行政強(qiáng)制措施的內(nèi)涵及邊界

申 巖

(安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601)

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行政強(qiáng)制措施的內(nèi)涵及邊界

申 巖

(安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601)

為達(dá)到維權(quán)和限權(quán)的平衡,法治國家需要對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行嚴(yán)格定義,但我國對(duì)其認(rèn)定存在長期爭議,主要爭點(diǎn)在與行政強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)系上。出現(xiàn)了一致說、包含說、分離說或二行為說、行政強(qiáng)制說等代表性觀點(diǎn)?！缎姓?qiáng)制措施法》雖然在立法上明確了行政強(qiáng)制措施的概念,但認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰。理論上通過羅列其法律特性及運(yùn)用排除法等方式，難以將認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具體化，應(yīng)當(dāng)從行為的保障性臨時(shí)性性質(zhì)、行政義務(wù)不作為的內(nèi)容上理清其與行政強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)系，并將其與行政處罰、行政決定、行政救助等作區(qū)分，從而認(rèn)清其預(yù)防性、非懲罰性、強(qiáng)制性、暫時(shí)性及限權(quán)性的特點(diǎn),以進(jìn)一步深化內(nèi)涵,明確邊界。

行政強(qiáng)制措施；行政強(qiáng)制執(zhí)行；內(nèi)涵；邊界

十八屆五中全會(huì)指出要建設(shè)法治政府,推進(jìn)依法行政。作為典型的行政行為,行政強(qiáng)制措施與公民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利息息相關(guān),從保障權(quán)利限制權(quán)力的角度而言,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格定義行政強(qiáng)制措施,防止行政權(quán)濫用，這也是依法行政的應(yīng)有之義。對(duì)比大陸法系的制度，分析我國對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)措施內(nèi)涵爭議,引出《行政強(qiáng)制法》的立法界定。因立法標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰,文章繼續(xù)挖掘?qū)W界對(duì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的討論，重點(diǎn)從行為前提、行為特征、行政義務(wù)的內(nèi)容這三個(gè)方面梳理其與行政強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)系,并通過行政強(qiáng)制措施與行政處罰、行政決定、行政救助等相關(guān)概念的區(qū)別,理清行政強(qiáng)制措施的邊界,從而得出行政強(qiáng)制措施真正內(nèi)涵及實(shí)質(zhì)特征。

一 行政強(qiáng)制措施的內(nèi)涵

行政強(qiáng)制源自于國家暴力,是行政主體以維護(hù)公共安全的目的對(duì)公眾的人身或財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的限制或控制,具有單方意志性,如果實(shí)施不當(dāng),很容易損害個(gè)人權(quán)利。因此,法治國家要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格定義,以達(dá)到維護(hù)權(quán)利與限制權(quán)力的和諧統(tǒng)一,防止在行政強(qiáng)制行為中,因追求法律的秩序價(jià)值,而忽視對(duì)公民自由的保障。

在大陸法系國家,不存在行政強(qiáng)制措施的概念,但具有相當(dāng)成熟的行政強(qiáng)制執(zhí)行制度,即分兩個(gè)層面對(duì)行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性行為進(jìn)行分析,一是基礎(chǔ)權(quán)限的規(guī)定,為行政機(jī)關(guān)干涉公民權(quán)利的“授權(quán)基礎(chǔ)”,包括限制人身自由、查封、扣押、變賣、拍賣等強(qiáng)制措施,以及住宅、建筑物或者其他處所的強(qiáng)制進(jìn)入等其他依法所進(jìn)行的必要處置,與公民的實(shí)體權(quán)利息息相關(guān),因此應(yīng)由法律對(duì)其類別作明確規(guī)定,即適用法律保留的原則。二是在行政權(quán)運(yùn)作過程中的動(dòng)態(tài)強(qiáng)制,根據(jù)行為的發(fā)動(dòng)條件和實(shí)施程序的不同,分為一般行政強(qiáng)制和及時(shí)強(qiáng)制。前者是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施前,先課以人們一定的義務(wù),若義務(wù)不被依法履行,經(jīng)過催告程序仍無結(jié)果再采取的強(qiáng)制手段。而及時(shí)強(qiáng)制是例外情形,行政機(jī)關(guān)遇到緊急事項(xiàng)時(shí),為排除危害,可不經(jīng)過課以相對(duì)人義務(wù)及催告程序,直接采取的強(qiáng)制措施，如德國《聯(lián)邦行政執(zhí)法法》第6條第1款之規(guī)定。[1]這種劃分是對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)進(jìn)行的程序上的動(dòng)態(tài)控制。上述有關(guān)基礎(chǔ)權(quán)限的規(guī)定,根據(jù)“發(fā)動(dòng)條件”和“實(shí)施程序”的不同,可能是一般行政強(qiáng)制,也可能是及時(shí)強(qiáng)制。[2]

但在我國,關(guān)于如何認(rèn)定行政強(qiáng)制措施,存在長期的爭議性,導(dǎo)致理論和實(shí)踐上的不統(tǒng)一,主要在其與行政強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)系上有不同認(rèn)識(shí)。筆者認(rèn)真梳理多方意見,總結(jié)出以下代表性觀點(diǎn)。

1.一致說。

該觀點(diǎn)認(rèn)為倆者是一致的。為當(dāng)事人法定義務(wù)之履行，對(duì)不履行者采取必要手段，這種強(qiáng)制執(zhí)行就是行政強(qiáng)制措施。其中，直接和間接的強(qiáng)制都是行政強(qiáng)制措施。[3]

2.包含說。

一種認(rèn)為行政強(qiáng)制措施包括執(zhí)行性和非執(zhí)行性措施,行政強(qiáng)制執(zhí)行是其中的執(zhí)行性措施。一種恰恰相反,認(rèn)為行政強(qiáng)制措施僅是間接執(zhí)行,包含于行政強(qiáng)制執(zhí)行 。[4]

3.分離說或二行為說。

兩者相互分離且并列。行政強(qiáng)制措施是為了預(yù)防、制止危害行為，行政強(qiáng)制執(zhí)行是促使相對(duì)人履行義務(wù)而采取措施，有些行政強(qiáng)制措施,如預(yù)防和保全措施是非執(zhí)行性的。[3] [5]在分離說的基礎(chǔ)上,將倆者均納入行政強(qiáng)制行為,被稱為 “二行為說”。[2]

4.行政強(qiáng)制說。

將兩者與行政即時(shí)強(qiáng)制統(tǒng)稱為行政強(qiáng)制。[6-7]這一觀點(diǎn)淡化了行政強(qiáng)制措施的概念，鑒于國外行政法理論上無行政強(qiáng)制的提法,因而是具有中國特色的。

兩者的關(guān)系在2012年《行政強(qiáng)制法》上得以理清。根據(jù)該法第2條,它們都屬于行政強(qiáng)制。且根據(jù)該法第19條,及時(shí)強(qiáng)制事實(shí)上已被確認(rèn)為行政強(qiáng)制措施的一種實(shí)施方式。[8]

綜上,雖然學(xué)界關(guān)于行政強(qiáng)制的概念分爭各異,但是從我國現(xiàn)行的立法上看,行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行相并列并包括及時(shí)強(qiáng)制,這與上述“二行為說”的觀點(diǎn)相一致,也吸收了大陸法系行政執(zhí)行制度的相關(guān)內(nèi)容。

二 行政強(qiáng)制措施的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之討論

《行政強(qiáng)制法》第9條規(guī)定了“其他強(qiáng)制措施”的兜底條款。不免產(chǎn)生疑問:這是否使立法的具體定義及各種強(qiáng)制措施的列舉失去意義?雖然《行政強(qiáng)制措施法》嚴(yán)格限定行政強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán),排除了規(guī)章和其他規(guī)范性文件。但認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)依然不夠清晰,“其他行政強(qiáng)制措施“如何理解?其邊界在哪里呢?

對(duì)于上面的問題,學(xué)界也進(jìn)行了一定的討論,如胡建淼從限權(quán)性、暫時(shí)性、可復(fù)原性、從屬性、物理性、合一性的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā),對(duì)“規(guī)定行政措施”“戒嚴(yán)”等實(shí)踐中容易混淆的二十種非常規(guī)性措施是否屬于“其他行政強(qiáng)制措施”進(jìn)行認(rèn)定。[9]也有很多學(xué)者在具體領(lǐng)域識(shí)別“其他行政強(qiáng)制措施”,例如納瑛以道路交通領(lǐng)域?yàn)槔赋霾糠值缆方煌ㄐ姓?qiáng)制措施不能僅僅根據(jù)法條判斷其是屬于行政強(qiáng)制措施,需要結(jié)合實(shí)踐與行為目的。[10]亦有人從單行法規(guī)的角度予以甄別。[4]

但是理論上的探討更多是從其與行政強(qiáng)制執(zhí)行的區(qū)分出發(fā),對(duì)行政強(qiáng)制措施進(jìn)行認(rèn)定。其中角度各異,有從前提,目的,依據(jù),起因,適用程序等五個(gè)方面進(jìn)行分析。[7]也有從前提,主體,實(shí)施主體和程序的不同作區(qū)分。[11]-[12]亦有從啟動(dòng)、目的、行為構(gòu)成和法律依據(jù)的不同,進(jìn)行總結(jié)。[4]相關(guān)觀點(diǎn)存在一定的重合性和沖突性,筆者經(jīng)過梳理,總結(jié)出以下三種主要的劃分。

一是從行為的前提出發(fā),從是否存在行政決定和可履行義務(wù)分析,認(rèn)為在采取措施前存在先行義務(wù)和行政決定是行政強(qiáng)制執(zhí)行,否則是行政強(qiáng)制措施。

二是以行為的特征出發(fā),認(rèn)為擁有秩序保障性或者臨時(shí)性特征的行為是行政強(qiáng)制措施,而具有執(zhí)行性或最終性的為行政強(qiáng)制執(zhí)行。

三是從行政義務(wù)的內(nèi)容上進(jìn)行判斷,行政強(qiáng)制措施為使不作為義務(wù)得以履行,而保障作為義務(wù)之履行的是行政強(qiáng)制執(zhí)行。

結(jié)合上述探討,筆者認(rèn)為僅羅列行政強(qiáng)制措施的法律特性和運(yùn)用排除的方式,難以將認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具體化,而從具體領(lǐng)域和單行法規(guī)的角度,標(biāo)準(zhǔn)太過靈活性因而難以指導(dǎo)實(shí)踐。因水平有限,筆者亦難以建設(shè)性標(biāo)準(zhǔn),將在現(xiàn)有理論研究的基礎(chǔ)上,從與行政強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)系切入,分析與相關(guān)概念的區(qū)別,以明確行政強(qiáng)制措施的邊界。

三 行政強(qiáng)制措施的邊界

1.與行政強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)系。

依據(jù)《行政強(qiáng)制法》第2條,行政強(qiáng)制執(zhí)行是對(duì)不履行行政決定的對(duì)象依法強(qiáng)制履行的行為，相比于行政強(qiáng)制措施的暫時(shí)性,它以行政決定為前提,為了強(qiáng)制履行義務(wù)。這種概念上的比較較為表象，應(yīng)深入分析。

首先,應(yīng)看到兩者的共性。一是都具有強(qiáng)制性。二是都為了實(shí)現(xiàn)行政管理。兩者共性導(dǎo)致實(shí)施方式的重合性,因此難以區(qū)分。某一措施往往本身是中性的,因具體場(chǎng)合和目標(biāo)不同而導(dǎo)致性質(zhì)上的差異。比如強(qiáng)制拆除,在搶險(xiǎn)救災(zāi)的過程中對(duì)建筑物強(qiáng)制拆除屬于強(qiáng)制措施,而在當(dāng)事人不履行責(zé)令強(qiáng)拆其違章建筑物時(shí),對(duì)該建筑物的拆除就是強(qiáng)制執(zhí)行。

其次，關(guān)于兩者的區(qū)別,上文總結(jié)了三種觀點(diǎn),筆者將就此一一分析。

(1)從行為的前提出發(fā)。

以行政決定為標(biāo)準(zhǔn),遵循了《行政強(qiáng)制法》基本規(guī)范,被許多學(xué)者支持。[13]依據(jù)《行政強(qiáng)制法》18條采取強(qiáng)制措施前須報(bào)告負(fù)責(zé)人并經(jīng)批準(zhǔn),一般需要由行政機(jī)關(guān)作出書面的決定,可見,行政強(qiáng)制措施在立法上也不排除事先作行政決定，實(shí)踐上亦然，比如查封之前的查封決定。

事先是否存在可履行義務(wù),是對(duì)以行政決定為標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步分析。事先可履行義務(wù)可以來自行政決定,也可由法律直接規(guī)定。首先,這一觀點(diǎn)應(yīng)輔以期待當(dāng)事人自我履。根據(jù)行政強(qiáng)制之核心在于告誡的理論,[14]客觀條件允許期待當(dāng)事人自我履行是行政強(qiáng)制執(zhí)行。其次,存在先行義務(wù)是強(qiáng)制執(zhí)行的普遍性特征,但是也不排除某些強(qiáng)制措施存在先行義務(wù),因此這一觀點(diǎn)的劃分不夠清晰。

(2)從行為的性質(zhì)出發(fā)。

行政強(qiáng)制措施具有保障性,這在立法上已經(jīng)有所描述。即制止違法行為、避免危害等,是一種秩序遵守上的保障。而行政強(qiáng)制執(zhí)行雖然也具有保障性,但是為了保障事先的行政決定得到執(zhí)行,其重點(diǎn)還在于執(zhí)行性。

行政強(qiáng)制措施為暫時(shí)性控制行為，有臨時(shí)性。如查封本身是為了保障后續(xù)行為而采取的暫時(shí)性行為,不是最終目的。行政行為終結(jié)要通過行政強(qiáng)制執(zhí)行,比如在法院的行政執(zhí)行下而使處罰決定得到履行。

因此筆者認(rèn)為,這一劃分標(biāo)準(zhǔn)具有可取性。

(3)從行政義務(wù)的內(nèi)容出發(fā)。

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第 2、34 及 53 條,可作如下理解：行政強(qiáng)制執(zhí)行以相對(duì)人不履行行政決定所確定的作為義務(wù)為前提，比如行政處罰之罰款，當(dāng)事人有交罰款的義務(wù)。而行政強(qiáng)制措施中,當(dāng)事人的義務(wù)不是積極作為的,而是消極容忍的,比如依法查封相對(duì)人房產(chǎn)時(shí),相對(duì)人沒有積極作為的義務(wù),而有對(duì)行政機(jī)關(guān)的這種強(qiáng)制措施進(jìn)行容忍和不能對(duì)房產(chǎn)進(jìn)行再處分的不作為義務(wù)。根據(jù)這一思路,這種區(qū)分的角度也是可行的。

2.與相關(guān)概念的區(qū)分。

(1)行政強(qiáng)制措施與行政處罰。

主要在于法律效果和目的。對(duì)相對(duì)人的權(quán)利而言，前者是臨時(shí)性限制，后者是最終處分，因此前者有預(yù)防性，無懲罰性。后者有懲罰性。

(2)行政強(qiáng)制措施與行政決定。

前者產(chǎn)生限制相對(duì)人權(quán)利的實(shí)際法律效果，具有實(shí)力性和強(qiáng)制性。后者是意思行為，不一定產(chǎn)生實(shí)際的法律效果，具有觀念性。

(3)行政強(qiáng)制措施行政救助。

前者是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的限制,具有限權(quán)性。后者是行政機(jī)關(guān)在行政相對(duì)人出現(xiàn)喪失勞動(dòng)力等情況時(shí),給予物質(zhì)或其他幫助，具有賦權(quán)性。

結(jié)語

結(jié)合上述分析,筆者認(rèn)為從行政強(qiáng)制措施與行政執(zhí)行的關(guān)系以及與相關(guān)概念的邊界上,可以得出行政強(qiáng)制預(yù)防性,非懲罰性,強(qiáng)制性,暫時(shí)性和限權(quán)性的特點(diǎn),結(jié)合這些特點(diǎn)可得出行政強(qiáng)制措施的真正內(nèi)涵，即強(qiáng)制機(jī)關(guān)以預(yù)防為目的,采取強(qiáng)制性手段保障相對(duì)人不作為或容忍的行政義務(wù)得到履行的暫時(shí)性措施,是對(duì)當(dāng)事人的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利的限制。明確其內(nèi)涵和邊界有利于劃定行政機(jī)關(guān)在采取行政強(qiáng)制措施時(shí)的職權(quán)范圍，防止逾越和濫用，從而有利于建設(shè)法治政府，實(shí)現(xiàn)依法行政。

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Class No.:D912.1 Document Mark：A

(責(zé)任編輯：蔡雪嵐)

Connotation and Boundary of Administrative Coercive Measures

Shen Yan

(School of Law, Anhui University, Hefei, Anhui 230601，China)

In order to achieve the balance of right and power, it requires a strict definition of administrative coercive measures in a country under the rule of law. But there are some disputes about the relationship between administrative coercive measures and administrative enforcement in China, such as the theory of consistent. Although the concept of administrative coercive measures is clearly defined in legislation, the identification standard is not clear enough. It is difficult for people to make the identifying standards specific. The relationship between them should be made clear from the temporary and security nature of the act, and the content of the obligation of omission. Distinction between the administrative punishment, administrative decision and the administrative assistance should be made clear to better understand the preventive, non punitive, mandatory, temporary and power limited, and further to deepen the connotation of the administrative coercive measures and the boundaries.

administrative coercive measures; administrative enforcement; connotation; boundary

申巖，在讀碩士，安徽大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)。研究方向：民商法。

D912.1

A

1672-6758(2016)11-0104-3