美國“雙反”十大問題之五：單獨稅率“開倒車”

文｜余盛興　凌希

美國“雙反”十大問題之五：單獨稅率“開倒車”

文｜余盛興凌希

在反傾銷和反補貼（“雙反”）調查中，美國商務部一直將中國認定為非市場經濟國家。據此，美國商務部首先假設中國所有出口企業(yè)的出口活動都受到政府控制，據此將它們確定為一個統(tǒng)一的稅率——往往是懲罰性中國普遍稅率。

不過，當某個企業(yè)能夠證明其出口活動在法律上(de jure)和事實上(de factor)都不受政府控制的情況下，美國商務部可以對該企業(yè)確定一個不同于該國普遍稅率的稅率，即單獨稅率(Separate Rate)。如何才能獲得單獨稅率呢？美國商務部有一個股東的格式和相對確定的程序，即對應訴企業(yè)進行單獨稅率測試。單獨稅率測試方法在確立之初本是一項有益的規(guī)則，為包括中國在內的“非市場經濟國家”的出口企業(yè)獨辟蹊徑，為企業(yè)在面臨“雙反”情況下，繼續(xù)對美出口創(chuàng)造了可能。然而近來，單獨稅率分析開起了“倒車”，正在逐步發(fā)展成為一項不公平的規(guī)則，從而將越來越多的企業(yè)拒之門外。

早期的單獨稅率測試

在20世紀80年代，美國對華反傾銷基本實行“一國一稅”，中國企業(yè)應訴者寥寥。不過，自20世紀90年代初開始，美國商務部逐漸降低要求，允許中國企業(yè)申請單獨稅率。相應地，美國商務部在個案分析的基礎上也對符合條件的中國企業(yè)開綠燈。其中，美國商務部在審核“法律上獨立”的標準時，主要審核以下幾個方面的內容：（1）該國是否存在關于出口商的具體商業(yè)活動和出口許可的限制性立法；（2）是否存在減少公司自我控制的立法行為；（3）政府采取的其他減少公司自我控制的其他正式措施。

過去大量的案例表明，美國商務部幾乎不會基于“法律上獨立”原因拒絕中國企業(yè)的單獨稅率申請，而在審查“事實上獨立”時也主要考慮出口決策因素，而不以所有制為基礎進行判斷。因此，在較長的一段時間里，美國商務部對中國企業(yè)的單獨稅率評估所把握的尺度是比較松的。我們曾經代理百分之百國有的企業(yè)應訴，最終也成功獲得單獨稅率。在有的案件中，美國申訴方試圖挑戰(zhàn)美國商務部的裁決，但美國商務部堅持認為它依據法律審查的范圍僅限于“出口活動”，因此企業(yè)所有制成份不會成為方案企業(yè)獲得單獨稅率的理由。

“開倒車”

然而，美國商務部多次對于單獨稅率分析規(guī)則進行修改，總體方向愈發(fā)嚴苛，且不公平、不合理。概況起來，目前主要存在以下問題：

愈發(fā)嚴苛的分析標準

2013年7月5日，美國商務部在《聯(lián)邦公報》上發(fā)布公告，決定對非市場經濟國家反傾銷中的單獨稅率測試的“事實上獨立”的標準進行修改。針對以上提及的“事實上獨立”的四個具體標準，美國商務部決定：（1）就相關標準要求出口企業(yè)提供更多的支持性文件；（2）在財政預算允許的情況下盡可能對申請單獨稅率的企業(yè)進行實地核查；（3）對于在市場經濟國家設有貿易公司或者工廠的公司，不再自動給予單獨稅率地位；（4）對于數據和記錄保存系統(tǒng)不足以說明企業(yè)擁有獨立所有權時，美國商務部將無法進行有效的單獨稅率分析。這等于變相提高了中國企業(yè)獲得單獨稅率的門檻。

將國有企業(yè)等同于國家控制

2015年1月8日，美國商務部在聯(lián)邦公報上發(fā)布公告，宣布對華光伏電池及組件反傾銷第一次行政復審的初裁結果。多家國有企業(yè)單獨稅率申請無辜被拒，并被課以238.56%重稅。2015年1月21日，美國商務部公布了對原產自中國的乘用車輪胎反傾銷調查初裁結果，認定應訴企業(yè)傾銷幅度為19.17%至36.26%，全國統(tǒng)一稅率則達87.99%之高。同樣，多家積極應訴的國有企業(yè)的單獨稅率申請被美國商務部無情拒絕，而適用于全國統(tǒng)一稅率。還有數家多年來一直獲得單獨稅率的國有企業(yè)，在最近的復審中失去單獨稅率資格，開始適用全國統(tǒng)一稅率。

美國商務部將中國國有企業(yè)的國有股份等同于國家控制，拒絕向積極配合且獨立自主經營的中國企業(yè)給予單獨稅率。這種“一刀切”的做法，既不符合自由貿易精神，又不符合單獨稅率分析的意義，無疑是不公平的。

縮短截止日期

2015年3月，美國商務部發(fā)布公告，宣布縮短單獨稅率申請的提交截止日期，由之前的“自公告日起60天內”修改成了“自公告日起30天內”。一時間導致諸多中國企業(yè)沒有注意到這一變化，錯過了最后期限，耽誤了申請的提交，直接喪失了獲得單獨稅率的機會。同時，30天的期限也很不充分，尤其是對于有些沒有應訴經驗的中國企業(yè)來說，需要準備、審核、翻譯材料，回答問卷，是一項耗時耗力的工作。美國商務部對于截止日期方面執(zhí)行得十分嚴格，拒絕接受一切晚于截止日期遞交的材料，這大大阻礙了中國應訴企業(yè)單獨稅率申請的成功率。

不利后果及應對策略

單獨稅率分析規(guī)則的出發(fā)點本是好的，然而美國商務部作為貿易主管機構不斷修改規(guī)則，并在實踐中隨意發(fā)揮自由裁量權，導致這項規(guī)則變得愈發(fā)不公平，對中國企業(yè)和美國進口商都造成不利影響。概括起來包括：

國企應訴大門基本被關閉

美國商務部對單獨稅率測試的“事實上獨立”的標準進行修改，提出了很多更嚴苛、更具體的要求。在實踐中，美國商務部要求應訴企業(yè)提交其所有實際股東的更加詳細的信息，并且會特別詢問政府在企業(yè)經營活動中的參與情況。尤其刨根問底追究關于政府作為股東所享有的權利，政府在應訴企業(yè)董事會成員的選任方面的參與情況等信息。

然而，無論國有企業(yè)如何力證“清白”，美國商務部憑借著其將國有企業(yè)等同于國家控制的邏輯，基本阻隔了中國國有企業(yè)應訴美國“雙反”，乃至出口美國涉案產品的道路。美國商務部使用如此理由拒絕中國國有企業(yè)的單獨稅率申請，將他們通通打入全國統(tǒng)一稅率的“冷宮”。長此以往，中國國有企業(yè)發(fā)現(xiàn)應訴無門，只能默默退出美國市場，另謀生路。

企業(yè)應訴負擔增加

目前，美國商務部嚴苛的單獨稅率標準使得牽涉美國反傾銷調查的很多中國企業(yè)的處境越發(fā)艱難。除了已經被判了“死刑”的國有企業(yè)不談，其他企業(yè)想要輕松取得單獨稅率也不是那么容易的事情了。雖然由于預算原因，美國商務部在實踐中很少對申請單獨稅率的企業(yè)進行現(xiàn)場核查，但發(fā)放冗長的問卷甚至是多個補充問卷時卻絲毫不含糊。再加之答卷時間相較從前縮減了一半，企業(yè)應訴負擔可想而知。

綜上，單獨稅率已慢慢發(fā)展成為一項不公平的反傾銷規(guī)則，變相將越來越多的中國企業(yè)拒之門外。這顯然是美國“雙反”措施舉公平貿易之名行貿易保護之實的又一佐證。

筆者認為，中國企業(yè)在面對美國商務部諸如國有企業(yè)等于國家控制以及單獨稅率申請期限略微超過便拒絕其申請的諸多刁難時，應盡快將美國商務部訴諸美國國際貿易法院，通過司法審查爭取自身權利，敦促美方盡快修改方法和糾正其不公平的做法。同時，我國政府應毫不猶豫地啟動雙邊和多邊程序，敦促美國盡早承認中國完全市場經濟地位，廢除非市場經濟方法，尤其是要堅決遏制這種“開倒車”的逆行。

編輯|王秋蓉qiurong.wang@wtoguide.net

作者單位：海華永泰律師事務所