電視傳媒產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府規(guī)制問題研究

尚小虎

摘要：伴隨社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革深化，電視傳媒在社會(huì)生活和政治領(lǐng)域發(fā)揮的作用也越來越重要。然而由于缺乏完整的規(guī)制體系，我國對于廣電產(chǎn)業(yè)主管機(jī)構(gòu)的職責(zé)與管理手段，運(yùn)營與規(guī)范等基本問題都還沒有科學(xué)的界定。因此，構(gòu)建一個(gè)既能保證電視傳媒輿論導(dǎo)向正確，又能促進(jìn)電視傳媒產(chǎn)業(yè)化健康發(fā)展的規(guī)制體系顯得特別重要。本文對這一問題進(jìn)行分析，并提出了一些對策。

關(guān)鍵詞：政府規(guī)制 電視媒體

一、對電視媒體規(guī)制的理解

西方發(fā)達(dá)國家習(xí)慣將政府對廣播電視媒體進(jìn)行的監(jiān)管稱為“規(guī)制”（public regulation）。對于政府對電視媒體規(guī)制的含義，筆者認(rèn)為，政府對電視媒介的規(guī)制不同于一般的管理，而是政府作為國家行政權(quán)力主體對具有社會(huì)公共職能的電視媒介的監(jiān)管，是一種監(jiān)督與管理的概念總和。當(dāng)前世界各國政府都對電視媒體進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制，政府對電視媒體規(guī)制的內(nèi)容可劃分為經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性兩個(gè)方面。

1.電視媒體的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。電視媒體的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制內(nèi)容主要是對電視媒體行業(yè)的準(zhǔn)入和退出進(jìn)行規(guī)制。政府通過設(shè)立電視媒體行業(yè)準(zhǔn)入門檻或行政審批制度來賦予一定數(shù)量的電視機(jī)構(gòu)以電視節(jié)目制播權(quán)。政府對電視媒體的準(zhǔn)入規(guī)制還體現(xiàn)在政府對電視行業(yè)某些人員的執(zhí)業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，比如，政府為了保障廣播電視節(jié)目的水準(zhǔn)，會(huì)對新聞采編人員進(jìn)行一定的執(zhí)業(yè)規(guī)制，如編輯記者需考取記者證，播音員主持人需進(jìn)行播音資格認(rèn)證等。

2.電視媒體的社會(huì)性規(guī)制。監(jiān)管電視媒介傳播中的低俗不雅現(xiàn)象一直是社會(huì)性規(guī)制的重要內(nèi)容。在國外，許多國家對低俗不雅節(jié)目的控制主要是通過立法監(jiān)管實(shí)施，比如英國1998年實(shí)施的《獨(dú)立電視委員會(huì)節(jié)目準(zhǔn)則》，對電視傳播中可能出現(xiàn)的低俗不雅色情現(xiàn)象，進(jìn)行了十分詳細(xì)規(guī)定。韓國2000年通過的《廣播法》，規(guī)定廣播電視臺(tái)不應(yīng)播出助長犯罪、不道德行為和對少年兒童的健康成長造成消極影響的淫亂、頹廢、暴力等節(jié)目。我國的《廣播電視管理?xiàng)l例》第四章中也明確規(guī)定：廣播電臺(tái)，電視臺(tái)應(yīng)當(dāng)提高廣播電視質(zhì)量，增加優(yōu)秀節(jié)目數(shù)量，禁止制作、播放有危害國家統(tǒng)一，主權(quán)和領(lǐng)土完整的，誹謗他人的，宣揚(yáng)淫穢，迷信或暴力等內(nèi)容的節(jié)目，廣播電視新聞應(yīng)當(dāng)真實(shí)，公正等。電視媒體是政治主體的社會(huì)輿論導(dǎo)向工具，電視媒體通過對社會(huì)公眾輿論進(jìn)行引導(dǎo)，使人們樹立正確的思想意識(shí)，價(jià)值觀念和行為規(guī)范，政府必須對它進(jìn)行監(jiān)控，否則就可能出現(xiàn)輿論導(dǎo)向偏失，政府政權(quán)動(dòng)搖。

二﹑電視傳媒發(fā)展中政府規(guī)制存在的問題

1.規(guī)制機(jī)構(gòu)不科學(xué)。美英等發(fā)達(dá)國家的規(guī)制機(jī)構(gòu)都是通過立法形式建立的，而我國則是通過國務(wù)院行政決定的。國務(wù)院頒布的《廣播電視管理?xiàng)l例》規(guī)定了我國的廣電媒體接受中央和地方的雙重領(lǐng)導(dǎo)，廣電行政管理部門充當(dāng)著宣傳，建設(shè)和管理的三重角色，實(shí)行“三位一體”的管理體制。隨著我國廣播電視產(chǎn)業(yè)體制改革的深入，盡管全國各地廣電媒體機(jī)構(gòu)都進(jìn)行了不同嘗試，然而由于地方局臺(tái)體制的決定權(quán)在地方黨委政府，因此我們看到許多由地方政府部門主導(dǎo)建立的廣播影視集團(tuán)，不但沒有實(shí)現(xiàn)政事分離，反而成為集行政，事業(yè)，企業(yè)等多重性質(zhì)的混合體，體制混亂現(xiàn)象問題比較突出。

2.規(guī)制欠缺完整立法體系。目前，我國電視媒體規(guī)制的立法體系缺乏系統(tǒng)性，真正涉及廣播電視管理的法律大都是行政法規(guī)和行政規(guī)章。除了憲法和一些和部門法有涉及電視規(guī)制規(guī)定的內(nèi)容外，其它的如《廣播電視管理?xiàng)l例》《關(guān)于引進(jìn)、播出境外電視節(jié)目的管理規(guī)定》《廣播電臺(tái)電視臺(tái)設(shè)立審批管理辦法》等法規(guī)、規(guī)章大多只能分別對廣播電視某一方面進(jìn)行規(guī)制，而無法規(guī)制廣播電視整體，而且效力低，缺乏力度，實(shí)際執(zhí)行起來存在許多困難。因此盡快制定并出臺(tái)一部完整的廣播電視立法勢在必行。

3.規(guī)制主體單一，行業(yè)自律薄弱。我國廣電規(guī)制體系主體過于單一，盡管我國也成立有中國廣播電視協(xié)會(huì)，但與其它發(fā)達(dá)國家不同的是，我國的行業(yè)自律組織大多是從行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制而來，獨(dú)立性不夠。盡管中國廣播電視協(xié)會(huì)能制定行業(yè)規(guī)定，但只有經(jīng)國家廣電總局通過行政手段向行業(yè)下發(fā)命令才能得以實(shí)施。因此，這種政府主導(dǎo)、獨(dú)立性不強(qiáng)的行業(yè)自律組織很難做到維護(hù)和發(fā)展行業(yè)的利益，起到規(guī)制作用。

三﹑對我國電視媒體規(guī)制問題的改善對策

1.創(chuàng)新規(guī)制體制，實(shí)現(xiàn)三分開。在電視媒體政府規(guī)制中，主要涉及的主體有三類，即政府、廣電事業(yè)單位，廣電企業(yè)單位。規(guī)制改革就應(yīng)特別注意實(shí)現(xiàn)政企，事企，政事之間的分離，明確三者之間的責(zé)權(quán)利。理論上說，政、事、企不同的職能與分工定位應(yīng)該是，政府對廣電事業(yè)監(jiān)管，廣電事業(yè)負(fù)責(zé)宣傳與公共服務(wù)，廣電企業(yè)負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)收贏利，而這一目標(biāo)有來賴于政企分離，政事分離的真正實(shí)現(xiàn)。政府在對電視媒體進(jìn)行規(guī)制的過程中，還應(yīng)尊重電視媒體產(chǎn)業(yè)的市場規(guī)律，運(yùn)用必要的經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，調(diào)節(jié)電視市場供求關(guān)系，營造適宜的市場環(huán)境，努力建立服務(wù)型政府。

2.借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)。西方發(fā)達(dá)國家對廣播電視產(chǎn)業(yè)普遍實(shí)行規(guī)制，這種規(guī)制最主要是通過各國法律來實(shí)現(xiàn)的。身處改革的我國廣播電視行業(yè)，借鑒這些發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)非常有意義。比如，美國的傳媒產(chǎn)業(yè)是世界上最發(fā)達(dá)的，美國對傳媒行業(yè)主要采取分業(yè)監(jiān)管，在美國大多數(shù)廣播電視機(jī)構(gòu)為私人所有、具有獨(dú)立的經(jīng)營管理權(quán)，廣播電視機(jī)構(gòu)只對法律負(fù)責(zé)，政府無權(quán)干涉其日常運(yùn)營。盡管一個(gè)電視臺(tái)或廣播電臺(tái)的設(shè)備可為私人所有，但它所播放廣播電視節(jié)目的權(quán)利，卻受到美國政府設(shè)立的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)“聯(lián)邦通信委員會(huì)” 的許可限制。日本的廣播電視規(guī)制體系是公營媒體和民營媒體體制并存，嚴(yán)格說屬于混合型的政府監(jiān)管體制。對于民營媒體來說自主監(jiān)管主要通過民營媒體內(nèi)部的自律性機(jī)構(gòu)及其規(guī)章來實(shí)現(xiàn)。日本新聞協(xié)會(huì)是日本廣播電視行業(yè)權(quán)威的行業(yè)自律組織，它有全國的報(bào)社，通訊社，廣播電視公司等代表組成，協(xié)會(huì)下設(shè)廣播電視委員會(huì)等11個(gè)常設(shè)委員會(huì)。委員會(huì)制定有《新聞倫理綱領(lǐng)》《新聞工作準(zhǔn)則》等行業(yè)人員共同遵守的行為準(zhǔn)則，審查部門如發(fā)現(xiàn)會(huì)員單位傳播內(nèi)容有違反準(zhǔn)則，將會(huì)被開除會(huì)籍。韓國對廣播電視行業(yè)監(jiān)管實(shí)行分類監(jiān)管，政府對公共媒體進(jìn)行必要的資金扶持并限制其過渡商業(yè)化，對商業(yè)廣播電視臺(tái)則積極依靠社會(huì)力量進(jìn)行管理，韓國“廣播電視委員會(huì)” 行業(yè)自律協(xié)會(huì)還設(shè)有評議委員會(huì)，評議委員會(huì)邀請專家學(xué)者和公眾參與，并廣泛聽取公眾意見。通過分析美國，日本，韓國等發(fā)達(dá)國家對廣播電視媒體的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，我們不難看出，世界主要發(fā)達(dá)國家都實(shí)行公共電視媒體和商業(yè)電視媒體共存的市場體制，政府對電視媒體的規(guī)制都注重依照專門法律，監(jiān)管體系也比較完善，除政府規(guī)制外，還有社會(huì)監(jiān)督，行業(yè)自律及媒體自我約束機(jī)制相互配合，真正實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的作用。

3.逐步建立符合我國電視行業(yè)發(fā)展趨勢的規(guī)制體系。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，筆者覺得我國電視行業(yè)逐步建立混業(yè)監(jiān)管和分類監(jiān)管相結(jié)合的體系比較符合發(fā)展趨勢，即整合現(xiàn)有傳媒監(jiān)管行政主體的職權(quán)，建立一個(gè)統(tǒng)一的傳媒監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行分類監(jiān)管。這種體制不僅可以避免分業(yè)多頭混業(yè)監(jiān)管的弊端，而且可以精簡機(jī)構(gòu)，防止監(jiān)管越權(quán)和缺失現(xiàn)象的發(fā)生。2005年4月，我國國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于非公有資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)的若干決定》的文件，文件中指出國家鼓勵(lì)、支持非公有資本進(jìn)入電影電視劇制作發(fā)行等文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，廣播電視臺(tái)的音樂，科技，體育，娛樂方面的節(jié)目領(lǐng)域非公有資本也可進(jìn)入。我國今后傳媒監(jiān)管體制改革要順應(yīng)這一趨勢，首先鼓勵(lì)電視傳媒產(chǎn)業(yè)融資和投資渠道多元化，形成整個(gè)傳媒的開放式競爭。其次，構(gòu)建完善的法律規(guī)制體系，改變過去以行政命令為主要手段的方式為以法律為主要手段的監(jiān)管方式，從而使政府的規(guī)制有法可依。最后，探索建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一傳媒監(jiān)管體系。在現(xiàn)階段，可先有國家構(gòu)建獨(dú)立的傳媒規(guī)制機(jī)構(gòu)，并逐步建立和完善傳媒行業(yè)自律組織制度，只有通過媒介自律與政府性管制相結(jié)合，才能使我國的電視媒介規(guī)制體系更有效。

綜上所述，面對當(dāng)前新媒介互相融合激烈競爭的態(tài)勢，作為文化支柱產(chǎn)業(yè)的電視媒體要立于不敗之地，電視媒體應(yīng)以傳媒發(fā)展觀為指導(dǎo)，既要尊重電視傳媒產(chǎn)業(yè)的市場規(guī)律，又要強(qiáng)化政府規(guī)制和行業(yè)自律功能，這樣才會(huì)迎來電視傳媒產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展的可喜局面。

參考文獻(xiàn)

[1]陳曉寧.廣播電視新媒體政策法規(guī)研究[M].中國法制出版社

[2]魏遠(yuǎn)征.西方傳媒的法制，管理和自律[M].中國人民大學(xué)出版社