上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)方案的新進(jìn)展以及未來的挑戰(zhàn)

湯婧

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）于2013年9月29日正式掛牌成立。十八屆三中全會將上海自貿(mào)區(qū)的建立視為中國啟動新一輪改革開放的標(biāo)志性試點(diǎn)，承載著“深化經(jīng)濟(jì)體制改革、提高行政審批效率、進(jìn)一步與國際市場接軌”的歷史使命。在這兩年的建設(shè)歷程中，上海自貿(mào)區(qū)“大膽闖、大膽試、自主改”，已經(jīng)基本形成了一批可復(fù)制、可推廣的新制度，為在全國范圍內(nèi)深化改革和擴(kuò)大開放探索了新途徑，積累了新經(jīng)驗。

一、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)總體方案新進(jìn)展

（一）實施范圍從“建”到“擴(kuò)”取得重大突破

2015年上海自貿(mào)區(qū)面積從28.78 平方公里擴(kuò)至 120.72 平方公里。擴(kuò)區(qū)前，上海自貿(mào)區(qū)實施范圍僅包括上海外高橋保稅區(qū)、上海外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)、上海浦東機(jī)場綜合保稅區(qū)4個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域；擴(kuò)區(qū)后，范圍擴(kuò)大至陸家嘴金融片區(qū)（34.26平方公里）、金橋開發(fā)片區(qū)（20.48平方公里）、張江高科技片區(qū)（37.2平方公里），總體面積是原來的 4 倍之多。擴(kuò)區(qū)建設(shè)解決了上海自貿(mào)區(qū)實施面積過小的問題，同時將全部片區(qū)落實在同一個行政區(qū)域（浦東新區(qū)）內(nèi)，使得上海自貿(mào)區(qū)擁有完整的政府框架和行政體系，能夠更好地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和改革。

新加入的三個片區(qū)匯聚了金融業(yè)、科技創(chuàng)新、高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)等，能在產(chǎn)業(yè)布局、功能定位上發(fā)揮三個片區(qū)的優(yōu)勢。陸家嘴金融片區(qū)是上海建設(shè)國際金融中心的重要陣地，能夠利用自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新開放優(yōu)勢，加速高能級要素市場和總部機(jī)構(gòu)的集聚。張江高科技開發(fā)區(qū)是上海貫徹落實創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的核心基地，區(qū)內(nèi)形成了集成電路，軟件和生物醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)基地，國家信息產(chǎn)業(yè)基地等9個國家級基地，以及多模式、多類型的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化體系，能夠有效緩解上海自貿(mào)區(qū)功能較為單一、創(chuàng)新能力薄弱等先天不足。金橋開發(fā)片區(qū)是上海重要的先進(jìn)制造業(yè)核心功能區(qū)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)先行區(qū)和生態(tài)工業(yè)示范區(qū)，能夠有效推進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的跨步發(fā)展。

新納入的三個片區(qū)將彌補(bǔ)上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一集中在貿(mào)易和物流領(lǐng)域的缺陷，在功能上發(fā)揮各片區(qū)差異互補(bǔ)的作用，推進(jìn)“四個中心”建設(shè)制度創(chuàng)新、推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)制度創(chuàng)新，進(jìn)一步深化試驗區(qū)功能拓展。

（二）建設(shè)方案從“簡”到“精”進(jìn)一步深化

上海自貿(mào)區(qū)的改革任務(wù)一直以制度創(chuàng)新為核心，各項改革開放方案以及任務(wù)目標(biāo)的制定以形成可復(fù)制、可推廣的制度成果為著力點(diǎn)。2015年4月20日，國務(wù)院發(fā)布《進(jìn)一步深化中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)改革開放方案》（以下簡稱“總體方案”），這標(biāo)志著上海自貿(mào)區(qū)正式步入2.0時代。上海自貿(mào)區(qū)根據(jù)該總體方案研究制定了一系列工作安排，具體包括管理體制、投資管理、貿(mào)易監(jiān)管、金融改革、事中事后監(jiān)管、法制和政策保障等6個方面37項改革任務(wù)。在37項分任務(wù)中，已有多項改革措施在上海自貿(mào)區(qū)落地，例如，負(fù)面清單管理模式，已在上海自貿(mào)試驗區(qū)新擴(kuò)區(qū)域全面推行。負(fù)面清單管理模式促使將外商投資項目由核準(zhǔn)制改為備案制，針對負(fù)面清單以外的外資項目的備案，辦理時間從8個工作日，已經(jīng)縮短為了1個工作日。目前進(jìn)入上海自貿(mào)區(qū)的所有投資項目，負(fù)面清單以外的項目占比已近90%，均無需審批。該模式下所帶來的政府管理的開放度與透明度，符合國際通行規(guī)則，激發(fā)了外商投資的熱情。同時，企業(yè)準(zhǔn)入“單一窗口”制度進(jìn)一步完善。內(nèi)資企業(yè)登記“單一窗口”從企業(yè)設(shè)立向變更環(huán)節(jié)延伸，外商投資企業(yè)登記從“五證聯(lián)辦”向“七證聯(lián)辦”拓展。推出市場準(zhǔn)入便利化“雙十條”新舉措，集中登記地制度已在6個集中登記地運(yùn)行，在全國首創(chuàng)“允許自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)律師事務(wù)所將其辦公場所作為企業(yè)住所進(jìn)行登記”，率先開展企業(yè)簡易注銷登記改革試點(diǎn)。

從各項措施實施半年的成效來看，完善自貿(mào)試驗區(qū)管理體制等6項已完成，深化國際貿(mào)易“單一窗口”制度等14項取得階段性成果，推動金融服務(wù)業(yè)對內(nèi)對外開放等17項正在抓緊逐項落實。上海自貿(mào)區(qū)第二輪改革措施相比第一輪改革措施更為全面、深入、精細(xì)，扎實落地、有序推進(jìn)，將有利推動上海自貿(mào)區(qū)建立一整套符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、適應(yīng)現(xiàn)代治理體系要求、對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資規(guī)則的政府管理模式。

（三）負(fù)面清單由“長”變“短”逐步放開

負(fù)面清單管理制度作為上海自貿(mào)區(qū)政府行政管理體制改革的重要一步，歷經(jīng)幾版更新，已經(jīng)先后有2013、2014、2015年三個版本陸續(xù)公布。2013年版包含了18個行業(yè)門類，共有190條措施。作為國內(nèi)首個負(fù)面清單，雖然邁出了改革的“第一步”，但也廣受質(zhì)疑。主要原因在于該版本基本上是發(fā)改委《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的翻版。2014年國家發(fā)改委和商務(wù)部協(xié)同在第一版基礎(chǔ)上進(jìn)行了刪減，形成了2014年版負(fù)面清單。這一版本的特別管理措施分為18個行業(yè)門類共計139條，比2013年版縮減了51條。在139條中，按措施類型分，完全禁止性措施為29條，限制性措施為110條；按產(chǎn)業(yè)分，第一產(chǎn)業(yè)有6條，第二產(chǎn)業(yè)有66條，其中制造業(yè)有46條，第三產(chǎn)業(yè)有67條。2014年版負(fù)面清單分別在基礎(chǔ)建設(shè)、自貿(mào)區(qū)土地開發(fā)等方面給予外商更多參與投資的權(quán)利。2015年版的負(fù)面清單是第三版，調(diào)整范圍不僅僅是數(shù)量的減少，還在結(jié)構(gòu)、透明度等方面優(yōu)化提升。從數(shù)量上看，2015年版比2013年版減少了68條。

透明度和長度是衡量負(fù)面清單的重要標(biāo)準(zhǔn)。從趨勢來看，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單必將走過從“長”到“短”的發(fā)展歷程，一方面是面臨與國際接軌的外部壓力，另一方面也是我國經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)行到一定階段的客觀內(nèi)在需求。負(fù)面清單制定的初始階段縮短相對容易，但隨后將越縮越難，到一定階段，縮短不是主要任務(wù)，增加透明度則更為重要，尤其體現(xiàn)在程序、辦法和制度方面。從形式上，短清單模式是國際主流模式，可借鑒美國、韓國等國的設(shè)計方向；從內(nèi)容上，應(yīng)改變現(xiàn)行負(fù)面清單窄口徑的現(xiàn)狀，加快與國際通行規(guī)則接軌，可參考美國現(xiàn)行BIT范本投資寬口徑等內(nèi)容；從表述上，通過明確規(guī)范與市場準(zhǔn)入和投資程序有關(guān)的內(nèi)容，進(jìn)一步提高透明度。按照改革路徑，下一版負(fù)面清單調(diào)整的重點(diǎn)不應(yīng)片面體現(xiàn)在長短，而更應(yīng)增強(qiáng)管理措施的透明度，以讓市場主體充分可預(yù)期。

從實施效果來看，2015年1—8月上海自貿(mào)區(qū)新設(shè)外商投資企業(yè)1959家，引進(jìn)合同外資規(guī)模不斷攀升，已超過300億美元，區(qū)內(nèi)新增外商投資企業(yè)數(shù)量占全市新增新增外商投資企業(yè)近一半；累計辦結(jié)境外投資項目596個，中方投資額達(dá)172億美元；累計新設(shè)內(nèi)資企業(yè)數(shù)量也達(dá)到26111戶，注冊資本總額9971.1億元人民幣。

二、上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)后面臨的挑戰(zhàn)

上海自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入攻堅階段，新階段的深層次改革創(chuàng)新跨部門、跨領(lǐng)域。深化上海自貿(mào)區(qū)改革的關(guān)鍵是抓住問題的關(guān)鍵，在實施進(jìn)程中不斷積累經(jīng)驗。

（一）改革創(chuàng)新政策碎片化現(xiàn)象明顯

目前改革實踐來看，上海自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新政策呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn)，不容易整合。這突出表現(xiàn)為各個部門的創(chuàng)新不能得到其他部門的有效配合，導(dǎo)致政策創(chuàng)新的效果在實際運(yùn)用中難以實現(xiàn)。例如，負(fù)面清單允許外商設(shè)立獨(dú)資的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，但是《外國醫(yī)師來華短期行醫(yī)暫行管理辦法》中明確規(guī)定“外籍醫(yī)師在華只能從事不超過一年期限的臨床診斷和治療業(yè)務(wù)活動”，這種限制使得負(fù)面清單的規(guī)定難以在實際中運(yùn)作。

（二）政策落地的操作性有待加強(qiáng)

政策落地的操作性有待加強(qiáng)。上海自貿(mào)區(qū)準(zhǔn)備進(jìn)行制度創(chuàng)新的方案較多，受制于國家部委和一行三會的約束，并不利于制度試驗的協(xié)同性和監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，且各部委出的指導(dǎo)意見均為原則性的，很多難以使得創(chuàng)新措施落地，尤其在金融領(lǐng)域的改革創(chuàng)新更要求有較強(qiáng)的可操作性。例如，自由貿(mào)易賬戶作為金融改革創(chuàng)新的一大亮點(diǎn)，但由于缺乏細(xì)則，有關(guān)個人開設(shè)自由貿(mào)易賬戶的具體執(zhí)行條件和程序尚不清楚，同時更需要進(jìn)一步完善自貿(mào)區(qū)內(nèi)個人身份的識別系統(tǒng)搞建設(shè)，才可以開展個人跨境投融資業(yè)務(wù)?？梢哉f，當(dāng)前政府過于強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新的紙上效果，沒有將制度試驗落實到市場、企業(yè)以及消費(fèi)者，致使創(chuàng)新的實際價值大打折扣。

（三）自貿(mào)區(qū)熱導(dǎo)致上海自貿(mào)區(qū)先發(fā)優(yōu)勢不再顯著

上海自貿(mào)區(qū)的改革紅利體現(xiàn)在制度創(chuàng)新上，而非政策紅利。在政策創(chuàng)新進(jìn)入瓶頸期后，上海自貿(mào)區(qū)改革形成的先發(fā)優(yōu)勢將不再明顯。當(dāng)前，各地自貿(mào)區(qū)形成了競爭的格局，后來者居上的態(tài)勢明顯，創(chuàng)新舉措實施效力高、效果好。對此，上海自貿(mào)區(qū)更不能簡單重復(fù)以往的工作方式和工作內(nèi)容，而是應(yīng)以構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制為價值目標(biāo)，建立健全適應(yīng)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。

總體上看，新一輪上海自貿(mào)區(qū)改革建設(shè)的時間剛起步，體制機(jī)制方面仍需進(jìn)一步完善，在夯實原有改革措施的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步落實新的改革措施，確保改革紅利進(jìn)一步釋放。

（作者單位：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）