我國宗教事務(wù)管理法治化探析
——從宗教信仰自由的角度

高 巖，邱 磊

(1.山東建筑大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 2500101；2.山東省委黨校 政法部，山東 濟(jì)南 250103)

法學(xué)研究

我國宗教事務(wù)管理法治化探析
——從宗教信仰自由的角度

高 巖1，邱 磊2

(1.山東建筑大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 2500101；2.山東省委黨校 政法部，山東 濟(jì)南 250103)

宗教和法律同為人類社會的調(diào)控系統(tǒng)，宗教的作用在于為人類提供精神指引，而法律重在規(guī)制人們的行為領(lǐng)域，宗教和法律對社會發(fā)生作用的連接點(diǎn)在于法律對宗教信仰自由的尊重以及由此引申出的一系列宗教事務(wù)問題。在宗教、民族問題復(fù)雜化的今天，對宗教事務(wù)的依法管理是國家管理公共事務(wù)的重要內(nèi)容，國家依法管理宗教事務(wù)也是全面貫徹宗教信仰自由政策的有效途徑。十八屆四中全會提出了依法治國的要求，宗教事務(wù)作為一項(xiàng)國家公共事務(wù)也要依法治理，筆者試圖依據(jù)法治理念的要求，對我國宗教事務(wù)管理的法治化問題進(jìn)行有益的探索。

宗教；信仰自由；法治化

一、宗教、宗教信仰自由與法律的關(guān)系

(一)從宗教的產(chǎn)生發(fā)展看宗教的本質(zhì)

宗教是人類在認(rèn)識世界的漫長過程中產(chǎn)生的，在原始社會由于早期人類認(rèn)知的局限性，人們對自然界中存在的一些現(xiàn)象如四季的輪回、自然災(zāi)害的發(fā)生、特別是對人類自身生老病死的困惑，導(dǎo)致人們對于這些千變?nèi)f化的自然現(xiàn)象感到不理解和恐怖，人們相信冥冥之中存在著一種主宰人類命運(yùn)的自然力量，并對這種不可抗拒的自然力量產(chǎn)生發(fā)自內(nèi)心的信仰和崇拜，原始人認(rèn)為這種自然力量是由某種神靈控制的，這種把自然現(xiàn)象神化的結(jié)果就產(chǎn)生了原始的宗教。原始的宗教是以人們對圖騰的崇拜與禁忌、對神靈的信奉為表現(xiàn)的，隨著人類思維能力和語言表達(dá)能力的發(fā)展和豐富，人類就不斷地對這種自然的力量盡其所能地描述表達(dá)，描繪出擁有超自然力的某種神靈主宰自然界中的萬事萬物甚至決定人世命運(yùn)的幻化，人們對這種所謂的超自然力的神靈的頂禮膜拜之情是通過不同的宗教儀式展現(xiàn)的，進(jìn)而形成了不同的宗教派系，引申出對不同教派的信仰認(rèn)知，最終成為指引人們精神的力量。宗教總是同“神”、“超自然力”聯(lián)系在一起，卡西爾說：“宗教和神話給我們情感的統(tǒng)一……宗教和神話起始于人類意識到生命的普遍存在和根本同一”*[德]恩斯特·卡西爾：《國家的神話》，范進(jìn)等譯，北京：華夏出版社，2015年版，第58頁。。恩格斯提出了經(jīng)典的宗教定義：“一切宗教都不過是支配著人們?nèi)粘Ｉ畹耐獠苛α吭谌藗冾^腦中的幻想的反映，在這種反映中，人間的力量采取了超人間的力量的形式”*《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，北京：人民出版社，2012年版，第354頁。。不同的學(xué)者對宗教的理解存在一定的差異，但大家對宗教的共識就是宗教總是人們對神靈、超自然力這類宇宙中的無限存在的信仰和崇拜，人們通過對這種無限存在的幻化來解答現(xiàn)世的困惑，故宗教的本質(zhì)是人類特定的情感的寄托和精神的皈依。

(二)宗教與法律

1、中國傳統(tǒng)文化與法律的關(guān)系。根據(jù)中國傳統(tǒng)的儒家思想的解釋，法是“天意”。班固在《漢書·刑法志》中說“天秩有禮，天討有罪”，即代表天意的圣人按天意制定了五禮和五刑，作為約束人們行為的規(guī)則，要求人們遵守圣人的意指即“天意”，否則就是違背“天意”君主就可以“代天行罰”。在傳統(tǒng)的儒家思想中，君主是“天”在人間的代表，是“天”的兒子即天子。所謂的“君權(quán)神授”即君是替“神”、替“天”行使權(quán)力的，此外，如果有誰推翻某個(gè)王朝，其合理的解釋叫“替天行道”，百姓不服從律法，就是“犯上作亂”。封建統(tǒng)治者通過對天人關(guān)系、君臣關(guān)系的描述，搭建了我國封建社會的“綱常禮義”制度，形成了中國傳統(tǒng)政治思想中特有的處理人際關(guān)系的原則。我國傳統(tǒng)政治思想等級制度是建立在老百姓對“天”的敬畏心里上，這就是我國封建社會主流的宗教觀“天命觀”。我國傳統(tǒng)的以“天意”為核心的“天命觀”要求全社會必須信仰“天理”，聽從“天意”，這種天人關(guān)系、君臣關(guān)系描述下的“綱常禮義”是上天賜予的秩序，通過“天意”來約束人心，統(tǒng)治階級又適時(shí)地將這一“天意”以律法的形式肯定下來，形成了中國封建社會的法律思想基礎(chǔ)。

2、西方宗教發(fā)展歷史與法律的關(guān)系。正如博登海默所說，“在古希臘的早期，法律和宗教在很大程度上是合一的。”如《古蘭經(jīng)》曾經(jīng)既是伊斯蘭教的教典，又是伊斯蘭教國家的法典，這種將法律與宗教的教規(guī)融和在一起的現(xiàn)象是西方國家早期政權(quán)體制的模式，且這一模式一直延續(xù)到資產(chǎn)階級革命勝利。在歐洲中世紀(jì)早期，西方的政治體制是政教合一，教權(quán)高于皇權(quán)，按照伯爾曼的說法，中世紀(jì)的羅馬法不過是“教會法的一個(gè)侍女”，在西方封建國家的社會治理中，宗教滲透到社會生活的方方面面，教會法實(shí)質(zhì)上成了最高的法律宗旨，這種狀況延續(xù)到教皇格里高利宣布教會在政治上、法律上完全獨(dú)立。自此，西方社會形成了兩大權(quán)利體系：教權(quán)與皇權(quán)。這兩大權(quán)利體系在隨后的幾個(gè)世紀(jì)斗爭的結(jié)果是二者的界域越來越清晰最終導(dǎo)致分崩離析，世俗法也從教會法中脫離出來，并在西方社會形成了能夠與教會法分庭抗衡的主導(dǎo)西方世俗社會的規(guī)則體系。從西方宗教與法律發(fā)展的歷程看，二者從最初的渾然一體到中世紀(jì)后期的妥協(xié)共生，然后逐漸從內(nèi)容、形式上的合一演變?yōu)橥耆蛛x的兩個(gè)領(lǐng)域。但宗教和法律作為調(diào)控社會關(guān)系的兩種重要的手段，在其各自的界域內(nèi)不斷發(fā)展完善，不僅支持了西方資本主義的發(fā)展，也為近代西方民主法治思想的形成奠定了基礎(chǔ)。

無論是從西方還是我國的宗教和法律的發(fā)展路徑看，法律不只是一套社會規(guī)則，宗教也不只是一套信仰和儀式，宗教和法律之間都存在著千絲萬縷的聯(lián)系，二者作為社會的一種控制系統(tǒng)，一種社會的穩(wěn)定力量，是一種互相依存的伙伴關(guān)系。雖然宗教主要是人們精神的皈依和內(nèi)心世界的撫慰劑，但它并不是完全抽象的，各大宗教的教規(guī)從來沒有把人的精神與肉體、信仰與行為分開。信仰者對神靈的崇拜都是通過具體的宗教儀式表現(xiàn)出來的，因?yàn)閱渭冃叛龅膬?nèi)心體驗(yàn)是不具有任何價(jià)值的，只有當(dāng)他以特定的載體或有形的表現(xiàn)形式向外界傳遞信念時(shí)，才有社會意義，而這種有形的表現(xiàn)形式必須符合法律的肯定性的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，這就必然與法律發(fā)生關(guān)系，說明宗教離不開法律。反之，宗教對于法律而言，其價(jià)值主要是宗教的“神圣性”，法律作為人類社會重要的控制系統(tǒng)要發(fā)揮其規(guī)范社會的作用，必須具有普遍的認(rèn)同感和合理性，這個(gè)“理”就是人們內(nèi)心崇拜和信奉的上天的旨意(天意)。對于統(tǒng)治者來說，法律是其實(shí)施有效統(tǒng)治的重要保障，因此，統(tǒng)治者會要求人們發(fā)自內(nèi)心的信仰并服從這一法律，只有給法律披上神圣的外衣，讓民眾相信這是神的旨意是“天意”，這個(gè)法律才具有不容違抗的神圣性。法律與宗教作為人類社會重要的控制系統(tǒng)，一直存在著無法割舍的聯(lián)系，具體表現(xiàn)為：法律賦予宗教以社會性并以其穩(wěn)定性和強(qiáng)制性規(guī)范社會秩序；宗教則給予法律獲得尊敬的神圣性并以其特有的道德和文化功能來凈化社會的氛圍。

(三)法律對宗教保護(hù)的核心內(nèi)容是信仰自由

1、宗教信仰自由的內(nèi)涵。大量的國際公約如：《聯(lián)合國憲章》《世界人權(quán)宣言》等均有關(guān)于宗教或信仰自由的規(guī)定并將其確立為一項(xiàng)基本的人權(quán)。我國《憲法》36條也規(guī)定了“中華人民共和國公民有宗教信仰的自由……”。宗教信仰自由作為我國憲法確立的一項(xiàng)基本人權(quán)和一項(xiàng)基本的宗教政策，對其含義應(yīng)理解為：“每個(gè)公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰這種宗教的自由，也有信仰那種宗教的自由；在同一宗教里面，有信仰這個(gè)教派的自由，也有信仰那個(gè)教派的自由；有過去不信教而現(xiàn)在信教的自由，也有過去信教而現(xiàn)在不信教的自由”*1982年3月31日，《中共中央關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于我國社會主義時(shí)期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策〉的通知》中對宗教信仰自由的解釋。。宗教信仰自由政策保護(hù)的是我國公民宗教信仰的權(quán)利，中華人共和國公民享有宗教信仰的自由。

2、法律對宗教的保護(hù)主要體現(xiàn)在法律對宗教信仰自由的保護(hù)。如前所述，宗教是人類社會精神世界的撫慰劑，從它產(chǎn)生那一刻起就是為了滿足人類的心靈和精神的特定需求，因其或者解決了人們對現(xiàn)實(shí)世界存在的種種困惑，或者為人類的情感和精神世界指明了最終的歸屬，所以得到了人們發(fā)自內(nèi)心的無比信仰。宗教作為引領(lǐng)人們精神世界的燈塔，同法律共同構(gòu)成了社會秩序規(guī)制系統(tǒng)中的兩個(gè)子系統(tǒng)，然而二者決非互不相干，只是側(cè)重點(diǎn)有所不同而已，宗教和法律作為人類社會秩序規(guī)制系統(tǒng)中重要的兩個(gè)分支，他們對社會發(fā)生作用的連接點(diǎn)在于法律對宗教信仰自由的保護(hù)以及由此產(chǎn)生的宗教事務(wù)管理問題。宗教信仰自由作為近現(xiàn)代民主法治國家一項(xiàng)基本的公民權(quán)利被寫入多數(shù)國家憲法和國際公約。弗吉尼亞議會通過了世界上保護(hù)宗教信仰自由的首部法律《宗教自由法案》，英國的《權(quán)利法案》、法國的《人權(quán)宣言》、還有美國的《獨(dú)立宣言》等國家憲法均將該項(xiàng)權(quán)利以基本人權(quán)的形式賦予其國民。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在目前世界上有近90%國家的憲法中規(guī)定了宗教自由或信仰自由的內(nèi)容。

二、我國宗教事務(wù)管理法治化的歷史沿革和現(xiàn)實(shí)困境

中國共產(chǎn)黨清醒的認(rèn)識到“宗教信仰自由是人的一項(xiàng)基本權(quán)利”，不僅以根本法的形式賦予其效力，還將宗教信仰自由政策作為中國共產(chǎn)黨的核心宗教政策對待。在我國政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同的歷史時(shí)期“宗教信仰自由”這一黨的核心宗教政策也產(chǎn)生了很大變化，其內(nèi)涵、邊界的變化反映了特定時(shí)期黨對宗教政策發(fā)展的態(tài)度。

(一)確立和受政治運(yùn)動影響的階段

1931 年頒布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，其中第13條*《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第13條規(guī)定：“中華蘇維埃政權(quán)以保證工農(nóng)勞苦民眾有真正的信教自由為目的，絕對實(shí)行政教分離的原則。一切宗教不能得到蘇維埃國家的任何保護(hù)和供給費(fèi)用。一切蘇維埃公民有反宗教宣傳之自由，帝國主義的教會只有在服從蘇維埃法律時(shí)才能許其存在?！碧岬奖Ｗo(hù)工農(nóng)勞苦民眾的宗教信仰自由，這是我黨首次在綱領(lǐng)性的文件中確立宗教信仰自由政策，但這一條款的表述與其說是保護(hù)宗教信仰自由不如說是反宗教信仰自由。后來隨著抗戰(zhàn)的爆發(fā)共產(chǎn)黨必須盡可能團(tuán)結(jié)一切可團(tuán)結(jié)的力量，1949年通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第5條*《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第5條規(guī)定，“中華人民共和國人民有思想、言論、出版、集會、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)。”賦予中國人民宗教信仰的權(quán)利，這一闡述表明了新中國基本的宗教政策，為宗教信仰自由提供了政治上的保證。建國后，中國共產(chǎn)黨取得了執(zhí)政黨地位，制定憲法的條件也在逐步成熟，1954年9月，新中國的第一部憲法誕生，在其第88條規(guī)定了中國公民有宗教信仰的自由。該憲法把宗教信仰的主體由“人民”改成了“公民”，這一表述體現(xiàn)了時(shí)代的變遷，表明了宗教信仰自由權(quán)利的主體范圍更加廣泛。

由于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致黨內(nèi)外的形勢出現(xiàn)了巨大的轉(zhuǎn)變，特別是在“文化大革命”時(shí)期，在“大躍進(jìn)”背景下黨的宗教工作受“左”的思想的嚴(yán)重影響，憲法中確立的宗教信仰自由權(quán)利遭到了嚴(yán)重破壞。1966 年人民日報(bào)發(fā)表了《橫掃一切牛鬼蛇神》的社論，社論將宗教作為“意識形態(tài)領(lǐng)域的階級斗爭”并被錯(cuò)誤地夸大，事實(shí)上把本應(yīng)屬于人民內(nèi)部矛盾的宗教信仰問題擴(kuò)大成敵我矛盾問題，甚至不適當(dāng)?shù)靥岢觥肮伯a(chǎn)黨的任務(wù)就是消滅一切宗教”的口號。受這種極端錯(cuò)誤思想的影響，在我國隨后頒布的兩部憲法*1975年憲法第28條規(guī)定：“公民有言論、通信、出版、集會、結(jié)社、游行、示威、罷工的自由，有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣傳無神論的自由?！?1978年憲法第46條規(guī)定：“公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣傳無神論的自由?！敝芯鶎ψ诮绦叛鲎杂勺髁瞬磺泻蠈?shí)際的表述，從這兩部憲法的規(guī)定看，與其說賦予了公民宗教信仰自由不如說是對宗教信仰自由的否定，是一種宗教信仰自由觀的倒退。

(二)宗教法治逐步完善的階段

隨著十一屆三中全會的召開中國共產(chǎn)黨在政治上全面撥亂反正，宗教領(lǐng)域內(nèi)也開始了撥亂反正的工作，并明確指出：“宗教信仰自由的政策，是我們黨根據(jù)馬克思列寧主義理論制定的、真正符合人民利益的唯一正確的宗教政策”*中國民族宗教網(wǎng)：《關(guān)于我國社會主義時(shí)期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策》——中共中央[1982]19號文件，2007年5月14日，http：//www.mzb.com.cn/html/Home/report/2007-05 /14/21266-1.htm。。宗教信仰自由政策的恢復(fù)以，《中共中央關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于我國社會主義時(shí)期宗教問題的基本觀點(diǎn)和基本政策〉的通知》和1982年憲法為重要標(biāo)志。特別2004年頒布的《宗教事務(wù)條例》是我國第一部宗教方面的綜合性行政法規(guī)，該條例對涉及宗教事務(wù)的主體和客體，權(quán)利和義務(wù)以及法律責(zé)任等方面的內(nèi)容作了詳細(xì)的規(guī)定，上述政策、法律的頒布和實(shí)施，全面推動了中國共產(chǎn)黨在宗教工作領(lǐng)域的撥亂反正，開啟了宗教工作的新篇章，也標(biāo)志著我國宗教工作法治化的進(jìn)程邁出了第一步，實(shí)現(xiàn)了依法治教中有法可依的重要環(huán)節(jié)。自此，我國已形成了憲法、法律、行政法規(guī)與行政規(guī)章、地方性法規(guī)與政府規(guī)章、民族自治地方法規(guī)與規(guī)章等不同法律效力層級的宗教法律、法規(guī)體系*《中華人民共和國憲法》第34條、36條；《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第11條；《中華人民共和國刑法》第251條；《中華人民共和國民法通則》第77條；《中華人民共和國義務(wù)教育法》第8條、第16條等。。

(三)我國宗教事務(wù)管理法治化的現(xiàn)實(shí)困境

雖然我國在宗教事務(wù)管理方面基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，但是在實(shí)現(xiàn)宗教事務(wù)管理法治化的目標(biāo)過程中，還存在以下困境：

1、宗教立法體系仍不完善

首先，宗教立法體系不完整，缺乏宗教基本法。宗教信仰自由作為憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，和憲法中的公民的政治權(quán)利息息相關(guān)，按照我國《立法法》的規(guī)定，“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”屬于只能制定法律事項(xiàng)的范疇。實(shí)踐中，我國處理宗教信仰和宗教事務(wù)方面的問題，主要依靠的是由國家行政機(jī)關(guān)頒布的行政法規(guī)即國務(wù)院頒布的《宗教事務(wù)條例》。從法律體系和立法權(quán)限的角度看，用行政法規(guī)來規(guī)范公民的基本權(quán)利的問題，違反了科學(xué)立法的法治精神，按我國《立法法》的要求公民的基本權(quán)利應(yīng)由法律規(guī)定，所以在《憲法》和《宗教事務(wù)條例》之間，應(yīng)有一部全國人大制定的宗教基本法律，在憲法和行政法規(guī)之間就公民的基本權(quán)利予以法律保護(hù)，才能滿足法治的“形式合理性”。此外，涉及宗教管理方面的許多重大問題如政教分離等原則的確立也需要一部宗教基本法來明確。因此，從法律體系的嚴(yán)密性來看，我國的宗教法制體系還很不完善，我們尚需一部由全國人民代表大會通過的、作為國家處理宗教事務(wù)和宗教問題的基本法。

其次，現(xiàn)行部門立法龐雜，缺乏權(quán)威。我國現(xiàn)行大量的宗教法規(guī)和規(guī)章是采取授權(quán)立法的方式，多由國家宗教管理部門主持完成的，它們同時(shí)也是宗教事務(wù)的行政管理機(jī)關(guān)，因而造成了實(shí)踐中的立法主體和執(zhí)法主體的同一。這種既是裁判員又是運(yùn)動員的現(xiàn)實(shí)，與民主法治理念所要求的權(quán)力制衡的架構(gòu)是相違背的，同時(shí)造成執(zhí)法中維護(hù)部門利益的嫌疑。

2、宗教執(zhí)法理念和水平有待進(jìn)一步提高

在宗教事務(wù)管理中，由于宗教事務(wù)往往涉及政治、民族等特殊、敏感的問題，這就對執(zhí)法人員的執(zhí)法理念和水平提出更高的要求。實(shí)踐中存在執(zhí)法人員對黨和國家有關(guān)宗教方面的方針政策及相關(guān)法律法規(guī)理解不深，因?qū)τ谧诮坦ぷ鞯拈L期性和特殊復(fù)雜性認(rèn)識不足，導(dǎo)致在正確區(qū)分合法宗教與非法宗教、正常宗教活動與利用宗教進(jìn)行的非法活動等問題上存在誤解。特別是隨著宗教領(lǐng)域熱點(diǎn)、重點(diǎn)、難點(diǎn)問題不斷出現(xiàn)，執(zhí)法人員的意識和理念懈怠，再加上某些執(zhí)法機(jī)關(guān)和工作人員在工作方法上缺乏創(chuàng)新，實(shí)際執(zhí)法水平亟待提高。

3、宗教司法救濟(jì)途徑仍然不夠通暢

我國《憲法》《刑法》*第251條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)工作人員非法剝奪公民的宗教信仰自由和侵犯少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣，情節(jié)嚴(yán)重的，處二年以下有期徒刑或者拘役”。等法律均有保護(hù)公民宗教信仰自由的規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)是權(quán)利受到侵害在尋求救濟(jì)時(shí)卻障礙重重。由于憲法的不可訴性，導(dǎo)致在中國憲法中規(guī)定的公民宗教信仰自由的權(quán)利成了空中樓閣，當(dāng)公民認(rèn)為其宗教信仰自由權(quán)利受到侵害時(shí)卻缺乏救濟(jì)渠道，我國教科書訴訟第一案*2004 年 9 月 12 日，中國公益訴訟的代表人物丘建東向四川省成都市武侯區(qū)人民法院起訴，認(rèn)為四川大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院的教材《馬克思主義哲學(xué)原理》第 178 頁關(guān)于“宗教在本質(zhì)上是麻醉勞動人民的精神鴉片”的表述，侵害其宗教信仰自由權(quán)，隨向法院提起訴訟。武侯區(qū)法院以起訴不屬于人民法院受案范圍為由予以駁回。丘建東上訴，二審法院裁定駁回上訴，維持原判。丘建東向教育部提出行政復(fù)議，也未獲受理。邱建東以教育部為被告，以四川大學(xué)為第三人于 2005 年1 月 12 日向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，最終并無定論。就是擺在我們面前的現(xiàn)實(shí)困境。此外，現(xiàn)實(shí)中即使是涉及宗教事務(wù)的民事糾紛往往也被排除在司法救濟(jì)之外，如山東大學(xué)與濟(jì)南洪樓教堂財(cái)產(chǎn)權(quán)爭議案*信德網(wǎng)：《山東：濟(jì)南教區(qū)洪家樓天主堂與山東大學(xué)因植樹產(chǎn)生糾紛》，2015年3月19日，http://www.chinacatholic.org/News/index/id/31133.html。山東大學(xué)與濟(jì)南洪樓教堂房產(chǎn)爭議案中，雙方對爭議房產(chǎn)多年無法達(dá)成一致意見，濟(jì)南市天主教會愛國會向濟(jì)南市中級人民法院提起訴訟，2000年7月法院判決山東大學(xué)歸還爭議房產(chǎn)并補(bǔ)交自1958年以來占有該房產(chǎn)期間應(yīng)支付的房租。山東大學(xué)不服判決并上訴至山東省高級人民法院，但該案在山東省高院擱置達(dá)四年之久，于2004年山東省高院最終做出裁定，以此類糾紛不應(yīng)屬于人民法院主管工作的范圍為由，撤銷了濟(jì)南中院的終審判決。。導(dǎo)致上述現(xiàn)象的原因，一方面是由于憲法的保護(hù)屬于抽象的原則性的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中缺乏可操作性；另一方面是由于宗教事務(wù)多涉及政治或民族等敏感問題，事實(shí)上被排除于司法救濟(jì)的范疇。最終在主體權(quán)利受侵害時(shí)尋求不到及時(shí)有效的救濟(jì)渠道，這種權(quán)利得不到救濟(jì)的現(xiàn)狀不僅與現(xiàn)代法治精神相悖，也是導(dǎo)致社會矛盾激化的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國宗教事務(wù)管理的法治化路徑

我們熟知的亞里士多德的法治觀，即首先，邦國具有一部良法；其次這部良法得到社會的普遍服從?；谶@一表述，“良法”和“普遍服從”構(gòu)成了亞里士多德法治觀的基本內(nèi)涵。其中，“良法”是法律適用的依據(jù)，“普遍服從”是法治社會所要求的法律被普遍信仰的狀態(tài)。在人類歷史發(fā)展的長河中，亞氏的法治觀得到了普遍的認(rèn)同，世界上大多數(shù)民主國家均選擇法治作為其治國理政之利器。我國在改革開放之初，鄧小平同志提出了我國新時(shí)期的法治十六字方針，即“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，在之后的改革開放和政治、經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，我黨不斷將這一方針貫徹到實(shí)踐中，特別是在1999年九屆人大二次會議上通過了憲法修正案，把“依法治國，建設(shè)社會主義法治”國家寫入憲法。在這一偉大目標(biāo)指引下，中國共產(chǎn)黨在構(gòu)建社會主義法治國家的道路上披荊斬棘、奮力前行。在黨的十八屆四中全會上中國共產(chǎn)黨莊嚴(yán)的向世人宣布“將依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”，并為這一目標(biāo)構(gòu)建了中國特色社會主義的法治體系，即 “在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》，2014年10月29日。。筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)階段依法管理宗教首先就要依法尊重和保護(hù)信教公民的信仰自由；其次要依法管理宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)。

(一)依法尊重和保護(hù)公民的宗教信仰自由

1、從權(quán)利和義務(wù)的角度。權(quán)利即國家通過法律賦予特定主體按自己的意志為或者不為某種行為，以及要求他人為或者不為某種行為的許可和保障；義務(wù)則是與權(quán)利相對應(yīng)的一個(gè)概念，通常是指法律規(guī)定的為了滿足權(quán)利的實(shí)現(xiàn)對特定主體必須為或不為某種行為的必要性約束。權(quán)利和義務(wù)作為法律內(nèi)容的必備要素，是緊密聯(lián)系、不可分割的。我國現(xiàn)行《憲法》第33條*“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)?！焙偷?1條*“中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！倍济鞔_規(guī)定了我國公民在行使權(quán)利的同時(shí)必須履行相應(yīng)的義務(wù)。宗教信仰自由作為法律賦予公民的基本權(quán)利，只有通過特定載體外部化后才能成為法律保護(hù)的對象，因?yàn)榉芍魂P(guān)注行為而不針對思想，宗教信仰自由作為人類精神的皈依只存在于個(gè)人的私人界域，對個(gè)人而言是絕對的自由，一但內(nèi)在的思想通過特定的宗教儀式或活動成為宗教實(shí)踐的社會行為，就要受到社會規(guī)則的約束，其行為的界限就要被厘定。我國現(xiàn)行《憲法》33條規(guī)定：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。”表明了宗教信仰自由作為憲法規(guī)定的公民的基本權(quán)利，是權(quán)利與義務(wù)一致基礎(chǔ)上的自由。

2、從自由和限制的角度。自由的最基本含義是不受限制和阻礙，個(gè)人內(nèi)在的思想或意識是自由的，但是從某種程度而言這種思想或意識又是沒有價(jià)值的，因?yàn)樗⒉痪哂猩鐣?。宗教信仰是人類?nèi)在的思想或意識，只有將內(nèi)在的思想或意識通過一定的載體轉(zhuǎn)化為外在的行為才具有社會性，即人類內(nèi)在的思想領(lǐng)域中的信仰是絕對自由的，但是外化出來的具體行為則是相對的自由，是一定限度內(nèi)的自由，在法律的權(quán)利體系中從來就沒有絕對的權(quán)利和無限的自由，絕對的權(quán)利等于絕對的濫用。從這個(gè)意義上講，只有將公民“信仰的自由”納入了憲法、法律和法規(guī)的范圍內(nèi)，全體公民才能夠真正享有充分的自由，換句話說，信教公民“信仰的自由”和不信教公民“不信仰的自由”都是公民的基本自由，如此才能真正體現(xiàn)法律面前人人平等。再次重申，宗教信仰自由有其邊界，宗教信仰自由是有限的自由，沒有限制的絕對權(quán)利必然存在絕對濫用的可能，對宗教信仰自由予以限制的正當(dāng)性在于宗教信仰自由內(nèi)在的自由價(jià)值不能僭越公共秩序價(jià)值。

(二)實(shí)現(xiàn)宗教管理事務(wù)管理法治化的主要路徑

習(xí)近平總書記出席2016年4月全國宗教工作會議并發(fā)表重要講話時(shí)指出，“要提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會關(guān)系。要保護(hù)廣大信教群眾合法權(quán)益，深入開展法治宣傳教育，教育引導(dǎo)廣大信教群眾正確認(rèn)識和處理國法和教規(guī)的關(guān)系，提高法治觀念?！?習(xí)近平：《全面提高新形勢下宗教工作水平》，《新華每日電訊》，2016年4月24日。在十八大科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的法治理念指導(dǎo)下，依法管理宗教事務(wù)即通過制定科學(xué)的宗教法律、法規(guī)體系；依據(jù)嚴(yán)格的行政執(zhí)法程序；提供公正的司法救濟(jì)機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在宗教領(lǐng)域國家治理體系和治理能力的法治化。

1、科學(xué)立法：完善宗教立法

宗教工作法治化不僅要求有一部良法，還要求宗教法律體系的科學(xué)化、完整化。因此，抓緊制定宗教基本法，彌補(bǔ)之前法律體系不完整的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，是我國現(xiàn)行宗教工作法治化的必然要求。在宗教基本法中明確宗教事務(wù)的管理主體、管理范圍、管理程序、管理責(zé)任，以及管理相對人的權(quán)利和義務(wù)和救濟(jì)機(jī)制等基本問題。使得宗教管理部門的主體地位和權(quán)力來源更加符合法治化的要求，明確宗教管理權(quán)力的邊界，也是對宗教團(tuán)體法定權(quán)利的保護(hù)。

制定一部全國性的宗教基本法來為宗教事務(wù)的管理提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，可以使具有普遍性和一致性的宗教問題得到統(tǒng)一的調(diào)整，避免地區(qū)差異和部門法規(guī)之間的沖突造成同質(zhì)的宗教問題的人為割裂，這也是法治國家法律的公平性與普適性的體現(xiàn)。同時(shí)，在制定宗教基本法的基礎(chǔ)上，要及時(shí)做好配套法規(guī)的銜接和清理工作，以便有效解決新時(shí)期宗教事務(wù)管理過程中的新情況和新問題。只有健全和完善宗教法律體系，實(shí)現(xiàn)了有法可依，才能真正實(shí)現(xiàn)宗教事務(wù)治理的法治化和規(guī)范化。

2、嚴(yán)格執(zhí)法：規(guī)范行政執(zhí)法理念和模式

國家對宗教的管理包括尊重保護(hù)宗教信仰和管理具體的宗教活動，而宗教信仰只有通過宗教活動這一載體才能與世俗社會發(fā)生聯(lián)系，也才會對社會產(chǎn)生作用和價(jià)值，因此國家對宗教的管理應(yīng)是如何協(xié)調(diào)這兩方面的關(guān)系，如何把握好度的問題。前國家宗教事務(wù)局局長葉小文在關(guān)于宗教事務(wù)管理問題上提出了一條定律，即：“宗教事務(wù)管理的強(qiáng)度，與涉及公共利益的深度成正比，與涉及宗教觀念的深度成反比。就是說，宗教事務(wù)涉及國家利益和社會公共利益的程度越深，政府依法管理的力度就要越大，成正比；涉及宗教的層次越深，政府行政管理的力度相對就越小，成反比?！?文平：《宗教與社會主義的難題如何破解？》，《南方周末》，2008年3月13日。上述定律為國家對“宗教事務(wù)”的行政管理提供了指導(dǎo)性的依據(jù)，即首先為政府管理宗教事務(wù)的合理性奠定了基礎(chǔ)；其次為政府在保護(hù)宗教信仰和宗教事務(wù)管理的度上提供了標(biāo)準(zhǔn)、指明了方向。

首先，確立依法管理宗教的原則。依照法律的規(guī)定，國家對宗教事務(wù)享有管理權(quán)，但權(quán)力的行使應(yīng)在保護(hù)宗教信仰和宗教事務(wù)管理間分清界限。信仰是內(nèi)在的思想，是純粹的私人空間，而宗教事務(wù)是宗教思想外在行動的表現(xiàn)?！敖y(tǒng)治權(quán)”應(yīng)對純粹的私人空間采取放任的態(tài)度，但對社會有影響力的外在的行為要給予極大的關(guān)注，應(yīng)對涉及社會公共利益和國家利益的宗教事務(wù)進(jìn)行管理，這是保護(hù)公共安全和國家利益的政府職能所在。國家宗教管理機(jī)關(guān)在對宗教事務(wù)的管理上應(yīng)當(dāng)確立如下原則：其一，堅(jiān)決貫徹憲法的宗教信仰自由精神。將全體公民“信仰的自由”納入了憲法、法律保護(hù)的范圍內(nèi)，依法保障信教公民宗教信仰自由權(quán)利以及協(xié)調(diào)信教公民與不信教公民之間的利益關(guān)系，充分體現(xiàn)法律面前人人平等、權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的原則。其二，應(yīng)實(shí)行政教分離。資產(chǎn)階級革命后，政教分離已成為各民主國家憲政制度的基本原則，這一原則要求宗教與政治勢力互不干涉，宗教權(quán)力和國家、政府統(tǒng)治權(quán)力互不影響，我國憲法雖未明確規(guī)定政教分離原則，但政教分離作為現(xiàn)代民主法治國家的一項(xiàng)憲法原則也應(yīng)在我國得到借鑒。其三，堅(jiān)持獨(dú)立自主的原則。中國宗教團(tuán)體依法獨(dú)立自主地管理其內(nèi)部事務(wù)，不允許國外勢力干預(yù)和操縱，不受國外勢力支配。其四，積極引導(dǎo)宗教與社會主義社會相適應(yīng)。積極引導(dǎo)信教公民和宗教團(tuán)體參與社會主義建設(shè)事業(yè)，也是我國宗教關(guān)系最終要求的體現(xiàn)。

其次，改變宗教事務(wù)管理的模式。在我國傳統(tǒng)的宗教事務(wù)管理模式中，政府宗教管理機(jī)關(guān)作為管理者對宗教事務(wù)的管理涉及方方面面，是一種事無巨細(xì)的關(guān)懷，這種典型的“約束——服從”型行政管理關(guān)系，其特點(diǎn)是指令和指導(dǎo)較多，引導(dǎo)和自治較少，既不利于宗教團(tuán)體自身的發(fā)展，也不利于宗教事務(wù)管理的發(fā)展方向。在積極推進(jìn)社會管理理念、方法、體制、機(jī)制創(chuàng)新的今天，政府應(yīng)對宗教事務(wù)采取開放式分類管理的模式即對一般宗教事務(wù)實(shí)行形式管理；對涉及國家利益和公共利益的宗教活動嚴(yán)格監(jiān)管。

對一般宗教事務(wù)實(shí)行形式管理。如對宗教社會團(tuán)體的登記、對宗教活動場所的登記和年檢等事項(xiàng)，宗教管理機(jī)關(guān)只做形式審查，通過試行宗教組織備案、組建宗教行業(yè)協(xié)會等制度，將宗教組織內(nèi)部的事務(wù)交給其自行管理，政府采取開放的態(tài)度，引導(dǎo)宗教組織參與到社會服務(wù)當(dāng)中，建立鼓勵(lì)宗教組織進(jìn)入社會服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入機(jī)制。鼓勵(lì)引導(dǎo)宗教組織開展社會服務(wù)，利用宗教特有的功能在慈善、救濟(jì)以及控制犯罪等領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。從而形成既利于宗教事務(wù)又有益于社會公眾，同時(shí)還能夠減輕政府部分負(fù)擔(dān)的管理格局，體現(xiàn)了開放、共贏的現(xiàn)代國家管理理念。

對涉及國家利益和公共利益的宗教活動必須嚴(yán)格監(jiān)管，以防止和制止不法分子利用宗教制造混亂、危害社會穩(wěn)定和國家安全。對危及國家利益和社會公共利益的宗教活動堅(jiān)決抵制、嚴(yán)厲打擊也是政府保衛(wèi)國家、保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全應(yīng)有的職責(zé)。

3、公正司法：提供充分的司法救濟(jì)途徑

英國有一個(gè)法律諺語說，“有權(quán)利，必有救濟(jì)”，即沒有得到司法救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利?！妒澜缛藱?quán)宣言》第8條明確規(guī)定：“任何人當(dāng)憲法或法律賦予他的基本權(quán)利遭受侵害時(shí)，有權(quán)由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補(bǔ)救。”現(xiàn)代社會法律明確禁止個(gè)人的私力救濟(jì)，所以只有能得到有效法律救濟(jì)(公力救濟(jì))的權(quán)利才是真正的權(quán)利，而法治國家的法律救濟(jì)方法是請求法院救濟(jì)，故實(shí)質(zhì)意義的法治國家，就是司法國家。從這個(gè)角度看，司法是法律保護(hù)人權(quán)的最后屏障，因此WTO也在其救濟(jì)體系中確立了司法最終原則，保證所有爭議均以司法作為最后一道救濟(jì)途徑，這是權(quán)利保障的基礎(chǔ)。我們可以說，權(quán)利能否獲得司法最終救濟(jì)是衡量一個(gè)國家法治化水平的重要標(biāo)志。

[責(zé)任編輯：畢可軍]

高巖(1973-)，女，山東建筑大學(xué)副教授，法學(xué)碩士；邱磊(1971-)男，山東省委黨校副教授，法學(xué)碩士。

D922.15

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1003-8353(2016)010-0122-07