人大常委會制度實(shí)踐面向的法理基礎(chǔ)

張景峰

(河南科技大學(xué) 法學(xué)院, 河南 洛陽 471023)

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【法壇論衡】

人大常委會制度實(shí)踐面向的法理基礎(chǔ)

張景峰

(河南科技大學(xué) 法學(xué)院, 河南 洛陽 471023)

把握法理基礎(chǔ)有助于人大常委會制度功能的實(shí)現(xiàn)。人大常委會制度蘊(yùn)含著性質(zhì)、地位、會議三個方面的法理。由于沒有充分遵循其相關(guān)法理基礎(chǔ)，人大常委會制度運(yùn)行無法實(shí)現(xiàn)其更多功能。而促進(jìn)人大常委會運(yùn)行遵循法理基礎(chǔ)可以從事實(shí)、規(guī)范兩個層面來進(jìn)行。

人大常委會；制度；法理基礎(chǔ)

人大常委會制度作為人民代表大會制度的組成部分，其實(shí)踐運(yùn)行也構(gòu)成人民代表大會制度實(shí)踐的重要組成部分。而且，人大常委會制度實(shí)踐的成效，在一定程度上直接關(guān)系到人民代表大會制度設(shè)計的實(shí)現(xiàn)程度。因此，關(guān)注人大常委會制度，從理論上對其進(jìn)行深入研究，從實(shí)踐上不斷增強(qiáng)運(yùn)行實(shí)效，促進(jìn)人大常委會制度有效發(fā)揮作用，具有理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。人大常委會制度涉及的方面和內(nèi)容很多，需要研究的理論和實(shí)踐問題也很多。本文嘗試從實(shí)踐面向的視角分析法理基礎(chǔ)支配下的人大常委會制度實(shí)踐，在理論分析的基礎(chǔ)上，探討人大常委會制度實(shí)踐的改進(jìn)方向。

一、人大常委會制度法理基礎(chǔ)

人大常委會制度的設(shè)計，蘊(yùn)涵著與其相適應(yīng)的法理基礎(chǔ)。只有把握了人大常委會制度的法理，才能更好地理解人大常委會制度的設(shè)計，也才能保證人大常委會制度實(shí)現(xiàn)制度功能，發(fā)揮在國家政權(quán)架構(gòu)中的作用。

(一)人大常委會性質(zhì)法理

1．法定機(jī)關(guān)。人大常委會屬于法定機(jī)關(guān)，是相對于那些不是法定、允許機(jī)構(gòu)內(nèi)部在其自由裁量范圍內(nèi)設(shè)計確認(rèn)的任意型國家機(jī)關(guān)而言的，是指人大常委會作為國家政權(quán)架構(gòu)的一部分，是國家法律設(shè)計確認(rèn)具有法定權(quán)限的國家機(jī)關(guān)。法定機(jī)關(guān)通常包含設(shè)置法定、權(quán)限法定兩個層面的內(nèi)容。(1)設(shè)置法定。設(shè)置法定是指設(shè)置與否、如何構(gòu)成、名稱如何使用等都要由國家法律來規(guī)定。首先是人大常委會設(shè)置與否要由國家法律進(jìn)行考量。國家法律設(shè)定某種機(jī)關(guān)是非常嚴(yán)肅和慎重的事情，是要進(jìn)行充分論證的，不是隨隨便便來決定設(shè)置或者不設(shè)置某種國家機(jī)關(guān)的。設(shè)置適當(dāng)與否會產(chǎn)生不同的效果，歷史和現(xiàn)實(shí)都給予了充足的證明。設(shè)置了應(yīng)該設(shè)置的機(jī)關(guān)，對政權(quán)會產(chǎn)生積極的效果；設(shè)置了不該設(shè)置的機(jī)關(guān)，對政權(quán)會產(chǎn)生負(fù)面的效果。人大常委會即是經(jīng)過國家法律考量后，根據(jù)我國政權(quán)架構(gòu)整體設(shè)計而設(shè)置的重要國家機(jī)關(guān)。其次是如何設(shè)置。國家法律要對機(jī)關(guān)成員的構(gòu)成等作出規(guī)定。第三是使用什么樣的名稱要由國家法律來決定。國家機(jī)關(guān)的名稱一般來說要準(zhǔn)確、精煉，合乎現(xiàn)代漢語的表達(dá)習(xí)慣，能夠體現(xiàn)出機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的屬性。本文所述人大常委會是人民代表大會常務(wù)委員會的簡稱，是根據(jù)其在整個政權(quán)架構(gòu)中的功能、地位、作用而確定的。(2)權(quán)限法定。通過國家法律決定設(shè)置某一國家機(jī)關(guān)后，就要確定其明確、具體的權(quán)限范圍。如果沒有明確、具體的權(quán)限范圍，國家機(jī)關(guān)權(quán)力的行使就失去了依據(jù)，社會也失去了對其運(yùn)行合法與否進(jìn)行判斷、依法對其進(jìn)行制約的基礎(chǔ)。人大常委會也不例外，有通過國家法律所界定的權(quán)限范圍，只不過各個不同類型的人大常委會權(quán)限范圍既有同質(zhì)又有所差異而已，其中全國人大常委會和地方人大常委會、有地方立法權(quán)和沒有地方立法權(quán)人大常委會、民族自治地區(qū)和非民族自治地區(qū)人大常委會之間法定權(quán)限的差異更為明顯一些。

2．代表機(jī)關(guān)。人大常委會作為一種國家機(jī)關(guān)，既不是由人民(公民)直接行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，也不是由非人民代表行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，而是由人大代表代表人民履職、行權(quán)的國家機(jī)關(guān)，是一種代表機(jī)關(guān)，屬于代議制范疇的國家機(jī)關(guān)。人大常委會在我們國家作為一種代表機(jī)關(guān)，有代表的代表機(jī)關(guān)與代表機(jī)關(guān)兩個層面的含義。(1)代表的代表機(jī)關(guān)。人大常委會是由人民代表大會在其自身成員中選出代表成為人大常委會的組成人員，即由代表機(jī)關(guān)選出其代表組成行使法定職權(quán)的國家機(jī)關(guān)。人大常委會是由代表的代表組成的國家機(jī)關(guān)，其成員需要依據(jù)法定的代表選舉程序而產(chǎn)生。(2)代表機(jī)關(guān)。人大常委會成員雖然是由人民代表大會在自己的成員中依據(jù)法定程序選舉產(chǎn)生的，但是一個基本的事實(shí)沒有改變，就是選出的代表首先必須是人大代表，被選舉為代表的代表后還具有原來的代表身份，不因?yàn)楸贿x舉為代表的代表而喪失原來的代表身份(如果喪失原來的代表身份就要同時喪失代表的代表身份)。人大常委會作為代表的代表機(jī)關(guān)，比較容易被接受和重視，而作為一定意義上的普通代表機(jī)關(guān)則容易被忽視，因此尤其值得關(guān)注和重視。不能撇開普通代表機(jī)關(guān)的內(nèi)在屬性來認(rèn)識和把握人大常委會代表機(jī)關(guān)的性質(zhì)。

3．民意機(jī)關(guān)。人大常委會作為政權(quán)架構(gòu)中的一種國家機(jī)關(guān)，從其根本性質(zhì)上來看，屬于民意機(jī)關(guān)[1]。在我國的政權(quán)架構(gòu)中，并不是所有的國家機(jī)關(guān)都是民意機(jī)關(guān)，國家機(jī)關(guān)存在民意機(jī)關(guān)與非民意機(jī)關(guān)之分。在我們國家，法定的民意機(jī)關(guān)有人民代表大會和人大常委會兩種類型。民意機(jī)關(guān)包含由民意代表所組成、依法收集表達(dá)民意、依法將民意法律化、監(jiān)督法律化民意實(shí)現(xiàn)等幾個要素。(1)由民意代表所組成。法定選舉人(選民或者選舉單位)依法民主選舉產(chǎn)生人民代表大會的代表，即代表選民意愿的法定主體，人民代表大會依法民主選舉人大常委會的組成人員，即另一類代表選民意愿的法定主體。這些代表選民意愿的法定主體按照各自的規(guī)則組成相應(yīng)的民意機(jī)關(guān)。(2)依法收集、表達(dá)民意。人民代表大會的代表或者人大常委會的組成人員按照法定的程序，將選民的意愿收集上來、在法定渠道中表達(dá)出來。需要注意的是，只有那些按照法定程序、以法定身份、通過法定渠道表達(dá)的民意，才能夠成為民意機(jī)關(guān)運(yùn)行中表達(dá)的民意。(3)依法將民意法律化。民意機(jī)關(guān)是民意的表達(dá)機(jī)關(guān)，要將分散的民意進(jìn)一步集中、融合為具有可執(zhí)行性的法律化民意，以人民代表大會或者人大常委會的決議、決定等方式表達(dá)出來。民意法律化的途徑包括立法、重大事項(xiàng)決定等。(4)監(jiān)督法律化民意實(shí)現(xiàn)。人民代表大會或者人大常委會監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)落實(shí)法律化的民意(包括本級和上級民意機(jī)關(guān)的法律化民意)，實(shí)現(xiàn)人民的意愿。監(jiān)督法律化民意實(shí)現(xiàn)是民意機(jī)關(guān)的重要責(zé)任。

4．常設(shè)機(jī)關(guān)。人大常委會作為政權(quán)架構(gòu)中的一種國家機(jī)關(guān)，屬于人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第57條規(guī)定，全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國人大常委會，因此在中央層面，人大常委會是人大的常設(shè)機(jī)關(guān)；在地方層面呢？根據(jù)法律規(guī)范解釋的理論，人大常委會也宜解釋為，是同級地方人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)?，F(xiàn)代漢語中對“常設(shè)”一詞的解釋是：“【常設(shè)】不是臨時設(shè)立的(組織、機(jī)構(gòu)等)：全國人民代表大會常務(wù)委員會是全國人民代表大會的～機(jī)關(guān)?！盵2]人大常委會作為人民代表大會的一種機(jī)關(guān)，不是人民代表大會臨時設(shè)立的非固定機(jī)關(guān)，比如會議期間的主席團(tuán)、特別問題調(diào)查委員會等，而是常設(shè)機(jī)關(guān)。人大常委會是由人民代表大會派生的，沒有人民代表大會，也就沒有人大常委會。

(二)人大常委會地位法理

人大常委會的地位，主要從兩個方面體現(xiàn)出來，一方面是從與人民代表大會的關(guān)系中體現(xiàn)出來，另一方面是從與其他非民意機(jī)關(guān)的國家機(jī)關(guān)關(guān)系中體現(xiàn)出來。

1．作為常設(shè)機(jī)關(guān)的地位。我們可以從人大常委會與人民代表大會的關(guān)系中，了解人大常委會的地位。(1)選舉與被選舉關(guān)系。人民代表大會選舉產(chǎn)生人大常委會的組成人員，產(chǎn)生人大常委會。人民代表大會是選舉者，人大常委會組成人員是被選舉者，而不是相反。這個關(guān)系和地位不能搞反了。(2)負(fù)責(zé)與接受負(fù)責(zé)、監(jiān)督與接受監(jiān)督關(guān)系。作為“代表的代表”實(shí)際上也是公法上的受托人，作為代表的代表對其選舉者負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，選舉者不滿意可以通過法定途徑追究責(zé)任。另外，需要注意的是，負(fù)責(zé)、監(jiān)督又體現(xiàn)出雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)督的特點(diǎn)。代表的代表仍然是代表，作為代表對其法定選舉人(選民或者選舉單位)負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，在行使代表的代表職權(quán)時也要考慮其選舉人的意愿。

2．作為民意機(jī)關(guān)的地位。我們可以從人大常委會與其他非民意國家機(jī)關(guān)的關(guān)系中，了解人大常委會的地位。(1)人大常委會是代表人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)。人大常委會作為民意機(jī)關(guān)，就要按照法律規(guī)定的程序、權(quán)限行使職權(quán)，收集民意，表達(dá)民意，實(shí)現(xiàn)民意法律化，監(jiān)督法律化民意的落實(shí)，等。(2)人大常委會按照民主集中制的原則行使權(quán)能?！稇椃ā返?條第1款、第3款規(guī)定：“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則?！薄皣倚姓C(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”同時，根據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》(以下簡稱《全國人大組織法》)和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方人大政府組織法》)，人大常委會也享有監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等法定職權(quán)，發(fā)揮民意機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，處于監(jiān)督者地位。

(三)人大常委會會議法理

1．會議體運(yùn)行。人大常委會是多元成員構(gòu)成的委員會型國家機(jī)關(guān)，與其他同質(zhì)機(jī)關(guān)或者機(jī)構(gòu)一樣，行使職權(quán)需要采用會議體的方式，即行使職權(quán)的會議性[3]。(1)人大常委會通過舉行會議并議決事項(xiàng)的方式行使職權(quán)。人大常委會作為一種法定國家機(jī)關(guān)，在行使職權(quán)的會議中體現(xiàn)其自身的價值。沒有行使職權(quán)的人大常委會會議存在，也就沒有人大常委會的生命。如果沒有舉行人大常委會會議，就不能行使人大常委會法定的職權(quán)。(2)人大常委會行使法定職權(quán)的方式是其組成人員集體舉行會議并議決事項(xiàng)。人大常委會行使職權(quán)是多元法定組成者(參加者)舉行會議并議決事項(xiàng)，這些多元組成者(參加者)按照法律和具有法律意義的規(guī)范共同(集體)議決事項(xiàng)。而在共同(集體)議決事項(xiàng)時，采用少數(shù)服從多數(shù)的多數(shù)決原則來進(jìn)行。具體來講，《全國人大組織法》第31條規(guī)定：“常務(wù)委員會審議的法律案和其他議案，由常務(wù)委員會以全體組成人員的過半數(shù)通過?！薄兜胤饺舜笳M織法》第45條第2款規(guī)定：“常務(wù)委員會的決議，由常務(wù)委員會以全體組成人員的過半數(shù)通過?！奔醋h決事項(xiàng)基本采用由常務(wù)委員會以全體組成人員的過半數(shù)通過的多數(shù)決原則。

2．間隔型運(yùn)行。人大常委會作為委員會型國家機(jī)關(guān)，行使職權(quán)的會議并非持續(xù)不斷進(jìn)行，其舉行會議呈現(xiàn)出間隔型的特點(diǎn)。筆者將人大常委會的間隔型運(yùn)行劃分為法定間隔運(yùn)行型、客觀間隔運(yùn)行型、主觀間隔運(yùn)行型三種類型。(1)法定間隔運(yùn)行類型。根據(jù)法律的規(guī)定，人大常委會作為人民大表大會的常務(wù)機(jī)關(guān)，只有在其閉會期間，也就是在兩次人民大表大會開會的中間時段，才能夠舉行會議行使職權(quán)。在人民代表大會開會期間，人大常委會停止職權(quán)的行使。因此，人大常委會舉行會議是有法定間隔的，不能持續(xù)舉行會議、履行職權(quán)。(2)客觀間隔運(yùn)行類型。由于行使職權(quán)的特定性，議題準(zhǔn)備、職能工委(或者人大專門委員會)調(diào)研、處理結(jié)束等有一定的客觀性，人大常委會通常在此基礎(chǔ)上將人大常委會會議分為若干次，一般是兩個月原則上舉行一次人大常委會會議。因此，如果客觀情勢發(fā)生較大的變化，也會影響到間隔的時間，實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的是縮短會議的間隔期。(3)主觀間隔運(yùn)行類型。由于非會議規(guī)律本身限制的原因，也會將會議分為若干次來進(jìn)行，屬于主觀間隔運(yùn)行類型，但是有別于客觀間隔運(yùn)行類型。

二、人大常委會制度遵循法理運(yùn)行問題

人大常委會制度的具體運(yùn)行過程，首先是在國家法律規(guī)范的框架內(nèi)來進(jìn)行，不能越過國家法的底線去運(yùn)行、去創(chuàng)新；其次還要考慮這些國家法律規(guī)范背后的法理基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的設(shè)計初衷。只有嚴(yán)格依照國家法律規(guī)范并遵循法理基礎(chǔ)運(yùn)行人大常委會制度，人大常委會制度的實(shí)踐才可能真正實(shí)現(xiàn)作為國家機(jī)關(guān)的功能，發(fā)揮人大制度的作用，達(dá)到國家政權(quán)架構(gòu)設(shè)計的目的。本文側(cè)重于從遵循法理的視角思考人大常委會制度的運(yùn)行。

(一)體現(xiàn)人大常委會性質(zhì)運(yùn)行問題

本文將人大常委會性質(zhì)法理主要從法定機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)、民意機(jī)關(guān)、常設(shè)機(jī)關(guān)四個方面進(jìn)行了歸納，人大常委會制度運(yùn)行的問題也可以從這四個方面分析。

1．遵循法定機(jī)關(guān)性質(zhì)法理問題。人大常委制度的運(yùn)行在遵循設(shè)置法定時，實(shí)踐出現(xiàn)問題不多，很少見到逾越法律規(guī)定的情形。實(shí)踐中問題比較多見的是權(quán)限法定問題。從理論上來講，權(quán)限法定運(yùn)行中的問題主要是履職越權(quán)的問題。就人大常委會履職實(shí)踐來看，履職越權(quán)較為少見，但不是沒有。就立法權(quán)能而言，哪些是人民大表大會立法的范圍、哪些是人大常委會立法的范圍，基本明確，但是存在人大常委會越權(quán)立法的問題。另外，常委會組成人員非會議期間的職權(quán)問題，比如領(lǐng)導(dǎo)分包項(xiàng)目、招商引資等，也屬于人大常委制度運(yùn)行中的問題。關(guān)鍵是看該行為是否與人大常委會法定成員身份相符合、是否影響到其在會議中的履職。如果回答是否定的，則與該法理也是相悖的。

2．遵循代表機(jī)關(guān)性質(zhì)法理問題。人大常委會制度的運(yùn)行在作為代表機(jī)關(guān)對委托人負(fù)責(zé)問題上，兩個方面都存在問題。一方面是對人民大表大會負(fù)責(zé)問題。實(shí)踐中比較重視這個方面。一般來講，每年一次的常規(guī)人民代表大會上，人大常委會都會向大會報告工作，接受代表的審議和表決，總體上是比較規(guī)范的，但是缺少經(jīng)常性的溝通機(jī)制，委托人缺乏比較充分、快捷的了解、判斷、建議機(jī)制。一次會議很難解決負(fù)責(zé)的問題，而事實(shí)上又主要是通過一次會議來體現(xiàn)負(fù)責(zé)關(guān)系的。另一方面是對初次委托人負(fù)責(zé)問題。人大常委會的成員是從代表中選舉產(chǎn)生的，其履行了比普通代表更多、更高級的職責(zé)，承擔(dān)了更重的責(zé)任。然而實(shí)踐中也缺乏相應(yīng)的規(guī)范和渠道體現(xiàn)對選舉人(選民或者選舉單位)的負(fù)責(zé)精神，尤其是職位高的代表表現(xiàn)得更為明顯。

3．遵循民意機(jī)關(guān)性質(zhì)法理問題。民意機(jī)關(guān)定位是人大常委會的根本法理，人大常委會的地位、職權(quán)等均來源于此。在體現(xiàn)民意機(jī)關(guān)這一點(diǎn)上，人大常委會制度的運(yùn)行從總體上來看是意識不到位、措施不得力、規(guī)范很匱乏。某些人大常委會能夠?qū)Υ擞休^深認(rèn)識，敢于采取積極措施，善于設(shè)計相應(yīng)規(guī)范，不過還僅僅是經(jīng)驗(yàn)典型。從整體上來看，人大常委會缺乏群體性積極呼應(yīng)。比如，上海浦東新區(qū)人大常委會基于定位民意機(jī)關(guān)而進(jìn)行的運(yùn)作實(shí)踐，“人大常委會作為民意機(jī)關(guān)，必須始終把改善民生放在首位，把反映民意、關(guān)注民生、實(shí)現(xiàn)民愿，推動民生問題解決作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這是本屆浦東新區(qū)人大常委會全體組成人員的共識”。[4]“近年來，浦東新區(qū)人大常委會牢記‘民意機(jī)關(guān)’的本色，通過完善社情民意收集反饋制度、代表書面意見辦理合議制、三級人大及代表聯(lián)動機(jī)制，使人大實(shí)施監(jiān)督有抓手、政府改進(jìn)工作有依據(jù)、群眾改善生活得實(shí)惠?！盵1]屬于對人大常委會民意機(jī)關(guān)足夠認(rèn)識并藉此進(jìn)行活動，在全國范圍內(nèi)，更大程度上屬于先行者而缺乏更多的跟進(jìn)者。

4．遵循常設(shè)機(jī)關(guān)性質(zhì)法理問題。臨時機(jī)關(guān)是為完成某項(xiàng)臨時任務(wù)而設(shè)置的非固定機(jī)關(guān)，任務(wù)完成后則其主體地位消滅。常設(shè)機(jī)關(guān)是相對于臨時機(jī)關(guān)而言的，是基于法定職權(quán)的履行而設(shè)置的、在法定期間內(nèi)經(jīng)常性履行職責(zé)的固定型機(jī)關(guān)，其一定時間內(nèi)任務(wù)完成后可以休會或者閉會，而主體地位并不消滅的機(jī)關(guān)類型。與臨時機(jī)關(guān)相比較，常設(shè)機(jī)關(guān)的特點(diǎn)主要是較為穩(wěn)定、固定履行職責(zé)而不是臨時履行職責(zé)，某次某些職責(zé)完成后主體地位并不消滅而持續(xù)存在。從理論上來講，人大常委會作為人民大表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，應(yīng)該經(jīng)常性實(shí)現(xiàn)其機(jī)關(guān)功能、發(fā)揮其機(jī)關(guān)作用。事實(shí)上，人大常委會作為常設(shè)機(jī)關(guān)舉行會議履職的時間非常有限。就地方人大常委會來講(如果不計算臨時開會的話)，每一年有效召開會議履職的工作時間不超過18個工作日(按照每兩個月一次會議、每次會議3天時間計算)。在如此短暫的時間內(nèi)履行法定職責(zé)，與常設(shè)機(jī)關(guān)的定位和法理很難一致起來，而這種現(xiàn)象又是一種常態(tài)。

(二)處理好自身地位運(yùn)行問題

本文將人大常委會地位法理主要從與人民代表大會的關(guān)系、與其他非民意國家機(jī)關(guān)的關(guān)系兩個方面進(jìn)行了歸納，人大常委會制度運(yùn)行的問題也可以從這兩個方面分析。

1．遵循常設(shè)機(jī)關(guān)地位法理問題。人大常委會是人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，一定意義上也可以說是人民代表大會的派生機(jī)關(guān)。就人大常委會的視角來看，常設(shè)機(jī)關(guān)地位法理要求我們必須解決好履職負(fù)責(zé)問題。人大常委會最基本的負(fù)責(zé)方式是很好地履行常設(shè)機(jī)關(guān)的責(zé)任。人大常委會落實(shí)好常設(shè)機(jī)關(guān)的責(zé)任，其制度功能才能實(shí)現(xiàn)；而人大常委會制度有效發(fā)揮作用是實(shí)現(xiàn)人民代表大會制度的前提之一。人大常委會履行好常設(shè)機(jī)關(guān)責(zé)任是對人民代表大會負(fù)責(zé)的最好形式。如果沒有人大常委會制度的有效運(yùn)行，人民代表大會制度在很大程度上就失去了生命力。就人大常委會履職實(shí)踐來看，履職不足較履職越權(quán)更為突出，也更為普遍一些。履職不足主要體現(xiàn)在，一些本該由人大常委會審議、決議、決定的事項(xiàng)，政府不向人大常委會報告，請求審議、決議、決定，人大常委會通常也不去主動行使這些職權(quán)。沒有經(jīng)過法定的程序進(jìn)行審議、決議、決定，不少重大的事項(xiàng)發(fā)生了、實(shí)施了，人大常委會還不知道，沒有發(fā)揮應(yīng)有的職能作用。

2．遵循民意機(jī)關(guān)地位法理問題。人大常委會屬于民意機(jī)關(guān)，在人民代表大會閉會期間行使法律規(guī)定的職權(quán)。在我們國家的法律術(shù)語中，將民意機(jī)關(guān)的人民代表大會及其常務(wù)委員會界定為“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”——國家權(quán)力機(jī)關(guān)的稱號專屬于民意機(jī)關(guān)，確立了“代議機(jī)關(guān)至上的人民憲政”[5]體制，即民意機(jī)關(guān)至上的政權(quán)機(jī)關(guān)模式。人大常委會作為民意機(jī)關(guān)體系的一個組成部分，在憲法、國家法律界定的范圍內(nèi)，與其他非民意機(jī)關(guān)相比較，在政權(quán)機(jī)關(guān)框架中處于至上的地位，其他非民意機(jī)關(guān)根據(jù)憲法、法律的規(guī)定對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《人大常委會監(jiān)督法》)，用“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報告”“審查和批準(zhǔn)決算，聽取和審議國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告”“法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查”“規(guī)范性文件的備案審查”“詢問和質(zhì)詢”“特定問題調(diào)查”“撤職案的審議和決定”等7章的篇幅詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)督的方式、途徑與方法，2007年1月1日實(shí)施以來取得了較好的成效。但是，不可否認(rèn)，監(jiān)督實(shí)效遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有體現(xiàn)出來，諸如“詢問和質(zhì)詢”“特定問題調(diào)查”等監(jiān)督手段使用普遍欠佳。在人大常委會制度的運(yùn)行中，人大常委會民意機(jī)關(guān)地位沒有能夠充分體現(xiàn)出來，監(jiān)督的效果與設(shè)計初衷相差甚遠(yuǎn)。

(三)按照會議規(guī)則運(yùn)行問題

本文將人大常委會會議法理主要從會議體運(yùn)行、間隔型運(yùn)行兩個方面進(jìn)行了歸納，人大常委會制度運(yùn)行的問題也可以從這兩個方面分析。

1．遵循會議體運(yùn)行法理問題。人大常委會屬于委員會型國家機(jī)關(guān)，在多元成員的參加下開會履職，按照多元主體開會的規(guī)則舉行會議，共同審議、共同決議或者決定。實(shí)踐對于通過會議行使職權(quán)、采用法定多數(shù)決原則等是有共識的，沒有大問題。但是，人大常委會開會履職還存在一些不足和問題。(1)共同審議效果欠佳。人大常委會會議通常采用分組審議的辦法——將出席會議和列席會議人員分成若干小組，對相關(guān)議題進(jìn)行審議。較為固化的分組審議模式，在一定程度上不符合共同審議的運(yùn)行規(guī)則，現(xiàn)實(shí)效果也不好。這是因?yàn)?，多?shù)審議人在各個小組審議時不見面，議題審議的激烈度自然會降低、深化程度自然不足，難以保證或者提高審議的質(zhì)量，自然也會影響到人大常委會履職的質(zhì)量。(2)忽視人大常委會組成人員的個體權(quán)。人大常委會組成人員共同開會行使人大常委會的職權(quán)，不能由個體直接行使人大常委會的職權(quán)，即所謂“集體有權(quán)個人無權(quán)”。但是，在這個問題上也存在認(rèn)識誤區(qū)，將個人無權(quán)絕對化，進(jìn)而對共同行權(quán)帶來消極影響。其實(shí)，所謂的個人無權(quán)并非在任何時候、任何狀態(tài)下，人大常委會的個體都無權(quán)。為了審議相關(guān)議題，人大常委會組成人員享有與此相關(guān)的調(diào)查權(quán)，會議時的審議權(quán)等。就調(diào)查權(quán)而言，只有人大常委會組成人員真正行使好調(diào)查權(quán)，收集民意、提升民意，才能更好地提升審議質(zhì)量。實(shí)踐中比較突出的問題是，在非會議期間人大常委會組成人員就議題不能進(jìn)行充分調(diào)查，在審議時民意表達(dá)不足，降低人大常委會履行職權(quán)的質(zhì)量。

2．遵循間隔型運(yùn)行法理問題。人大常委會必須通過舉行會議履行職權(quán)。由于舉行會議受到國家法律規(guī)定、現(xiàn)實(shí)客觀情況、自身主觀因素等的影響，會議又呈現(xiàn)出間隔運(yùn)行的特點(diǎn)。在實(shí)踐中，法定間隔型運(yùn)行、客觀間隔型運(yùn)行基本不存在問題，主觀間隔型運(yùn)行普遍存在一些問題。由于行使職權(quán)的實(shí)質(zhì)決定權(quán)較弱、“走程序”事項(xiàng)的形式性較強(qiáng)，議題有限、非專職成員的存在和實(shí)質(zhì)論爭的不足等，人大常委會職權(quán)行使流程快捷，舉行會議行使職權(quán)的必要性降低，一般采取短會期、長間隔的行使職權(quán)方式。本來人大常委會通過舉行會議履行職權(quán)，如果會議時間大打折扣，履職當(dāng)然難以較為充分地體現(xiàn)出來。

三、人大常委會制度法理實(shí)現(xiàn)程度改善

筆者根據(jù)自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論把握程度，基于對人大常委會制度法理三個方面的框架，將遵循法理運(yùn)行問題對應(yīng)劃分為三個方面的類型。本文將問題產(chǎn)生的原因從事實(shí)和規(guī)范兩個視角進(jìn)行歸結(jié)，問題的基本解決方案也據(jù)此展開。

(一)人大常委會履職主觀改進(jìn)

1．事實(shí)層面的原因。從事實(shí)層面看，人大常委會制度遵循法理運(yùn)行存在不足原因的一個基本方面是其自身。事實(shí)層面的原因很難歸結(jié)為客觀原因，主要是主觀原因，是由于人大常委會組成人員主觀偏好、人大常委會工作慣性運(yùn)轉(zhuǎn)等諸多因素促成的。筆者認(rèn)為，這些因素可以歸結(jié)為認(rèn)識偏差、工作約束不夠、自身積極性不夠等三類。(1)認(rèn)識偏差。認(rèn)識偏差主要表現(xiàn)為對于民意機(jī)關(guān)功能、作用認(rèn)識的偏差，比如，很多人認(rèn)為人民代表大會及其常委會的工作主要是程序上為政府工作提供正當(dāng)性、合法性，開會是程序性工作，本身并沒有積極作用于社會的功能。前已述及，民意機(jī)關(guān)不但收集民意、表達(dá)民意，還要把那些合理、合法的民意轉(zhuǎn)化為法律化的民意，交由執(zhí)行性國家機(jī)關(guān)去落實(shí)。再比如，不少人認(rèn)為，人大常委會積極工作導(dǎo)致政府及部門花費(fèi)大量精力，掣肘政府工作。不希望人大常委會積極履職行權(quán)。(2)工作約束力不夠。人大常委會工作的數(shù)量和質(zhì)量，實(shí)際上主要取決于人大常委會主要負(fù)責(zé)人的工作特點(diǎn)和積極與否，缺乏經(jīng)常性監(jiān)督其是否負(fù)責(zé)的機(jī)制(當(dāng)然不否認(rèn)每年一次報告工作的監(jiān)督作用)。人大常委會的工作成了自己可以掌握的橡皮筋。(3)自身積極性不夠。在大的社會背景下，人大常委會及其組成人員缺乏工作的動力，難以呈現(xiàn)出積極的工作態(tài)勢。在現(xiàn)實(shí)中，甚至出現(xiàn)人大常委會少干工作反倒會贏得一個好名聲的現(xiàn)象，是“到人大了還干什么活”的人大功能社會認(rèn)知不足的結(jié)果。

2．事實(shí)層面的應(yīng)對措施。事實(shí)問題主要是工作不足造成的，可以通過工作的改進(jìn)去解決。工作改進(jìn)是否有成效主要看工作改進(jìn)的好與壞。就人大常委會工作改進(jìn)而言，主要應(yīng)做好以下幾方面的工作：(1)糾正認(rèn)識偏差，做好民意機(jī)關(guān)工作。人大常委會可以通過民意收集、民意表達(dá)、法律化民意，監(jiān)督執(zhí)行性機(jī)關(guān)落實(shí)法律化民意積極作用于社會。人大常委會結(jié)合實(shí)際積極工作，有助于推動社會的進(jìn)步。(2)只是依靠自身對其工作數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行約束的機(jī)關(guān)，工作不可能有效開展。落實(shí)人民代表大會甚至選民對于人大常委會及其成員的約束機(jī)制，促進(jìn)人大常委會及其成員努力工作。(3)調(diào)動人大常委會及其成員的工作積極性。創(chuàng)造條件，形成人大常委會及其組成人員自我實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，產(chǎn)生人大常委會及其組成人員的工作動力，實(shí)現(xiàn)人大常委會及其組成人員努力、積極工作的運(yùn)轉(zhuǎn)圖景。(4)不斷改善社會環(huán)境。整個社會對于人民代表大會及其常委會的認(rèn)識不到位的狀況也需要改變，這需要全社會的共同努力。

(二)人大常委會性質(zhì)法理法制化改進(jìn)

1．規(guī)范層面的原因。從規(guī)范層面看，人大常委會制度遵循法理運(yùn)行不足原因的另一個基本方面是規(guī)范供給不足。人大常委會作為國家政權(quán)架構(gòu)中的重要國家機(jī)關(guān)，其活動首先要在國家法律規(guī)范的范圍內(nèi)進(jìn)行，要按照國家法律規(guī)定的行為模式進(jìn)行活動，不能逾越國家法律的約束限度。然而，由于規(guī)范供給不足，與事實(shí)原因相疊加，產(chǎn)生認(rèn)識偏差、工作動力不足、行為缺乏依據(jù)等引發(fā)的問題。(1)國家法層面“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”定位及其具體制度設(shè)計不足。“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”是在對建國憲法(一般稱之為“臨時憲法”)進(jìn)行修憲過程中產(chǎn)生的法律術(shù)語——制定1954年《憲法》時采用了“政權(quán)→權(quán)力”、“政權(quán)機(jī)關(guān)→國家機(jī)構(gòu)”[6]的法律術(shù)語轉(zhuǎn)換方式(但是這一轉(zhuǎn)換從立法技術(shù)上看存在問題)。法律術(shù)語、概念要求內(nèi)涵必須清晰，而“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”一詞在立法上顯得內(nèi)涵不清，不符合法律術(shù)語使用的要求。人們雖然在使用“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”這個法律術(shù)語，但是沒有幾個人對“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”的內(nèi)涵說得清楚，恐怕也說不清楚。除了以詞釋詞之外，人們不會明白“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”到底為何物(同樣適用于人大常委會)。與此相適應(yīng)，民意機(jī)關(guān)的各種具體制度安排不足，影響到人大常委會制度的運(yùn)行。(2)各個人大常委會自身工作規(guī)范不足。在中央、地方二層級立法體制下，中央級立法的原則性強(qiáng)、操作性不足的問題，在各級人大常委會的相關(guān)規(guī)范中沒有得到適當(dāng)填補(bǔ)。這也是《人大常委會監(jiān)督法》雖然通過實(shí)施，但是各級人大常委會監(jiān)督效果并不明顯的原因之一。

2．規(guī)范層面的應(yīng)對措施。規(guī)范問題僅僅依靠事實(shí)層面的主觀努力是解決不了的，還需要從規(guī)范層面去化解。(1)修改人民代表大會及其常委會“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”的國家法律定位及術(shù)語運(yùn)用，將其轉(zhuǎn)變成為“國家民意機(jī)關(guān)”的國家法律定位及術(shù)語運(yùn)用?；趪颐褚鈾C(jī)關(guān)的定位，構(gòu)建出民意收集、民意表達(dá)、民意法律化、法律化民意監(jiān)督實(shí)施的國家法律規(guī)范。從規(guī)范上明確人大常委會的性質(zhì)、職責(zé)范圍，具體的履職行權(quán)手段與方式等。(2)各級人大常委會建構(gòu)自己的工作規(guī)范，緩解中央層面規(guī)范不足的問題。中央層面國家法的修改沒有取得共識，且修改程序復(fù)雜，時間較長。各級人大常委會可以從自身做起，在權(quán)限范圍內(nèi)制定出切實(shí)可行的規(guī)范，落實(shí)作為民意機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限。比如，洛陽市人大常委會制定的《洛陽市政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例》《洛陽市城市中小學(xué)校幼兒園規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等，就融入了人大常委會的決策、監(jiān)督要求和方式，有利于較好地履行民意機(jī)關(guān)的責(zé)任，也不失為一種可資借鑒的范式。

中國的人民代表大會制度走過了60多年風(fēng)風(fēng)雨雨的路程，為落實(shí)人民當(dāng)家做主形式進(jìn)行了積極探索。這一制度“是從中國的社會土壤中生長起來的，”它“深深扎根于中國的社會土壤”[7]，是具有中國特色的制度，演進(jìn)中的不足需要不斷改進(jìn)。人大常委會制度作為中國人民代表大會制度的一個組成部分也是如此。本文從實(shí)踐面向的視角，分析了人大常委會制度的法理基礎(chǔ)，歸納了人大常委會制度遵循法理運(yùn)行的諸問題，提出了人大常委會制度法理實(shí)現(xiàn)程度改進(jìn)的建議，為人大常委會制度改善提出一孔之見，以期推動相關(guān)研究，提高人大常委會制度運(yùn)行的質(zhì)量，推進(jìn)中國特色政治制度的不斷進(jìn)步。

[1]朋來，希言. 浦東:牢記“民意機(jī)關(guān)”本色[J]. 上海人大,2011(6):25-26.

[2]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典[K].第5版.北京：商務(wù)印書館，2005:142.

[3]張景峰.中國公司法文本中的“權(quán)力機(jī)構(gòu)”[J].湖南科技學(xué)院學(xué)報,2009(5):126-130.

[4]朋來,希言.牢記“民意機(jī)關(guān)”本色[J].中國人大,2011(15):33-34.

[5]翟小波.代議機(jī)關(guān)至上的人民憲政——我國憲法實(shí)施模式的解釋性建構(gòu)[J].清華法學(xué),2007(2):35-53.

[6]張景峰.《共同綱領(lǐng)》文本中的政權(quán)機(jī)關(guān)[J].東吳法學(xué),2009(秋季卷):34-36.

[7]習(xí)近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[N].人民日報,2014-09-06(2).

Legal Basis in Standing Committee of People’s Congress System

ZHANG Jing-feng

(LawschoolofHenanUniversityofScienceandTechnology，Luoyang471023,China)

Appropriate handling of the legal basis helps the functioning of the Standing Committee of People’s Congress system. The Standing Committee of People’s Congress system contains three aspects of legal basis: the nature, status and conference. Due to the lack of abidance of relevant legal basis, the Standing Committee of People’s Congress system cannot realize many functions. In fact, the situation can be improved from two phases: fact and norms.

Standing Committee of People’s Congress; system; legal basis

10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.05.015

2016-01-28

張景峰(1966— )，男，河南偃師人，教授，碩士，碩士生導(dǎo)師，主要從事憲法、公司法研究。

D921

A

1672-3910(2016)05-0088-07