論污染環(huán)境違法行為行政處罰與刑事處罰的銜接——以污染空氣違法行為為切入點

尚應林

(中國人民公安大學 ，北京 100038)

論污染環(huán)境違法行為行政處罰與刑事處罰的銜接
——以污染空氣違法行為為切入點

尚應林

(中國人民公安大學 ，北京 100038)

自2011年《刑法修正案八》將重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪之后，2013年最高人民法院和最高人民檢察院又出臺了《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，使得污染環(huán)境罪的罪狀得到一定程度上的細化，使輕重程度不同的污染環(huán)境的犯罪行為都能得到與其罪責相適應的刑罰，但對于尚未構成犯罪的污染空氣違法行為的行政處罰情節(jié)卻并不明確，為保證“兩法銜接”的順暢，需要對污染空氣違法行為的行政處罰情節(jié)進一步明晰，建立以“處罰情節(jié)銜接”為中心的“兩法銜接”機制。

空氣污染；刑事處罰；行政處罰；兩法銜接

一、 污染空氣違法行為的行政處罰情節(jié)不夠明確

1997年修訂的中華人民共和國《刑法》將破壞環(huán)境資源保護罪列為單節(jié)，2011年《刑法修正案八》將重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪，最高人民法院和最高人民檢察院隨后在2013年出臺了《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱“兩高司法解釋”)，對污染環(huán)境罪的構成標準和量刑情節(jié)進行了進一步細化和規(guī)范。這一切顯示出我國對環(huán)境問題的日益重視和從法律層面解決環(huán)境污染問題的決心。為了改善大氣質量，對污染空氣的違法行為進一步規(guī)制，我國于2015年出臺了《大氣污染防治法》，對污染空氣構成違法行為的標準進行了設定和細化，并規(guī)定了相關違法行為應承擔的法律責任。在我國各大城市空氣質量不斷下滑甚至不斷出現(xiàn)大規(guī)模的污染天氣的背景之下，此法的出臺無疑具有重要意義。

“兩高司法解釋”已經對污染環(huán)境罪的客觀方面及量刑情節(jié)進行了較為詳細的規(guī)定，如對因污染基本農田或破壞林木構成污染環(huán)境罪的行為，依據(jù)破壞農田的畝數(shù)是否達到5畝以上或者致使林木死亡是否達到50立方米以上來認定是否屬于嚴重污染環(huán)境的行為，進而判定是否構成污染環(huán)境罪。針對某一種行為是否構成污染環(huán)境罪，“兩高司法解釋”給出量化標準，解決法官在此罪的判定上自由裁量權過大的問題，以免造成同一情節(jié)不同刑罰的問題。

但在分析《大氣污染防治法》和“兩高司法解釋”之后卻發(fā)現(xiàn)，不同程度的污染空氣違法行為應處以何種程度的行政處罰，并沒有給出確切的標準，如《大氣污染防治法》第112條規(guī)定的偽造機動車排放檢測結果或者出具虛假排放檢測報告，情節(jié)嚴重的，應取消相關部門的檢測資質，但怎樣才能構成情節(jié)嚴重卻沒有具體的標準。又如第122條規(guī)定對造成普通大氣污染事故的行為和造成重大或者特大大氣污染事故的行為，按照不同的罰款標準進行處罰，但如何區(qū)分普通大氣污染事故和重大或者特大大氣污染事故卻沒有說明，這難免會給司法實踐上帶來困惑，甚至導致類似的法律條文無法得到適用。

二、 污染空氣違法行為行政處罰情節(jié)的細化標準

根據(jù)“兩高司法解釋”，污染空氣構成污染環(huán)境罪的情節(jié)可進行定量分析，如可以根據(jù)破壞林地的立方數(shù)和污染農田的畝數(shù)來判斷是否構成“情節(jié)嚴重”或者“情節(jié)特別嚴重”。但在污染空氣行為構成違法但尚不及犯罪時，卻沒有具體的標準來判斷違法情節(jié)的輕重，這容易造成司法實踐中行政處罰標準的混亂。據(jù)此，本文認為應當對《大氣污染防治法》中的不同情節(jié)進一步細化，以更好地適應司法實踐的需要。根據(jù)“兩高司法解釋”，因污染空氣構成污染環(huán)境罪的行為主要有三種：一是排放含有有毒有害物質的空氣超出國家污染物排放標準3倍以上的，二是因污染環(huán)境受過兩次行政處罰再犯的，三是因排放污染物造成較大財產損失或人身傷害的。對應受行政處罰污染空氣違法行為的相關情節(jié)的分析，本文主要從以上三個層面進行。

(一)排放含有有毒有害物質的空氣超出國家標準在3倍以下的定量分析

首例因涉嫌污染空氣而被判處污染環(huán)境罪的案件是2015年的河北邢臺建滔焦化有限公司的污染環(huán)境案。河北建滔焦化有限公司因用蒸焦的廢水直接用于熄焦致使大量含有有毒物質的廢氣進入大氣，廢氣中有毒物質含量超出國家標準137倍，煙塵超標率達71.7%*建滔化工污染頻發(fā)河北分廠被罰沒245萬，http://news.xinhuanet.com/energy/2014-06/02/c_126568503.htm。。根據(jù)“兩高司法解釋”，非法排放有機污染物超出國家污染物排放標準3倍以上的，應認定為“嚴重污染環(huán)境”，構成污染環(huán)境罪。因此，河北建滔焦化有限公司構成污染環(huán)境罪殊無問題。但倘若其排放的廢氣超出國家污染物排放標準但尚沒有超出3倍的范圍時，如何理解《大氣污染防治法》才能對其做出合理的處罰呢？

以《大氣污染防治法》第99條為例，超出大氣污染物排放標準排放大氣污染物在普通情節(jié)下，責令改正或者限制生產、停產整治并處以罰款，情節(jié)嚴重的，應責令停業(yè)、關閉。“兩高司法解釋”明確規(guī)定排放污染物超出國家標準3倍以上的，屬于污染環(huán)境情節(jié)嚴重的情形，構成污染環(huán)境罪，因此，此處應指的是超出國家污染物排放標準3倍以下的情形。對3倍以下的情形應按照普通違法情節(jié)與嚴重違法情節(jié)進一步細分，如對排放污染物超出國家標準2倍以下的按照普通違法情節(jié)進行處罰，而對2倍以上3倍以下的視為嚴重情節(jié)，處以責令停業(yè)、關閉的處罰。需要注意的是，第123條對第99條的普通違法情節(jié)做了進一步細化，超標排放大氣污染物被責令改正后，拒不改正的，可按日對其進行連續(xù)罰款。但倘若企業(yè)違法成本遠遠小于其收益時，不能無限制地對其進行連續(xù)罰款。罰款的功能在于警告與預防，為使其充分發(fā)揮作用，應建立與嚴重情節(jié)的銜接機制，如可規(guī)定：連續(xù)罰款超過30日的，可按照情節(jié)嚴重對其處罰。如此才能保證輕重程度不同的超標排放大氣污染物的行為，都能夠按照統(tǒng)一的標準合理地進行處罰。

(二)受過兩次行政處罰之后又實施污染空氣行為的定性分析

依據(jù)“兩高司法解釋”，因實施污染空氣行為兩次受過行政處罰的，再違法實施污染空氣行為的，屬于污染環(huán)境情節(jié)嚴重的情形，應構成污染環(huán)境罪。此處產生兩個問題：一是受過的行政處罰中是否應包括行政處罰的所有類別；二是受到兩次行政處罰的行為或者受到兩次行政處罰與再違法實施的污染空氣的行為，所針對的是否可以是同一個污染行為。

中國的行政處罰種類，是“6+1”式的，即包括警告、罰款、沒收、責令停產停業(yè)、吊扣證照、行政拘留以及其他行政處罰，行政法學界對其他行政處罰尚有爭議。但“兩高司法解釋”中的行政處罰種類至少應該包括以上6種行政處罰中的任何一種，而且只有種類的限制，沒有輕重的限制，比如，某企業(yè)因排放廢氣超標即使只受到幾百元的罰款處罰，也應當算作一次。

為保證行政處罰的功能得到及時有效的發(fā)揮，針對同一個污染行為的行政處罰應當疊加計算。例如，超標排放大氣污染物受到責令整改和罰款的處罰之后，拒不整改，再次受到罰款處罰，應當算作兩次行政處罰，再次受到罰款處罰之后仍然繼續(xù)違法排放大氣污染物，則應構成污染環(huán)境罪。倘若持續(xù)性地排放超標大氣污染物受到的所有處罰，只算作一次處罰的話，在徹底被關停之前無疑為非法經營者提供了保護傘，致使很多應當受到刑罰處罰的行為只能被處以行政處罰，不利于環(huán)境法益的保護。

因此，在計算行政處罰的次數(shù)時，應當是不分行政處罰的輕重和類別，不分每一次行政處罰針對的是不是同一個污染行為，只要行政處罰完整地做出，就應當算作一次。

(三)排放大氣污染物造成較大財產損失或人身傷害的定量分析

根據(jù)“兩高司法解釋”，排放大氣污染物造成公私財產損失在30萬元以上，或者轉移疏散群眾5000人以上、30人以上中毒、3人以上輕傷或輕度殘疾或者器官組織損傷致使一般功能性障礙、1人以上重傷或者中度殘疾或者器官組織損傷致使一般功能性障礙的，屬于“嚴重污染環(huán)境”，應當構成污染環(huán)境罪。那么，排放大氣污染物造成財產損失或人身傷害在上述標準以下的情形，則應根據(jù)財產價值或人身傷害的數(shù)量和輕重程度，確定具體的行政處罰標準。

以《大氣污染防治法》第112條為例，對于偽造機動車或非道路移動機械排放檢驗結果或者出具虛假排放檢驗報告的行為，情節(jié)嚴重的，取消相關部門的檢驗資格。此處同樣沒有提及何種行為才可以構成所謂的嚴重情節(jié)。筆者認為，可以根據(jù)對相關案例的研究確定出具虛假報告的具體份數(shù)或者違法所得的數(shù)額，根據(jù)份數(shù)和數(shù)額來判定是否構成情節(jié)嚴重的情形。

同樣，第122條將大氣污染事故劃分為“普通”與“重大或者特大”兩個級別，并分別規(guī)定了輕重不同的行政處罰，這兩個級別的區(qū)分應根據(jù)事故所造成的財產損失大小*污染環(huán)境行為所造成的財產損失，包括污染環(huán)境行為直接造成財產損毀、減少的實際價值，以及為防止污染擴大、消除污染而采取必要合理措施所產生的費用。見《最高人民法院、最高人民檢察院〈關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋〉》第9條。及人身傷害的數(shù)量和后果來判斷，應比照污染環(huán)境罪的客觀方面要件，在構成犯罪的標準以下進一步細化行政處罰的不同情節(jié)。例如，可規(guī)定污染大氣造成他人或國家財產損失在20萬元以下時，按照“普通”級別進行處罰，在20萬元到30萬元之間的，按照“重大或者特大”級別進行處罰；造成20人以下中毒的，按照“普通”級別進行處罰，20人到30人中毒的，則按照“重大或者特大”級別進行處罰。

三、 以“處罰情節(jié)銜接”為中心的兩法銜接問題解決路徑

受行政處罰與刑罰處理的分別是輕重程度不同的違法行為，其區(qū)分界限往往僅在于程度的差異，在一定程度上存在交叉、牽連甚至轉化，一旦二者牽連不清，就會導致應當受到刑事處罰的行為僅僅以行政處罰了事或者應當只受行政處罰的行為卻受到刑事處罰。處罰的功能首先在于警示和預防，其次才是懲罰，對違法行為處以過輕或者過重的處罰，都將使法律所發(fā)揮的效能大打折扣，這就需要掃清行政處罰過渡到刑事處罰的障礙，建立二者之間順暢的銜接機制。

而無論刑事處罰還是行政處罰，所依據(jù)的都是違法行為在事實上所對應的具體情節(jié)。在法律適用上，法律解釋所能解決的問題便在于處罰情節(jié)的銜接。如超標排放大氣污染物，造成公私財產損失在30萬元以上的，構成污染環(huán)境罪，處3年以下有期徒刑，并處或者單處罰金；造成公私財產損失在100萬元以上的，處7年以上有期徒刑，并處罰金；造成公私財產損失在30萬元以下20萬元以上的，應認定為《大氣污染防治法》中的“情節(jié)嚴重”，責令關閉、停業(yè)；造成公私財產損失在20萬元以下的，認定為《大氣污染防治法》中的普通違法情節(jié)，責令整治或限期改正。這樣，污染空氣的違法行為無論造成何種后果，都可以按照其違法情節(jié)的輕重，處以輕重程度不同的行政處罰或刑事處罰。

以“處罰情節(jié)銜接”為中心，既有利于掃除“兩法銜接”障礙，使兩種處罰能夠以“情節(jié)”為紐帶順暢銜接，又有助于降低行政執(zhí)法人員的執(zhí)法難度，使其能明確地按照法律規(guī)定對相關違法行為進行處罰，這對于我國各地行政執(zhí)法人員素質參差不齊的現(xiàn)狀來說，尤為重要，還可以簡化案件移送程序，有助于提高將涉嫌構成犯罪的案件移送司法機關的積極性。尤其在辦理環(huán)境污染違法案件中，將嚴格依照環(huán)境監(jiān)測技術所得出的客觀數(shù)據(jù)，保證執(zhí)法標準的統(tǒng)一性。

[1]胡建淼.“其他行政處罰”若干問題研究[J]. 法學研究,2005(1).

[2]李本森. 法律中的二八定理——基于被告人認罪案件審理的定量分析[J]. 中國社會科學,2013(3).

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[7]張毅. 環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序研究[D].杭州：浙江農林大學碩士學位論文，2015.

[責任編輯 劉馨元]

Theory of Environmental Pollution by Illegal Administrative Punishment and Criminal Punishment——As the Breakthrough Point to Pollute the Air Offenses

SHANG Ying-lin

(People’s Pubic Security Uiversity of China,Beijing 100038,China)

Since 2012, the criminal law amendment eight amend the significant environmental pollution accident crime to pollution to the environment,The Supreme People’s court and the Supreme People’s procuratorate issued the “interpretation of several issues concerning the application of law in criminal cases of environmental pollution” in 2013. The environmental pollution crime indictment has carried on the elaboration.In the environmental pollution crime criminal penalties under the premise of relatively clear,2015 introduction of the “air pollution prevention and control law” in which the administrative punishment of the illegal acts of air pollution is not clear.To ensure the smooth of the two laws,need to pollute the air illegal administrative punishment plot of further clarity,to establish the “punishment convergence” as the center of the two laws convergence mechanism.

air pollution；criminal punishment；administrative punishment；the reduced cohesion

2016-07-16

尚應林，中國人民公安大學刑法學碩士研究生，研究方向：刑法學。

D922.683

A

2095-0292(2016)05-0052-03