非國有企業(yè)檔案監(jiān)管方式研究

蔡美波　何　芮　閆　冬

（1.中國人民大學(xué)，北京　100872；2.中國船舶工業(yè)集團(tuán)，北京　100044）

非國有企業(yè)檔案監(jiān)管方式研究

蔡美波1何芮1閆冬2

（1.中國人民大學(xué)，北京100872；2.中國船舶工業(yè)集團(tuán)，北京100044）

檔案行政管理部門對(duì)非國有企業(yè)檔案進(jìn)行監(jiān)管不僅有其理論依據(jù)，更是發(fā)揮檔案價(jià)值、建設(shè)國家信息資源、保障檔案安全的現(xiàn)實(shí)需要。目前，非國有企業(yè)監(jiān)管存在監(jiān)管依據(jù)不充分、監(jiān)管范圍不明確、監(jiān)管壓力增加等問題。為此，建議采取主動(dòng)監(jiān)管、細(xì)化監(jiān)管、合作監(jiān)管等措施。

非國有企業(yè)；檔案監(jiān)管；《檔案法》

隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，非國有企業(yè)比重日益上升，非國有企業(yè)檔案成為國家檔案信息資源中不可或缺的部分。我國非國有檔案管理總體呈現(xiàn)“以我為主，各自為政”[1]局面，一些重要的非國有企業(yè)檔案并未得到有效監(jiān)管與利用，進(jìn)而導(dǎo)致國家檔案信息資源流失。鑒于此，本文在分析非國有企業(yè)檔案監(jiān)管理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)需要基礎(chǔ)上，就其現(xiàn)有監(jiān)管方式的現(xiàn)狀與不足，提出改進(jìn)建議。

一、非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的理論依據(jù)

目前學(xué)界對(duì)非國有企業(yè)檔案并無統(tǒng)一定義，筆者參考國家統(tǒng)計(jì)局《關(guān)于劃分企業(yè)登記注冊(cè)類型的規(guī)定》（國統(tǒng)字〔1998〕200號(hào)），將不含國有資本的企業(yè)和有國有資本參股但并不控股的企業(yè)統(tǒng)稱為非國有企業(yè)，包括民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、港澳臺(tái)投資企業(yè)等。其在各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)中產(chǎn)生的檔案即非國有企業(yè)檔案。

（一）檔案價(jià)值鑒定理論

美國檔案學(xué)家西奧多·謝倫伯格的文件雙重價(jià)值論認(rèn)為，公共文件具有雙重價(jià)值，第一價(jià)值是對(duì)原機(jī)關(guān)的原始價(jià)值，指文件對(duì)形成機(jī)關(guān)工作事務(wù)的有用性；第二價(jià)值是對(duì)其他機(jī)關(guān)與個(gè)人利用者的從屬價(jià)值，指文件對(duì)形成機(jī)關(guān)以外的其他利用者的有用性，包括證據(jù)價(jià)值和情報(bào)價(jià)值[2]。非國有企業(yè)作為重要的社會(huì)組織，其檔案如同公共檔案一樣也具有雙重價(jià)值，不只服務(wù)于企業(yè)，也可服務(wù)于國家、社會(huì)和個(gè)人。因而，有必要對(duì)其適當(dāng)監(jiān)管，以充分實(shí)現(xiàn)其第二價(jià)值。

宏觀鑒定論認(rèn)為，檔案價(jià)值不僅是文件客體對(duì)利用者主體需求的滿足，更是對(duì)社會(huì)自身價(jià)值的反映，并與社會(huì)運(yùn)行方式、發(fā)展動(dòng)態(tài)緊密相連[2]。因而，檔案價(jià)值不僅指具體文件和文件的內(nèi)容，還存在于文件形成者的職能、任務(wù)或活動(dòng)當(dāng)中。這與卡林斯基在1934年提出的職能鑒定論有相似之處。他認(rèn)為，應(yīng)按照文件形成機(jī)關(guān)在政府機(jī)構(gòu)體系中的地位和職能的重要性，確定檔案文件價(jià)值及保管期限[2]。即檔案文件價(jià)值和保管期限與其形成單位地位和職能重要性在總體上成正比。在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，非國有企業(yè)運(yùn)營過程與國家、社會(huì)利益息息相關(guān)；在社會(huì)中享有一定聲譽(yù)的非國有企業(yè)（如中華老字號(hào)）和社會(huì)地位較高的非國有企業(yè)（如世界五百強(qiáng)企業(yè)）產(chǎn)生的檔案往往具有較高的社會(huì)價(jià)值，也應(yīng)列入相關(guān)部門監(jiān)管范疇。

（二）檔案多元論

特里·庫克提出“一個(gè)國家是由多元文化和種群組成，而反映這一發(fā)展變化的歷史也應(yīng)該是多元的和豐富多彩的。”[3]而檔案多元論認(rèn)為，檔案價(jià)值具有多元性，它的放置地點(diǎn)、形式都是可以調(diào)整的[4]。所以，檔案的歸屬與處置具有多種模式，非國有企業(yè)檔案蘊(yùn)含的多元價(jià)值將啟發(fā)用戶探索多元化檔案流向，應(yīng)站在一個(gè)更宏觀的多元角度考查非國有企業(yè)檔案。鑒于此，西方發(fā)達(dá)資本主義國家多將非國有檔案納入國家信息資源管理范疇，把公共檔案之外的檔案統(tǒng)稱為私人檔案。提出“民族記憶觀”“國家遺產(chǎn)觀”等，強(qiáng)調(diào)非國有檔案的國家、民族認(rèn)同感、身份感和根源感的關(guān)鍵作用，并認(rèn)為私人檔案與公共檔案同等重要、互為補(bǔ)充。正如埃思所言，“一個(gè)國家是否致力于歷史紀(jì)念物的保護(hù)可作為衡量這個(gè)國家文明程度的尺度，在這些紀(jì)念物中，無論價(jià)值還是重要性，公共檔案和私人檔案都排在首位?！盵5]除此之外，威爾弗萊德艾·史密斯還提出“總體檔案觀”[6]，即國家檔案工作的責(zé)任不僅是收集和整理公共活動(dòng)中形成的檔案，非公組織、經(jīng)濟(jì)組織、家族、個(gè)人形成的檔案也應(yīng)關(guān)注。

二、非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要

隨著社會(huì)需求增多，非國有企業(yè)的會(huì)計(jì)檔案已被納入財(cái)政部和國家檔案局的監(jiān)管范圍，如2015年新頒布的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》（財(cái)政部、國家檔案局令第79號(hào)）第四條提出：“財(cái)政部和國家檔案局主管全國會(huì)計(jì)檔案工作，共同制定全國統(tǒng)一的會(huì)計(jì)檔案工作制度，對(duì)全國會(huì)計(jì)檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)?！笨梢?，對(duì)非國有企業(yè)檔案進(jìn)行監(jiān)管，不僅有理論依據(jù)，也有現(xiàn)實(shí)需要。

（一）發(fā)揮檔案價(jià)值的需要

改革開放以來，我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，非公經(jīng)濟(jì)所生產(chǎn)產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)值占GDP的比重從1979年的不足1%增長到2005年的“半壁江山”，2006年的非公有制經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)固定投資總量占全社會(huì)城鎮(zhèn)固定投資總額比重的62.3%[7]。隨著非國有企業(yè)所占經(jīng)濟(jì)比重上升，其檔案工作愈受重視。同時(shí)，隨著市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)非國有資本的開放，非國有企業(yè)涉及的行業(yè)領(lǐng)域愈加廣泛，其檔案構(gòu)成更加豐富，檔案價(jià)值日益凸顯。如海爾集團(tuán)在新產(chǎn)品開發(fā)過程中，檔案信息和產(chǎn)品開發(fā)、制造、售前、售后共同形成了一個(gè)完整的閉環(huán)。其檔案復(fù)用率平均達(dá)60%，產(chǎn)品檔案成了企業(yè)設(shè)計(jì)人員開發(fā)新產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新不可缺少的參考和依據(jù)[8]。另外，企業(yè)檔案真實(shí)地記錄了企業(yè)知識(shí)創(chuàng)新活動(dòng)的過程、內(nèi)容、結(jié)果，是企業(yè)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律憑證。自加入WTO以來，中國成為世界上出口產(chǎn)品受到反傾銷調(diào)查最多的國家之一，有的民營企業(yè)被國外反傾銷投訴后，由于檔案資料不齊全而放棄應(yīng)訴，給企業(yè)造成重大損失。可見，非國有企業(yè)檔案作為企業(yè)重要的無形資產(chǎn)和核心知識(shí)資本，其憑證價(jià)值在保護(hù)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和反傾銷訴訟案中具有重要作用。

（二）建設(shè)國家信息資源的需要

早在20世紀(jì)80年代，聯(lián)合國教科文組織、國際檔案理事會(huì)調(diào)研報(bào)告指出：“文件和檔案是構(gòu)成國家信息資源的基本要素和重要成份”[9]?？梢?，企業(yè)檔案不僅是企業(yè)的重要資產(chǎn)，同時(shí)也是國家信息資源的重要組成部分。另外，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)〔2004〕34號(hào)），國家檔案局、中央檔案館發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)檔案信息資源開發(fā)利用工作的意見》（檔發(fā)〔2005〕1號(hào)）提出：“要高度重視信息資源開發(fā)利用對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用”。根據(jù)文件要求，對(duì)非國有企業(yè)檔案進(jìn)行監(jiān)管，是保證國家信息資源完整性，促進(jìn)信息資源開發(fā)利用的必然選擇。此外，傅華等人還提出“國家檔案資源”的概念，指出“過去和現(xiàn)在國家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及個(gè)人產(chǎn)生的具有國家和社會(huì)保存價(jià)值的檔案”[10]均屬于由國家管理的全部檔案資源。由此，檔案作為一種信息資源，不論所有權(quán)歸屬，只要符合“對(duì)國家和社會(huì)有保存價(jià)值”的標(biāo)準(zhǔn)，都可納入國家信息資源建設(shè)范疇。

（三）保障檔案安全的需要

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第十六條規(guī)定：“集體所有的和個(gè)人所有的對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管。對(duì)于保管條件惡劣或者其他原因被認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權(quán)采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時(shí)，可以收購或者征購?！薄皺n案所有者向國家檔案館以外的任何單位或者個(gè)人出賣的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門批準(zhǔn)。”“嚴(yán)禁倒賣牟利，嚴(yán)禁賣給或者贈(zèng)送給外國人?！备鶕?jù)該條款，出于檔案安全的考慮，檔案行政管理部門可從三方面監(jiān)管非國有企業(yè)檔案：一是判定這些檔案是否受到妥善保管；二是針對(duì)部分保管不善的檔案，檔案行政管理部門有權(quán)采取必要措施代為保管；三是這些檔案的出賣、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)送必須取得相應(yīng)的批準(zhǔn)。另外，頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害給檔案安全造成嚴(yán)重威脅，如汶川地震給當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)的檔案建筑造成巨大破壞，大量檔案被掩埋。為此，國家檔案局多次發(fā)文提出建立全國檔案安全體系。因而，對(duì)重要的非國有企業(yè)檔案進(jìn)行保護(hù)監(jiān)管，是保障國家檔案安全需要。

三、非國有企業(yè)檔案監(jiān)管方式現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，我國大部分省市已經(jīng)出臺(tái)民營企業(yè)或非公有制企業(yè)檔案管理的相關(guān)規(guī)定，筆者梳理發(fā)現(xiàn)，實(shí)際工作中非國有企業(yè)檔案監(jiān)管方式主要有三大特點(diǎn)：

（一）被動(dòng)監(jiān)管

一方面，由于《檔案法》賦予檔案行政管理部門的監(jiān)管權(quán)限比較模糊，監(jiān)管部門“有心無力”；另一方面，一些地方出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定主要強(qiáng)調(diào)由企業(yè)自管檔案，如《吉林省民營企業(yè)管理細(xì)則》（吉檔字〔2004〕35號(hào)）《衡水市民營企業(yè)檔案管理暫行辦法》（衡政辦〔2003〕24號(hào)）《石家莊市民營企業(yè)檔案管理暫行辦法》（石檔發(fā)〔2006〕17號(hào)）等，使得檔案行政管理部門在現(xiàn)實(shí)監(jiān)管工作中處于被動(dòng)地位，部分監(jiān)管人員對(duì)非國有企業(yè)檔案產(chǎn)生“管不好、管不了”[11]的想法。另外，我國長期以來一直是公有制經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，對(duì)非公有制企業(yè)檔案工作不夠重視，對(duì)其檔案價(jià)值認(rèn)識(shí)不夠深刻；久而久之，非國有企業(yè)檔案監(jiān)管方式明顯缺乏積極性和主動(dòng)性，逐漸形成被動(dòng)監(jiān)管局面。

（二）粗放監(jiān)管

2007年頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》第六十四條規(guī)定：“私人對(duì)其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)享有所有權(quán)?！笨梢?，非國有企業(yè)檔案的所有權(quán)屬于該企業(yè)。正是由于非國有企業(yè)檔案的權(quán)屬問題，部分省市在其出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定中設(shè)置的條款內(nèi)容過于寬泛，監(jiān)管方式比較粗放。如《本溪市私營企業(yè)檔案管理規(guī)定》（政府令第74號(hào)）第十二條、《威海市民營企業(yè)檔案管理暫行辦法》（威檔發(fā)〔2002〕15號(hào)）第二十四條、《天津市非國家所有檔案管理規(guī)定》（政府令第13號(hào)）第十二條等，只提到監(jiān)管對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值非國有企業(yè)檔案，但并未展開具體范圍；為避免不必要的麻煩，一些監(jiān)管部門采取“說起來重要、管起來次要，忙起來不要”[11]這種粗放方式，更有少數(shù)監(jiān)管部門甚至對(duì)非國有企業(yè)檔案監(jiān)管采取放任自流的態(tài)度。

（三）集中監(jiān)管

國家檔案局《關(guān)于促進(jìn)民營企業(yè)檔案工作發(fā)展的意見》（檔函〔2006〕26號(hào)）中明確提出：“在保證檔案齊全、完整和準(zhǔn)確，便于有效利用的前提下，檔案管理方式可以采取集中統(tǒng)一管理、分級(jí)管理或寄存等多種方式。”因此，目前我國大部分省市對(duì)非國有企業(yè)檔案依然采用的是集中監(jiān)管方式，該監(jiān)管方式與我國“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的檔案工作原則相適應(yīng)，屬于自上而下的垂直型監(jiān)管。但這種方式是從國有企業(yè)檔案監(jiān)管中沿用下來，雖有利于實(shí)現(xiàn)檔案資源的全局管控和檔案信息的安全保障，但在復(fù)雜的監(jiān)管環(huán)境下，檔案行政管理部門作為監(jiān)管的單一主體，不適應(yīng)性愈加明顯。

四、非國有企業(yè)檔案監(jiān)管方式現(xiàn)存問題

（一）監(jiān)管依據(jù)不夠充分

首先，我國并未出臺(tái)專門法律規(guī)范非國有企業(yè)檔案管理，目前的檔案法規(guī)中，涉及非國有企業(yè)檔案的條款非常少，且規(guī)定不甚明確。1990年的《檔案法》實(shí)施辦法曾列出非國有檔案的監(jiān)管范圍，但1996年修改后的《檔案法》又去掉了非國有檔案的概念。其次，現(xiàn)有檔案法規(guī)賦予檔案行政管理部門的監(jiān)管權(quán)力和處罰措施過于原則化，可操作性不強(qiáng)。一方面，《檔案法》第十六條雖提到“對(duì)國家和社會(huì)有保存價(jià)值”的非國有檔案需要監(jiān)管，卻并未提出具體監(jiān)管范圍；另一方面，針對(duì)檔案違法行為，檔案行政管理部門只擁有行政處罰權(quán)，且“執(zhí)法監(jiān)督的程序法規(guī)不構(gòu)成體系，就削弱了檔案執(zhí)法監(jiān)督的力度，出現(xiàn)‘軟法’狀況?！盵12]可見，缺少明確具體的監(jiān)管依據(jù)和科學(xué)合理的處罰體系，導(dǎo)致各級(jí)檔案行政管理部門對(duì)非國有企業(yè)檔案的監(jiān)管“底氣不足”，依法管理檔案在很大程度上流于形式。

（二）監(jiān)管范圍不夠明確

根據(jù)《檔案法》實(shí)施辦法第二條，可由省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定非國有企業(yè)檔案監(jiān)管的具體范圍。一些地方檔案行政管理部門由此出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，如《重慶市民營企業(yè)檔案管理辦法》（渝檔發(fā)〔2007〕30號(hào)）第十五條、《北京市非公有制企業(yè)檔案管理指南》第二十五條就部分列出了非國有企業(yè)檔案監(jiān)管范圍；但是，這些地方規(guī)定相似度很高，且多是在國家工商行政管理局頒布的《私營企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》（工商個(gè)字〔1993〕225號(hào)）基礎(chǔ)上做出的細(xì)微修改。不可否認(rèn)，這些地方規(guī)定有助于擴(kuò)充和細(xì)化非國有企業(yè)檔案監(jiān)管范圍，但涵蓋面依然狹窄，缺少全方位的梳理，且大部分條款內(nèi)容比較籠統(tǒng)，監(jiān)管范圍仍不明確。此外，還有一些地方并未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，或出臺(tái)的規(guī)定并未涉及監(jiān)管范圍，使得非國有企業(yè)檔案監(jiān)管工作難以實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

（三）監(jiān)管壓力持續(xù)增加

與國有檔案監(jiān)管方式不同，非國有企業(yè)檔案監(jiān)管難度更大。一方面，由于非國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性，其檔案工作不僅存在著“重經(jīng)營，輕管理”的現(xiàn)象，其檔案形成與分布也相對(duì)比較分散。但隨著企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)的調(diào)整和擴(kuò)大，需監(jiān)管的非國有企業(yè)檔案范圍和數(shù)量在不斷增加，而許多非國有企業(yè)并沒有健全的檔案管理機(jī)構(gòu)。另一方面，非國有企業(yè)檔案所有權(quán)屬于企業(yè)，國家對(duì)非國有企業(yè)檔案監(jiān)管必須留有“底線”，導(dǎo)致監(jiān)管過程中“度”的把握更加困難。另外，檔案行政管理部門的監(jiān)管對(duì)象主要為國有檔案，且以集中監(jiān)管為主，若以同樣方式監(jiān)管非國有企業(yè)檔案，不僅會(huì)突顯其不適應(yīng)性，還會(huì)持續(xù)加大檔案行政管理部門的監(jiān)管壓力。

五、非國有企業(yè)檔案監(jiān)管方式的改進(jìn)建議

《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，（國發(fā)〔2005〕3號(hào)）指出，允許非公資本進(jìn)入壟斷行業(yè)、公共事業(yè)、國防科技、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。該意見第三十一條提出：“改進(jìn)政府對(duì)非公有制企業(yè)的監(jiān)管方式”。由此可見，隨著非公資本在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的拓展，非國有企業(yè)的檔案構(gòu)成日益復(fù)雜，原有監(jiān)管方式必須做出相應(yīng)調(diào)整，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要。

（一）完善相關(guān)法規(guī)制度：主動(dòng)監(jiān)管

依法管理檔案的前提是有法可依，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式由被動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)，關(guān)鍵在于改善立法的完備性與執(zhí)法的可行性，使監(jiān)管權(quán)限更明確，監(jiān)管依據(jù)更充分。為此，有學(xué)者提出在相關(guān)法律法規(guī)中增加一個(gè)詳略得當(dāng)?shù)摹胺菄袡n案受控目錄”[13]，該目錄包含的非國有企業(yè)檔案均屬監(jiān)管對(duì)象。因此，檔案行政管理部門可以分行業(yè)、分系統(tǒng)制定切實(shí)可行的“受控目錄”，并根據(jù)目錄中的檔案范圍，了解本區(qū)域內(nèi)非國有企業(yè)檔案的形成特點(diǎn)與分布規(guī)律。該方式以法規(guī)形式明確非國有企業(yè)檔案具體監(jiān)管范圍，有助于實(shí)現(xiàn)主動(dòng)監(jiān)管。

另外，還有學(xué)者提出參考法國關(guān)于私人檔案監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，如《關(guān)于保護(hù)具有歷史價(jià)值和公共利益的私人檔案法令》，實(shí)行相應(yīng)的登記制度。即非國有企業(yè)可依據(jù)相關(guān)規(guī)定主動(dòng)向檔案行政管理部門申報(bào)登記受控目錄范圍內(nèi)的檔案；也可由檔案行政管理部門依照規(guī)定，指令非國有企業(yè)辦理登記手續(xù)。登記制度法規(guī)化，可以明確非國有企業(yè)檔案的所有者、保管者、保管狀況和流動(dòng)情況[14]，有助于檔案行政管理部門實(shí)現(xiàn)主動(dòng)監(jiān)管。

（二）明確具體監(jiān)管范圍：細(xì)化監(jiān)管

解決粗放監(jiān)管問題的核心是明確對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的非國有企業(yè)檔案范圍。根據(jù)前文所述的國家和地方各項(xiàng)法規(guī)政策中關(guān)于非國有企業(yè)檔案管理的規(guī)定，結(jié)合《企業(yè)檔案工作規(guī)范》（DA/42-2009），進(jìn)一步細(xì)化了非國有企業(yè)檔案監(jiān)管范圍，可將其納入“受控目錄”或“登記制度”之中，具體如下：

1.生產(chǎn)管理類?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出要控制重點(diǎn)行業(yè)的碳排放，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度和建立食品藥品質(zhì)量追溯制度；《生產(chǎn)安全事故檔案管理辦法》（安監(jiān)總辦〔2008〕202號(hào)）和《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國令第493號(hào)）明確提出要確保事故檔案、事故調(diào)查材料的安全。表明以下生產(chǎn)管理類檔案可納入監(jiān)管范圍。（1）能源管理：包括能源管理的規(guī)定、計(jì)劃、總結(jié)、請(qǐng)示、批復(fù)；能源消耗定額管理材料；節(jié)能工作方案、措施、總結(jié)。（2）質(zhì)量管理：食品、藥品的產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)、化驗(yàn)、試驗(yàn)材料；質(zhì)量異議處理、事故分析及處理材料，質(zhì)量認(rèn)證、檢查、評(píng)比材料。（3）環(huán)境保護(hù)：環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、計(jì)劃、總結(jié)；環(huán)境保護(hù)制度、管理辦法；環(huán)保調(diào)查、監(jiān)測(cè)、分析材料；環(huán)境影響評(píng)價(jià)書、環(huán)境污染防治措施、總結(jié)、報(bào)告。（4）安全生產(chǎn)：事故報(bào)告、調(diào)查分析及處理材料；安全生產(chǎn)、消防方面材料；重大故障分析和排除措施報(bào)告。

2.行政管理類。根據(jù)《各級(jí)各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（國家檔案局第9號(hào)令）第三條，1990年的《檔案法》實(shí)施辦法第十六條，以下行政管理類檔案可納入監(jiān)管范圍。（1）行政事務(wù)：反映黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人視察企業(yè)以及市、區(qū)（縣）主要領(lǐng)導(dǎo)參加企業(yè)重要會(huì)議、重大活動(dòng)或到企業(yè)調(diào)研的檔案材料；中共領(lǐng)導(dǎo)人、國家領(lǐng)導(dǎo)人以及某一時(shí)期或某一地區(qū)著名歷史人物的題詞、指示、講話材料、手跡、手稿、來往書信、照片、錄音、錄像等。（2）對(duì)外工作：外國政要、世界知名人士參觀考察中形成的檔案；出訪考察、參加國際會(huì)議、簽訂的重要協(xié)議、接待來訪等外事活動(dòng)材料，及出訪審批文件。

3.產(chǎn)品生產(chǎn)類。根據(jù)《安徽省民營企業(yè)檔案管理辦法》（皖檔聯(lián)發(fā)〔2007〕8號(hào)）《湖南省民營企業(yè)檔案管理暫行辦法》（湘檔發(fā)〔2006〕13號(hào)）《南京市檔案館接收檔案管理辦法》（寧政辦發(fā)〔2008〕115號(hào)）凌源市《檔案館收集檔案范圍實(shí)施細(xì)則》等地方規(guī)定，以下產(chǎn)品生產(chǎn)類檔案可納入監(jiān)管范圍。具體要求如下：屬于該行業(yè)第一次生產(chǎn)或該行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)的產(chǎn)品檔案；能夠反映本地區(qū)發(fā)展面貌、地方特色、行業(yè)特點(diǎn)，具有代表性、典型性的企業(yè)產(chǎn)品檔案；發(fā)明、創(chuàng)造、技術(shù)革新成果、專利產(chǎn)品及獲省、部級(jí)以上名優(yōu)（牌）產(chǎn)品稱號(hào)的證明副本或復(fù)印件；各種資質(zhì)證書、產(chǎn)品合格證的復(fù)印件；填補(bǔ)國內(nèi)外行業(yè)空白的新產(chǎn)品檔案，以及在國內(nèi)屬于高新技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備和行業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)品的檔案；我國獨(dú)有的傳統(tǒng)工藝檔案；對(duì)國家、社會(huì)產(chǎn)生重大影響，涉及國家榮譽(yù)、利益的有關(guān)發(fā)明創(chuàng)造檔案；其他對(duì)研究本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要憑證或參考價(jià)值的檔案。

4.經(jīng)營管理類。根據(jù)最新頒布的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》（財(cái)政部、國家檔案局令第79號(hào)）第六條，企業(yè)的會(huì)計(jì)檔案應(yīng)全部納入監(jiān)管范圍：會(huì)計(jì)憑證，包括原始憑證、記賬憑證；會(huì)計(jì)賬簿，包括總賬、明細(xì)賬、日記賬、固定資產(chǎn)卡片及其他輔助性賬簿；財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，包括月度、季度、半年度、年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告；銀行存款余額調(diào)節(jié)表、銀行對(duì)賬單、納稅申報(bào)表、會(huì)計(jì)檔案移交清冊(cè)、會(huì)計(jì)檔案保管清冊(cè)、會(huì)計(jì)檔案銷毀清冊(cè)、會(huì)計(jì)檔案鑒定意見書。

5.其他類別。（1）科研開發(fā)：《關(guān)于國家科研計(jì)劃項(xiàng)目研究成果知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理的若干規(guī)定》（國辦發(fā)〔2002〕30號(hào)）第一條、《中華人民共和國保守國際秘密法》第九條，提到的參與或承擔(dān)國家和省重大科研項(xiàng)目、重大建設(shè)項(xiàng)目（973計(jì)劃、863計(jì)劃等）的檔案；涉及國家秘密、國防安全、社會(huì)利益的科研項(xiàng)目材料。（2）職工管理：《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》（勞力字〔1992〕33號(hào)）第七條、《私營企業(yè)檔案管理暫行規(guī)定》（工商個(gè)字〔1993〕225號(hào)）第四條，提到的對(duì)國家和企業(yè)有特殊貢獻(xiàn)（勞動(dòng)英雄、模范人物、知名人士等）的職工人事檔案；私營企業(yè)從業(yè)人員中縣級(jí)以上人大代表、政協(xié)委員及參加民主黨派、社會(huì)團(tuán)體憑證的復(fù)印件。（3）項(xiàng)目建設(shè)：《國家重大建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔要求與檔案整理規(guī)范》（DA/T28—2002）第八條，《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》第二條，分別提到的屬于“大中城市規(guī)劃區(qū)域”范圍內(nèi)的重要建設(shè)項(xiàng)目檔案；屬于全國重點(diǎn)工程項(xiàng)目，重點(diǎn)引進(jìn)項(xiàng)目的相關(guān)材料。

另外，涉及企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和信用管理的登記、注冊(cè)材料已由各級(jí)知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、工商行政管理部門的分別監(jiān)管。與法律事務(wù)相關(guān)的法院判決書、調(diào)解書等訴訟和仲裁文件，在案件、糾紛及公證事務(wù)等調(diào)查過程中形成的檔案已在各級(jí)人民法院和人民檢察院中保存。

（三）鼓勵(lì)社會(huì)力量參與：合作監(jiān)管

隨著非國有企業(yè)數(shù)量的增多，檔案行政管理部門作為單一的監(jiān)管主體，其集中監(jiān)管壓力不斷上升。鑒于此，覃兆劌教授提出：“檔案行政管理部門在民營企業(yè)檔案管理問題上不可能變得更直接，民營企業(yè)檔案管理問題將更多地依靠自主發(fā)展和社會(huì)聯(lián)動(dòng)。”[15]黃世喆、韋華認(rèn)為，社會(huì)中介組織是國家與社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人之間的聯(lián)系中介和溝通管道，是維持社會(huì)穩(wěn)定的“穩(wěn)壓器”[16]。因而，分流檔案行政管理部門的部分監(jiān)管職能，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與監(jiān)管成為新的監(jiān)管方式。檔案行政管理部門可通過有限度地強(qiáng)制備案、定期或不定期抽查、聯(lián)合有關(guān)部門協(xié)調(diào)監(jiān)督等方法，間接掌握這部分檔案的保存利用狀況。

這些利用的社會(huì)力量是以特有的社會(huì)服務(wù)功能在檔案行政管理部門與個(gè)人、企業(yè)間提供檔案事務(wù)服務(wù)并起到監(jiān)督、溝通、協(xié)調(diào)作用的法人組織。主要包括兩大類，一是非盈利性組織，如中國檔案學(xué)會(huì)，以民間組織方式，通過業(yè)務(wù)交流、培訓(xùn)，制定行業(yè)規(guī)范，進(jìn)行非國有企業(yè)檔案管理指導(dǎo)。二是盈利性組織，如檔案外包服務(wù)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)既可以在業(yè)務(wù)活動(dòng)中貫徹有關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，又可以向檔案行政管理部門反映非國有企業(yè)檔案工作的具體情況，成為檔案執(zhí)法檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)的有益補(bǔ)充。同時(shí)，這類社會(huì)機(jī)構(gòu)行為依契約而產(chǎn)生，借助這些機(jī)構(gòu)監(jiān)管，有利于消除非國有企業(yè)對(duì)檔案行政管理部門的不信任感。

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1672-3805(2016)04-0007-06

2016-06-10

蔡美波（1991-），男，中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)闄n案學(xué)。