培育法治信仰 推進(jìn)依法行政

許旭

[摘要]改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在行政體制改革方面取得了很大的進(jìn)步，對(duì)行政權(quán)力的行使也逐步走向規(guī)范化、法治化。但是由于“人治”思想尚存，依法行政還面臨一定的困難和問(wèn)題。推進(jìn)依法行政具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前推進(jìn)依法行政，就是要直面依法行政面臨的困難和問(wèn)題，培育廣大行政執(zhí)行者的法治信仰，增強(qiáng)其運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。

[關(guān)鍵詞]依法行政法治信仰法治思維法治方式

十八屆四中全會(huì)明確提出，“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。依法行政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下對(duì)政府活動(dòng)的要求，也是政治、經(jīng)濟(jì)及法治建設(shè)本身發(fā)展到一定階段的必然要求。當(dāng)前，依法行政面臨諸多困難和問(wèn)題，如何培育法治信仰、推進(jìn)依法行政，是我黨面臨的一大課題。

一、依法行政的發(fā)展歷程及其重要意義

隨著改革開(kāi)放的不斷深化，人們法治觀念的不斷增強(qiáng)，規(guī)范公權(quán)力的運(yùn)行，把公權(quán)力納入法治的軌道中來(lái)，依法行政的作用和意義也越來(lái)越重要。

1.依法行政的發(fā)展歷程。自1992年，依法行政第一次寫(xiě)入政府工作報(bào)告以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了一系列行政法規(guī)來(lái)規(guī)范公權(quán)力，正式建立了從程序控制和法律救濟(jì)的角度對(duì)行政行為加以有效監(jiān)控的法律機(jī)制，提供了實(shí)行依法行政原則的法律條件，有力地推動(dòng)了依法行政的實(shí)踐[1]。2004年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出經(jīng)過(guò)10年努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，并提出了依法行政的基本要求。黨的十八大報(bào)告，特別是十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，為提高廣大領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維和運(yùn)用法治方式的能力，進(jìn)一步強(qiáng)化依法行政，提出了更明確的要求。

2.依法行政的重要意義。一是依法行政是由行政權(quán)的特性所決定的。不受約束的權(quán)力必然會(huì)侵害公民的合法權(quán)利。正是由于行政權(quán)力具有這種天然的擴(kuò)張性，所以我們必須在設(shè)計(jì)制度上對(duì)其進(jìn)行限制。對(duì)權(quán)力的限制不能依靠更大的權(quán)力，而是必須依靠法律制度。二是行政權(quán)力必須受到法律的規(guī)范是人類(lèi)社會(huì)法治的規(guī)律。從人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，人類(lèi)發(fā)明了一套規(guī)則來(lái)規(guī)范人們的行為，制定了一套秩序來(lái)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)還把權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度的籠子里，而這個(gè)制度規(guī)則就是法律。三是推進(jìn)依法行政有利于保障公民的權(quán)利和自由。從公民的角度來(lái)看，依法行政，把行政權(quán)力限制在法律的范圍內(nèi)，是對(duì)公民權(quán)利和自由的保護(hù)。公民權(quán)利內(nèi)容和行政權(quán)力的邊界必須通過(guò)法律進(jìn)行界定和明確，要通過(guò)法律來(lái)限制公權(quán)力的擴(kuò)張，從而保護(hù)公民權(quán)利免受傷害。四是推進(jìn)依法行政有利于防止權(quán)力濫用，提高行政水平，增強(qiáng)政府的權(quán)威性。從行政機(jī)關(guān)的角度來(lái)看，政府行政水平的高低，會(huì)影響其權(quán)威性。政府的行政具有公信力，而這種公信力的產(chǎn)生，主要是來(lái)源于行政權(quán)力來(lái)自法律的授權(quán)，正是因?yàn)橐婪ㄐ姓?，才?huì)增強(qiáng)政府的權(quán)威性。

二、依法行政的科學(xué)內(nèi)涵及基本要求

依法行政是指行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定設(shè)立，并依法取得和行使其行政權(quán)力，同時(shí)對(duì)行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。依法行使行政權(quán)力包括以下6個(gè)方面的基本要求。

1.合法行政。合法行政要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)，必須嚴(yán)格依法依規(guī)。要做到主體合法、職權(quán)合法、內(nèi)容合法，遵循“法無(wú)授權(quán)不可為，法定責(zé)任必須為”的原則。合法行政所依照的法必須是能體現(xiàn)國(guó)家和人民整體意志，反映社會(huì)進(jìn)步發(fā)展規(guī)律的“良法”，不能是長(zhǎng)官意志、個(gè)人意志、少數(shù)利益集團(tuán)意志的反映。

2.合理行政。合理行政要求行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)，要平等對(duì)待行政相對(duì)人，在內(nèi)容、手段上要符合法律目的，公平公正。合理行政要遵循公平公正原則、適當(dāng)原則、最小侵害原則。同時(shí)要注意把握行政裁量基準(zhǔn)，在行政處罰幅度中采取公正的處罰。

3.程序正當(dāng)。程序正當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政活動(dòng)必須遵守的步驟、方式、時(shí)限來(lái)進(jìn)行。由于過(guò)去我們一直存在重實(shí)體輕程序的觀念，往往忽視了程序正義的必要，正義的實(shí)現(xiàn)必須要從看得見(jiàn)的方式和步驟來(lái)。

4.高效便民。高效便民要求行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持以人為本，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便群眾。這就要求行政機(jī)關(guān)要推行“一口受理”“限時(shí)辦理”“透明辦理”“規(guī)范辦理”“網(wǎng)上辦理”等制度，用便捷、高效、透明的行政方式服務(wù)群眾，不斷提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力和辦事效率。

5.誠(chéng)實(shí)守信。誠(chéng)實(shí)守信要求行政機(jī)關(guān)的行政行為必須具有真實(shí)性和確定性。行政機(jī)關(guān)所做出的行政行為不能朝令夕改，行政機(jī)關(guān)必須信守諾言，公布的信息應(yīng)當(dāng)全面、真實(shí)、準(zhǔn)確。政府公信力的體現(xiàn)就在于政府是一個(gè)誠(chéng)實(shí)守信的政府，行政行為具有可信性。因此行政機(jī)關(guān)的行政行為必須言出必行，才能提高政府的公信力。

6.權(quán)責(zé)統(tǒng)一。權(quán)責(zé)統(tǒng)一要求行政機(jī)關(guān)用權(quán)必須有法律依據(jù)，同時(shí)用權(quán)就要承擔(dān)責(zé)任，要受監(jiān)督，違法受追究，侵權(quán)須賠償。這就要求行政機(jī)關(guān)必須大力推行依法決策機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定作為重大決策的法定程序，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查制。

三、當(dāng)前推進(jìn)依法行政所面臨的困難

1.傳統(tǒng)人治思想影響。在過(guò)去封建時(shí)代，缺乏現(xiàn)代法治理念培育的土壤，即便有法，也是把法律作為統(tǒng)治者治民的工具，正所謂“刑不上大夫”，法律治民不治官的思想嚴(yán)重，皇權(quán)更是超然于法律之外，不受法律的約束。受封建傳統(tǒng)人治思想的影響，當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力過(guò)程中，仍有“權(quán)大于法”“以權(quán)壓法”的現(xiàn)象存在。

2.法律制度不完善，法律法規(guī)與政策之間存在沖突。“法治是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。”[2]依法行政必須依據(jù)良法，當(dāng)前我國(guó)立法數(shù)量眾多，但是在立法質(zhì)量上還有待加強(qiáng)，特別是涉及行政方面的立法。國(guó)家法律、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章、各類(lèi)政策等，法律法規(guī)與政策之間時(shí)有沖突現(xiàn)象，同時(shí)又存在“重政策、輕法律”現(xiàn)象，使行政應(yīng)然與實(shí)然之間存在一定距離，給行政相對(duì)人造成損害。

3.行政首長(zhǎng)意志與法律沖突。在行政過(guò)程中，執(zhí)行人與領(lǐng)導(dǎo)之間是直接的命令服從關(guān)系，當(dāng)行政首長(zhǎng)的意志與法律發(fā)生沖突時(shí)，執(zhí)行人往往會(huì)偏從行政首長(zhǎng)的意志，因?yàn)椴粓?zhí)行領(lǐng)導(dǎo)的意志會(huì)得罪領(lǐng)導(dǎo)，受到批評(píng)指責(zé)，而不執(zhí)行法律往往不被追責(zé)。

四、培育法治信仰，推進(jìn)依法行政

黨的十八大報(bào)告明確指出：要提高廣大領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力[3]。要大力培育法治信仰，弘揚(yáng)法治精神，使得法治理念深入人心。具體來(lái)說(shuō)，主要從以下兩方面著手：

1.培育法治信仰。法治信仰是人們對(duì)法的一種尊重、信賴(lài)和認(rèn)同感。對(duì)于普通公民來(lái)說(shuō)，相信法律，在遇到問(wèn)題、處理糾紛時(shí)才能尋求法律的途徑來(lái)解決。而對(duì)于行政執(zhí)行者來(lái)說(shuō)，依法行政、公正執(zhí)法，不僅需要專(zhuān)業(yè)的法律知識(shí)和法律觀念，更需要法律信仰。正如美國(guó)著名學(xué)者伯爾曼所說(shuō)：“法若不信仰，則形同虛設(shè)?！盵4]在依法行政過(guò)程中，最為重要的是，要在行政執(zhí)行者心中構(gòu)筑對(duì)法治的崇尚之情，讓執(zhí)法者心中有法，依法行政。同時(shí)從全社會(huì)的角度來(lái)看，也要培育全民守法的良好社會(huì)氛圍，樹(shù)立人人信法、人人守法的理念，從而推動(dòng)法治社會(huì)不斷前進(jìn)。

2.增強(qiáng)法治思維和法治能力。法治思維是指在法治理念指導(dǎo)下，按照法治的根本要求、精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值追求，分析、判斷、處理客觀現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的思維方法或者思維過(guò)程。運(yùn)用法治思維，在選擇處理問(wèn)題的規(guī)則依據(jù)、方式途徑時(shí)，都要做到法律優(yōu)先，在具體實(shí)踐中，凡事都要做到合法合規(guī)[5]。要進(jìn)一步提高廣大領(lǐng)導(dǎo)干部、公職人員的依法行政水平，必須提高他們運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題的能力。一是要從法治教育中促成法治思維。要進(jìn)行系統(tǒng)化的法治教育，把憲法、刑法、民法，特別是行政法規(guī)以常態(tài)課的形式，通過(guò)黨校、行政學(xué)院等對(duì)公職人員進(jìn)行普及教育，全面提升其依法行政的法治理念和法治理論水平。二是從法治實(shí)踐中錘煉法治思維。法律的生命不僅僅是邏輯，更重要的是經(jīng)驗(yàn)。要在處理具體的行政事務(wù)中，不斷地運(yùn)用法治方式，而不僅僅停留在依道德情感，感性地去處理行政事務(wù)。三是要從法律事件中汲取法治思維。廣大公職人員要善于從法律事件中總結(jié)規(guī)律，形成經(jīng)驗(yàn)，既要從好的法律事件中吸取成功經(jīng)驗(yàn)，更要從違法違規(guī)的事件中吸取教訓(xùn)，不斷增強(qiáng)自身的法律素質(zhì)和依法辦事的能力?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯/馬永義