政府購買公共服務(wù)優(yōu)化路徑初探

錢月宏

（西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

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政府購買公共服務(wù)優(yōu)化路徑初探

錢月宏

（西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

摘要：隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，我國的政府購買服務(wù)發(fā)生了一系列新的變化，政采與政府購買服務(wù)需求出現(xiàn)了一些不相適應(yīng)的現(xiàn)象，這在一定程度上制約了政府職能的有效發(fā)揮。政府購買服務(wù)既是政府轉(zhuǎn)變職能、通過市場機(jī)制獲取公共服務(wù)的重要途徑，但是實踐中尚存在未能很好處理涉及廣泛利益主體的多重復(fù)雜關(guān)系問題，需要將政府購買服務(wù)作為一個系統(tǒng)工程審慎推進(jìn)，需要盡可能全面梳理出這些問題，并采取適當(dāng)?shù)拇胧┤ソ鉀Q，有的關(guān)系處理還依賴于更進(jìn)一步的體制改革才能逐步推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：政府購買公共服務(wù)；現(xiàn)狀分析；購買方式；路徑優(yōu)化

改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，群眾對公共服務(wù)的需求日益趨于多樣化。早在黨的十六屆六中全會和十七大上就指出“完善社會管理,建設(shè)服務(wù)型政府,強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能,政府推進(jìn)政事分開,支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù),發(fā)展和規(guī)范各類基金會,促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展”、“縮小區(qū)域發(fā)展差距,必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動”要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),完善公共財政體系”要“重視社會組織建設(shè)和管理”。十一屆全國人大四次會議上，時任國務(wù)院總理溫家寶在政府報告中提出我們要努力建設(shè)人民群眾滿意的服務(wù)型政府，但當(dāng)前政府的工作和群眾對政府的期望差距還是比較大的。主要表現(xiàn)在政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多,社會管理和公共服務(wù)比較薄弱、要全面正確履行政府職能,更加重視公共服務(wù)和社會管理。加快健全覆蓋全民的公共服務(wù)體系,全面增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力。由此可見，從現(xiàn)階段我國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平以及人民的需要出發(fā)，進(jìn)一步加快推進(jìn)國內(nèi)政府購買公共服務(wù)進(jìn)程，進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步落實執(zhí)政為民理念，進(jìn)一步建立和健全政府購買公共服務(wù)的機(jī)制和供給，最終實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，是加快和諧社會建設(shè)的重要保障。

一、政府購買公共服務(wù)的理論起源

政府購買公共服務(wù)是西方制度改革的歷史產(chǎn)物。早在20世紀(jì)60年代，西方國家福利制度改革逐漸蔓延，公共管理學(xué)、新自由主義學(xué)派開始倡導(dǎo)推行市場化福利政策，并主張政府購買公共服務(wù)。但在這個過程中，學(xué)術(shù)界并沒有對政府購買公共服務(wù)給出統(tǒng)一的定義。西方國家的普遍經(jīng)濟(jì)危機(jī)直接發(fā)起了歐洲國家以公共服務(wù)為核心的改革，當(dāng)時稱為“購買公共服務(wù)”或“購買公共服務(wù)合同”。

縱觀已經(jīng)過去的一個多世紀(jì)，西方國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所經(jīng)過的歷程基本上可以概括為從市場失靈開始，再到政府開始干預(yù)，然后政府開始失靈，私有化趨勢慢慢開始起步。在整個政府私有化過程中政府在很多方面的參與度和主導(dǎo)地位都開始減弱，而同時私有化的最終目的是不斷縮小政府規(guī)模，實現(xiàn)“小政府、大社會”的目的，并且在社會福利上提倡用市場取代政府。在社會服務(wù)私有化的進(jìn)程中，運用最廣泛的一種方式是“契約”，政府在提供福利方面完全退出，或者說政府的社會功能盡可能的剝離，同時由私營組織承擔(dān)起全部的營運和投資的責(zé)任。很多研究表明，在這個過程中可以有效的降低服務(wù)成本，提升服務(wù)質(zhì)量，同時可以為公眾提供更多他們可以選擇的公共服務(wù)。

二、政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

（一）國外政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀。

自20世紀(jì)70年代末起，英國首先開始了公共服務(wù)改革，對于政府職能轉(zhuǎn)變，政府和市場、社會關(guān)系如何進(jìn)行調(diào)整以及如何處理社會公平跟效率的關(guān)系進(jìn)行了大量的探索，并且取得了顯著地成效。英國對于公共服務(wù)改革的模式和理念對全世界范圍內(nèi)各國公共服務(wù)改革起到了帶頭作用。英國對于政府職能的定位在每個時期各不相同，福利主意國家時期、撒切爾時期、布萊爾時期都在不停的變化。對于英國來說，公共服務(wù)供給模式經(jīng)歷了從政府壟斷供給到市場壟斷供給再到公私合作、政府購買、加強(qiáng)競爭的一個漫長的歷史過程。

跟英國相比，美國在政府購買公共服務(wù)上有著更加悠久的歷史。美國早在1861年通過了一項聯(lián)邦法案，里面規(guī)定超過一定數(shù)額的政府采購必須采用公開招標(biāo)，而且要用統(tǒng)一的單據(jù)和規(guī)范的格式機(jī)型操作管理。為什么要實行招標(biāo)制度？其目的就是為了保證政府在采購的過程透明，結(jié)果有效，采用這樣的方式政府相關(guān)的采購部門和官員的行為得到了監(jiān)督，最終保證采購來的東西既經(jīng)濟(jì)節(jié)省、成本降低，又可以實現(xiàn)公共利益的最大化。目前，美國政府購買公共服務(wù)的最主要方式就是公私合作和合同外包。其中合同外包是指由政府部門自行制定所需的服務(wù)和物品，以簽訂合同的方式向第三方非政府組織進(jìn)行服務(wù)的購買，同時根據(jù)合約規(guī)定對第三方部門的工作效果進(jìn)行評估和監(jiān)督，以此為據(jù)支付相關(guān)的費用。公私合作模式主要指政府部門和第三方非政府部門同時提供同種公共服務(wù)，也就是說在實行合同外包的同時，保留部分政府部門提供公共服務(wù)的能力，讓公共部門也成為提供服務(wù)的競爭者。這樣的模式的好處在于可以充分比較政府和第三方組織的優(yōu)勢，以達(dá)到效率最優(yōu)。

（二）國內(nèi)政府購買公共服務(wù)現(xiàn)狀。

我國現(xiàn)在正處于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時期，尤其是政府轉(zhuǎn)型，這需要在立足基本國情的基礎(chǔ)上不斷向西方發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，借鑒他們先進(jìn)的理論和實踐，在這個過程中政府購買公共服務(wù)是其中一個非常重要的方面。政府購買公共服務(wù)在我國是一個全新的名詞，它是政府部門為了能夠更好的履行服務(wù)公眾的基本職責(zé)，通過財政向社會各類機(jī)構(gòu)支付相關(guān)的費用，從而購買它們以合同方式提供、但由政府相關(guān)部門界定品質(zhì)的所有或部分公共服務(wù)，是一種新的公共服務(wù)供給模式，同時也是我國公共服務(wù)領(lǐng)域今后改革和發(fā)展的努力方向。近年來，我國一些部門和地區(qū)逐漸在社會服務(wù)等領(lǐng)域嘗試采用政府購買模式，比如醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、教育服務(wù)、計劃生育服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、公交服務(wù)等等，都取得了不錯的效果，也借此機(jī)會推動了政府的職能轉(zhuǎn)變，加快了第三方非營利組織的發(fā)展。這種模式的轉(zhuǎn)型有助于解決公共服務(wù)領(lǐng)域中的一些困難問題，同時也為我國正在進(jìn)行的事業(yè)單位改革提供了新的理論和實踐依據(jù)。

三、政府購買公共服務(wù)的方式

（一）形式性購買。所謂形式性購買就是指服務(wù)的攻擊方事實上是購買方在職能上的延伸，公共服務(wù)的供給方并不是獨立的決策主體，買賣雙方也沒有所謂的契約關(guān)系，只是一種形式上的購買。其好處是政府對于公共服務(wù)的管理力度加大，某種程度上解決了政府公共服務(wù)供給不足的問題，有利于培養(yǎng)社會志愿者。但其缺點也很明顯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是政府和供給方存在一定的依附關(guān)系。因為契約雙方都不是決策的獨立主體，而都帶有一定的雇傭關(guān)系，這樣就導(dǎo)致購買流于形式，違背了政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)；二是在政府的大力支持和推動下，政府購買公共服務(wù)在資金上形成了壟斷，其他的第三方非盈利組織獲得不了這部分經(jīng)費，不利于民間組織的發(fā)展；三是由于民間組織的建設(shè)決定權(quán)在政府手里，導(dǎo)致暨當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員，很容易把一些本來不是政府職能范疇內(nèi)的服務(wù)納入到購買范圍里面去，導(dǎo)致盲目購買的現(xiàn)象發(fā)生；四是可能導(dǎo)致部門利益的膨脹。因為沒有引入社會監(jiān)督機(jī)制，政府自己組建民間組織，自己購買，為國有資產(chǎn)流失安上了一個合法的名目。

（二）非競爭性購買。所謂非競爭購買也叫公辦私助。例如，上海市浦東新區(qū)在建設(shè)羅山市民休閑中心以后，沒有按照傳統(tǒng)的模式，依靠所在街道和居委會等進(jìn)行管理，而是通過商量，委托了上?；浇糖嗄陼砉芾怼＿@種模式的買賣雙方都是獨立的法人，并且形成了合同關(guān)系，但提供服務(wù)的方式是委托方式。非競爭性購買的優(yōu)點是參考了市場機(jī)制，以往純粹靠政府投入和補(bǔ)貼的方式得到了改變。這樣有助于公共服務(wù)效率的提升，同時公共服務(wù)成本降低。但反之，這樣的方式競爭缺失，服務(wù)買賣很難得到有效的監(jiān)控。

（三）競爭性購買。要做到競爭性購買，必須做到以下四個條件：一是買賣雙方是兩個獨立的法人主體；二是購買服務(wù)要有明確的目標(biāo)；三是要有可以選擇的競爭市場和競標(biāo)程序；三是通過招標(biāo)的模式由政府部門選擇可以提供服務(wù)的私人部門或第三方非盈利組織，而且還要與之簽訂合同；四是中標(biāo)的私人部門或第三方非營利組織要能提供相應(yīng)的服務(wù)種類，最終實現(xiàn)政府購買成本最小、收益最大的目標(biāo)。跟前兩種模式相比較，競爭性購買的優(yōu)勢在于發(fā)揮了民間組織的作用，提高了服務(wù)的質(zhì)量，而且因為有了成本約束機(jī)制，服務(wù)效率得到了提高。因為是采用公開透明的招標(biāo)，還能有效的防止了腐敗的發(fā)生，降低政府購買成本。由此可見，隨著民間第三方組織力量不斷地增強(qiáng)，競爭性購買公共服務(wù)將成為政府采購今后主要的發(fā)展方向。

（四）直接資助。直接資助是一種通過政府選擇而特定的提供公共服務(wù)的私人部門或第三方非營利組織，然后直接給予他們資助的一種方式。直接資助可以是實物，也可以是經(jīng)費，再或者是政策優(yōu)惠。比如政府有關(guān)部門對私人部門或第三方非營利組織的開辦提供經(jīng)費、無償使用的土地、稅收減免等政策優(yōu)惠。這種直接資助的方式可以讓政府在不增加固定資產(chǎn)投入的情況下，把購買公共服務(wù)的費用轉(zhuǎn)移到了資助的項目當(dāng)中，這樣公共產(chǎn)品的產(chǎn)出得到了實現(xiàn)，同時政府單一供給公共服務(wù)的方式得到了改變，公共服務(wù)供給的社會化發(fā)展得到了極大的促進(jìn)。

（五）政府補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼是指政府本身不提供任何公共服務(wù)，而是向有能力、有資格提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)和對象按照既定的標(biāo)準(zhǔn)直接提供補(bǔ)貼，從而達(dá)到購買公共服務(wù)的目的。

四、優(yōu)化政府購買公共服務(wù)成效的路徑

（一）明確政府主體責(zé)任。

政府購買公共服務(wù)是政府職能重新定位和轉(zhuǎn)變的重要途徑和試試手段。如何進(jìn)一步加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)效果的核心問題是要明確政府在公共服務(wù)歷史發(fā)展中的責(zé)任何在，尤其是我國近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以后，如何確立和理解公共服務(wù)的作用至關(guān)重要，加之對于我國未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來說，發(fā)展好公共服務(wù)具有重大意義。我們可以使公共服務(wù)發(fā)展成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。

在公共服務(wù)發(fā)展中，政府和市場、社會之間的關(guān)系需要厘清。政府最主要的作用主要在是否能夠及時掌握和反饋有效信息，引導(dǎo)社會公眾需求，制定公共服務(wù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建多元化的公共服務(wù)主體，還要監(jiān)督好公共服務(wù)的質(zhì)量。增加政府購買公共服務(wù)力度并不是說公共服務(wù)進(jìn)入市場化，只是說公共服務(wù)在發(fā)展工程中要借助社會力量和市場機(jī)制。市場和社會可以進(jìn)一步提升公共服務(wù)的水平、效率，但是市場從來都不是一個能夠自動實現(xiàn)社會公平的平臺。因此政府在保障基本公共服務(wù)的便捷性、可及性等方面要起到應(yīng)用的作用。

（二）提供充分的法律依據(jù)。

從法律的角度來看，我們現(xiàn)在進(jìn)行政府購買公共服務(wù)的主要法律依據(jù)就是《政府采購法》，但是需要購買的公共服務(wù)和政府采購在具體項目、供給方以及流程等多方面都存在重大的差別。從長遠(yuǎn)的角度來看，應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的《政府采購法》、《政府采購法實施條例》進(jìn)行重新修訂，把政府購買公共服務(wù)納入到里面去。亦或在短期內(nèi)，先出臺指導(dǎo)政府購買公共服務(wù)的地方性法律法規(guī)，對于購買服務(wù)的主體、方式、對象、流程、監(jiān)管、合同管理、績效評估、質(zhì)疑和投訴等問題以及相應(yīng)對應(yīng)的部門職責(zé)做出規(guī)定，避免在實際過程中的隨意性。

（三）規(guī)范的購買流程保障。

要想真正確保政府購買公共服務(wù)的實效，必須規(guī)范政府購買服務(wù)的流程。所以，政府一定要明確購買公共服務(wù)項目的具體內(nèi)容、操作流程、工作職責(zé)、購買方式以及評估方從服務(wù)供給方、承接方和服務(wù)事項等3個方面對購買公共服務(wù)的行為進(jìn)行合理界定，必須分解項目的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評價等工作職責(zé)，明確對服務(wù)供給方的資質(zhì)、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果等加強(qiáng)信息公開，以便政府購買政府服務(wù)的透明度和競爭度進(jìn)一步提高。

（四）加強(qiáng)績效管理。

從某種角度上來說，用何種方式去購買公共服務(wù)不是問題的核心點，最關(guān)鍵的問題是政府在購買公共服務(wù)時能否做到公開、公正、有效的競爭，這才是解決購買公共服務(wù)過程中可能出現(xiàn)各種隱患的核心點。要解決這一個問題，需要靠流程規(guī)范和程序透明兩個辦法。

政府購買公共服務(wù)的流程應(yīng)該包括以下內(nèi)容：一是編制購買服務(wù)的計劃并報請有關(guān)部門進(jìn)行審議通過；二是確定購買服務(wù)的內(nèi)容；三是編制相應(yīng)的預(yù)算方案；四是組織實施購買；五是開展績效評估和財務(wù)審計等。服務(wù)購買的全過程應(yīng)該通過政務(wù)信息進(jìn)行公示，購買服務(wù)的結(jié)果需公開展示，當(dāng)然也可以要求第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行購買效果的評估。

（五）加強(qiáng)社會組織保證。

社會組織主要是利用志愿者力量開展第三方非營利性公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，它的組織目標(biāo)的公共性和組織原則的非營利性決定它與政府治理的目標(biāo)是一致的。隨著政府職能的不斷變化，很多公共服務(wù)都改由社會組織參與提供，那么換句話說社會組織的水平高低直接影響到所提供的服務(wù)的質(zhì)量和水平。一方面，政府要對社會組織的健康發(fā)展提供合適的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，加之需要扶持資金等方面的政策；另一方面，一部分社會組織自我管理能力差、自律性不高，有些乃至還有違法違紀(jì)行為出現(xiàn)。針對這種情況，政府必須要創(chuàng)新管理手段，引導(dǎo)社會組織誠信自律，保證大部分的社會組織平穩(wěn)、健康的發(fā)展。

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作者簡介：錢月宏（1986.12-），女,浙江紹興人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院，公共管理在讀研究生，研究方向為地方政府管理。

中圖分類號：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）01-0073-02