yíng)資本先墊資。民營(yíng)資本的融資成本較高，現(xiàn)金流有限，也客觀上影響了他們的積極性。再加上對(duì)于一些公共服務(wù)，比如水價(jià)等，企業(yè)并沒有定價(jià)權(quán)，是否調(diào)價(jià)取決于政府，而下屆政府能否為上屆政府的話買單，也是民營(yíng)資本要考慮的問題?！爸挥懈嗟拿駹I(yíng)資本進(jìn)入PPP，競(jìng)爭(zhēng)才能有活力，否則放開也只是形式上的放開?！鄙鲜鰳I(yè)內(nèi)人士稱。

對(duì)于如何打消民營(yíng)資本的顧慮，焦小平表示，政府要通過頂層設(shè)計(jì)，明確PPP改革發(fā)展預(yù)期和PPP項(xiàng)目贏利模式，給社會(huì)資本一個(gè)規(guī)范、明確、可預(yù)期的回報(bào)機(jī)制，打消民營(yíng)資本對(duì)政府因換屆或換人而影響履約的顧慮。

目前，財(cái)政部正在制定將PPP項(xiàng)目中的政府承諾納入預(yù)算管理的辦法，把政府承諾納入財(cái)政中期規(guī)劃和三年滾動(dòng)預(yù)算；另外財(cái)政部正在研究編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，把政府所有的資產(chǎn)和債務(wù)納入統(tǒng)一核算體系，這樣政府在合同中承諾的支持責(zé)任就會(huì)直接反映出來。

此外，業(yè)內(nèi)人士都在呼吁要加快PPP立法。目前我國(guó)的PPP工作沒有公開透明的立法，而是由財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委用各種辦法進(jìn)行約定，這就給長(zhǎng)達(dá)幾十年的PPP項(xiàng)目帶來了很多不確定性。比如，在具體的項(xiàng)目實(shí)施過程中，民企甚至央企都害怕政府違約。

北京地鐵4號(hào)線被認(rèn)為是PPP項(xiàng)目的一個(gè)成功案例。通過競(jìng)爭(zhēng)引入香港鐵路有限公司，北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目不僅解決了融資問題，還促進(jìn)了北京地鐵運(yùn)營(yíng)水平的整體提升。據(jù)公開數(shù)據(jù)測(cè)算，采用了PPP模式的北京地鐵4號(hào)線，比采用傳統(tǒng)模式減少了98.8億元的投資。香港鐵路有限公司中國(guó)業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官易珉告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，中國(guó)要發(fā)展好PPP項(xiàng)目，當(dāng)務(wù)之急是盡快解決好立法問題，制定好游戲規(guī)則?！巴苿?dòng)PPP立法不僅可以解決國(guó)內(nèi)PPP的發(fā)展問題，在‘一帶一路戰(zhàn)略下，中國(guó)企業(yè)走出去和外國(guó)政府進(jìn)行PPP合作時(shí)也需要有法可依，增強(qiáng)雙方互信?！币诅胝f。

3月1日，由財(cái)政部、英國(guó)駐華大使館、中國(guó)法學(xué)會(huì)主辦的PPP法治建設(shè)國(guó)際研討會(huì)在北京召開，國(guó)際、國(guó)內(nèi)PPP專業(yè)人士為PPP立法出謀劃策。

中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)張文顯指出，總體看，我國(guó)尚未建立起統(tǒng)一完整的PPP法律體系。法律效力層次低、法律沖突多，比如PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合作方選擇是適用《政府采購(gòu)法》還是《招標(biāo)投標(biāo)法》等問題的法律規(guī)定不清晰，甚至嚴(yán)重矛盾，導(dǎo)致實(shí)操層面無所適從，增加了項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)，掣肘了PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)。

財(cái)政部金融司司長(zhǎng)孫曉霞表示，PPP作為新生事物在實(shí)際中有很多不匹配的地方，如土地資源選擇、稅務(wù)選擇等問題有法律空白，甚至不同法規(guī)之間存有沖突。因此加快推進(jìn)PPP法的建設(shè)是頂層設(shè)計(jì)中最關(guān)鍵的一環(huán)，也是PPP業(yè)務(wù)實(shí)踐的迫切需要。