我國南海島礁民事功能建設若干法律問題研究

王麗娜

(海南大學 法學院， 海南 ?？?570228)

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我國南海島礁民事功能建設若干法律問題研究

王麗娜

(海南大學 法學院， 海南 ?？?570228)

加強南海島礁民事功能建設有利于我國對南海島礁的實際管控、契合“一帶一路”戰(zhàn)略、促進南海合作并實現我國的主導地位、為國家的海權斗爭提供有力支撐。南海島礁建設還應著重對我國島礁建設的立場、促進“一帶一路”建設、中菲南海仲裁案等法律問題進行深入研究。我國南海島礁建設合法、合情、合理，中菲南海仲裁案裁決結果可能對我國全面不利，南海島礁民事設施建設與運營的法律機制急待建立。

南海島礁建設；民事功能開發(fā)；“一帶一路”戰(zhàn)略；中菲南海仲裁案

一、我國南海島礁民事功能建設的重要意義

(一)有利于加強我國對南海島礁的實際管控

島礁在確定國家領土主權范圍上具有重要意義，例如在我國已公布的94個領海基點中，92個在島礁上[1]；此外，在與海岸相向或相鄰國家間的海域劃界上乃至其他方面，島礁同樣具有大意義。

習近平主席2015年10月18日在接受路透社采訪時曾指出：“南海諸島自古以來就是中國領土，這是老祖宗留下的。任何人要侵犯中國的主權和相關權益，中國人民都不會答應?！盵2]但現在越南、菲律賓等國非法侵占我國多個島礁，南海有關領土主權與海域劃界的爭端一直不斷。因此，只有加強實際管控，才能捍衛(wèi)國家主權，為我國將來解決海洋爭端提供強有力的支持。同時，南海是海洋戰(zhàn)略通道，加強島礁的民事功能建設，才能滿足南海作為國際海上通道日益增長的國內和國際公共服務的需要，進而加強我國對南海島礁長期、穩(wěn)定、實質的管控，強化我國在南海的海洋權益。

(二)契合“一帶一路”戰(zhàn)略，助推海上絲路建設

2013年10月，習主席在印尼國會發(fā)表演講時提出了中國-東盟共建21世紀海上絲綢之路的倡議[3]，并提出了“五通和五個堅持”?！拔逋ā奔凑邷贤ā⒌缆仿撏?、貿易暢通、貨幣流通、民心相通；“五個堅持”即講信修睦、合作共贏、守望相助、心心相印、開放包容。2015年3月28日，我國發(fā)布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，將出資400億美元成立絲路基金[4]。

從絲路建設的內在要求上，我國南海島礁的民事功能建設和公共服務功能的開發(fā)對于道路聯通、貿易暢通等十分重要，是“五通”的基礎設施建設。南海是世界上最繁忙的航道之一，也是“一帶一路”建設的重點區(qū)域。南海島礁民事功能建設及其公共服務開發(fā)不僅將有利于維護航行自由、保障航行安全、提供航行服務，還將有利于我國海洋經濟的發(fā)展、促進海洋環(huán)境的保護。依托島礁民事功能建設和公共服務開發(fā)進行海洋合作的契合性研究，還將有助于緩和南海日漸緊張的氣氛，維護南海的和平與穩(wěn)定，營造和平的國際環(huán)境，服務于我國實現“兩個一百年”的奮斗目標。

此外，我國南海島礁民事功能建設在促進海上絲路建設和發(fā)展海洋合作關系中的功能，不僅可佐證相關建設的“合法、合理、合情性”，亦能夠反證美國等國家相關做法的非法性和非正當性以及中菲南海仲裁案相關裁決的無效性。

(三)促進南海區(qū)域合作，實現我國的主導性地位

南海是一個半閉海，它的地理位置賦予它同時具有陸架海與深海大洋的特性，因此資源極其豐富，是海洋資源寶庫。同時，南海又是亞太地區(qū)面積最大、周邊國家最多和爭議最多的海域。

因此，在南海島礁建設民事功能設施，提供如海洋航行補給、科考協助、資源勘探、海難救助等公共服務，建立民商事法律層面的漁業(yè)資源養(yǎng)護機制、油污預防和處理機制、南海搜救機制、海洋自然資源保護與合作機制、水下文化遺產保護機制，將有利于推進我國與周邊國家在主權紛爭問題之外的低敏感領域開展合作，并增進互信，實現我國對南海資源主導性保護、開發(fā)和利用的地位。而上述低敏感領域合作的開展，必須要有充足的民事設施和公共服務能力為基礎。我國作為負責任的區(qū)域大國，開發(fā)自身領土以向周邊國家及全球航行船舶提供必要的航行輔助、搜救、應急處置等公共服務，體現了我國積極和平解決南海爭端，爭取國家互信與合作的立場。

(四)為國家的海權斗爭提供支持

2015年10月29日，《聯合國海洋法公約》附件七下仲裁庭在中國認為菲律賓無權提起仲裁因而“不接受、不參與”程序的情況下，裁決其對菲方15項訴求中的7項具有管轄權，并保留對其他訴求管轄權問題的審查以及對未裁決問題進一步審查和裁決。2014年，美國出動了1 200架次軍機和各類艦船對我國進行抵近偵察或在南海炫耀武力。2015年4月，在日美力主下，G7外長通過了《關于海洋安全問題的聲明》，表示“對類似大規(guī)模填海造地等改變現狀及增加緊張局勢的任何單方面行為表示關切”[5]。2015年5月，美軍P-8A反潛偵察機抵近中方南沙島礁進行偵察，CNN記者在機上現場報道我方擴建活動；7月，美軍太平洋司令飛巡南海7小時；10月，美艦在渚碧礁和美濟礁12海里內巡航數小時[6]；12月，美軍B-52戰(zhàn)略轟炸機闖入華陽礁上空兩海里內。2016年1月27日，美軍太平洋司令宣稱：南海島礁不屬于中國，美國將繼續(xù)在南海挑戰(zhàn)中國的主張[7]；1月30日，美艦侵入我國西沙中建島12海里領海內[8]。

上述事態(tài)是部分國家對我國在南海主權管轄范圍內自主建設屬我島礁進行無理挑釁和蠻橫干涉的表現。因此，堅持南海島礁民事功能建設和公共服務開發(fā)，并就當前正在發(fā)生的對我國南海核心利益具有重大威脅的事態(tài)進行研究并提出對策，因應了我國處理南海重大現實問題的迫切需要，有助于為中央和地方政府的南海問題決策、法律外交斗爭、公共外交提供法律和智力支持。

二、我國南海島礁建設與公共服務開發(fā)面臨的法律斗爭

(一)南海島礁建設的合法、合情、合理性分析

面對眾多來自域外大國及周邊國家的質疑，我國應對南海島礁建設行為“合法、合理、合情”的立場開展論證研究和宣傳工作，以及按照“中國有權在相關島礁上部署必要軍事防御設施，但島礁更多功能是為各類民事需求服務”的思路研究島礁建設的后續(xù)對策。

關于我國南海島礁建設的“合法、合理、合情性”的研究，不僅是我國南海島礁民事功能建設的法律與情理的前提和依據，也是我國采取后續(xù)性建設措施的法律與情理的前提和依據，同時，它亦反證了外國艦機巡航我國南海島礁附近海域及其上空的非法性和非正當性，反證了中菲南海仲裁案管轄權裁決和最終實體裁決的無效性，為我國不執(zhí)行裁決提供了法律與情理的支持。

我國南海島礁建設具有合法、合理、合情性。

1.合法性(1)從島礁(島嶼、巖礁、低潮高地等)的法律制度和不同管轄海域的航行飛越制度來看，我國是在本國領土上進行的自主建設，并未對任何國家的海洋航行造成任何不便和障礙。(2)從我國的法定立場來看，例如《關于領海的聲明》、《領海及毗連區(qū)法》、《專屬經濟區(qū)和大陸架法》以及我國于2009年5月7日遞交給聯合國秘書長的照會聲稱：“中國對南海諸島及其附近海域擁有無可爭辯的主權，并對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權?！?3)我國擴建的南沙7島礁均在太平、中業(yè)、南威等島嶼的200海里內，在我國主張的專屬經濟區(qū)內。

2.合理性(1)諸多數據表明我國是南海中最主要的用海國，南海通道安全對我國的國家安全至關重要，而當前南海中存在諸多傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題。(2)我國在南沙進行島礁建設的目的主要是為各類民事需求服務，是為了更好地履行我國在航行安全、海上搜救、防災減災、海洋科研、氣象觀測、海洋環(huán)保、漁業(yè)生產服務等方面所承擔的國際義務。

3.合情性(1)美國等域外國家正在逐步緊縮對我國的海上包圍，在南海挑撥離間、拉幫結派。同時，菲律賓、越南等鄰國與我國爭奪南海權益的局勢也正日趨激烈。(2)菲律賓、越南等國家早就在南海島礁上進行過大規(guī)模的擴建活動。例如2015年5月13日，美國助理國防部長施大偉曾對參議院外交委員會講到：“2009—2014年間，在前哨升級和填海造地方面，越南無疑是最積極的聲索方。除去中國和文萊，其余所有聲索方均在爭議島礁上建造了各類跑道并進行了各項功能的完善”；施大偉認為，“在2009—2014年間，越南是最具侵略性的。而這也讓我們能夠進一步理解中國領導人所說的中國已經顯示出‘極大克制’的含義”[9]。直到2016年2月，越南還宣稱擬再建設2個島礁；菲律賓也加緊了相關島礁的建設。

(二)美軍艦機巡航我國南海島礁的非法性和非正當性及我國的對策

對于美國艦機巡航我國南海島礁，我國外交部指出：“美方軍艦有關行為威脅中國主權和安全利益，危及島礁人員及設施安全，損害地區(qū)和平穩(wěn)定”[10]。美軍此類行為是非法、非正當的。非法性體現在：(1)高潮高地有領陸主權和12海里領海主權，美國艦機在華陽礁和中建島12海里范圍內巡航是侵犯我國領土主權的行為；(2)某些低潮高地可作為領?；c，即使由于爭端，中方未劃定領?；€，但外國艦機也不應在其12海里內巡航，因為可能侵犯我國主權；(3)雖然對于外國軍艦的無害通過權有爭議，但我國法律規(guī)定必須要經許可，且美官方1990年的報告稱，當時世界上就有48個國家對外國軍艦進入領海作了限制[11]?，F在大多數沿海國家主張軍艦須事先取得許可才能通過領海[12]。因此美軍此類行為嚴重違背了中方法律和國際習慣法。非正當性體現在：(1)前述美國助理國防部長施大偉的作證；美國對南海他國的島礁擴建活動從未采取任何反對措施，而針對中國，美國采取了如上強烈的反對措施；美國自定雙重標準，拉幫結派選邊站，具有敵對性；(2)美國艦機采用奔襲式突發(fā)性的所謂巡航活動，極易造成誤判，不僅會危及島礁人員及設施安全，更嚴重的是很可能挑起國家之間的海上武裝沖突；(3)美國基于特定的政治目的，其艦機巡航具有針對性、特定性、偏袒性，因而具有挑撥性、挑釁性、敵視性，對和平解決南海爭端造成巨大障礙，損害了南海地區(qū)的和平和穩(wěn)定。

我國的對策：我國應對外國艦機巡航我國南海島礁的行為采取法律的、外交的、行政的、軍事的措施。

(三)跟蹤研究中菲南海仲裁案的后續(xù)影響

2013年菲律賓提起訴中國南海爭端仲裁案，該案目前已作出了最終裁決。正如所料，仲裁庭的裁決意圖使我國南海島礁“巖礁化”、“非領土化”，從而嚴重威脅我國南海島礁的法律地位。這個裁決結果被美日等國惡意炒作，試圖在國際社會對我國形成壓力。

如果遵從該仲裁庭裁決將在整體上顛覆我國的南海主張乃至影響我國在東海的權利，因此我國應始終堅持“不接受、不參與”仲裁以及“不承認”裁決效力的立場；持續(xù)反對仲裁庭的管轄權，并采用多樣化的抗辯途徑。目前，聯合國發(fā)表官方聲明，聲稱國際法院是聯合國主要司法機關，位于海牙的和平宮，而仲裁法院只是和平宮的另一“租客”，與聯合國沒有任何關系。仲裁庭的管轄權和裁判的公正性在國際社會受到了嚴重的、普遍的質疑。已有90多個國家的230多個政黨和政治組織表示公開支持中國在南海問題上的立場。菲律賓和美國并沒有實現他們期待的國際輿論效果。

但是，我們仍需要以菲律賓的起訴書、仲裁庭關于管轄權的裁決書、仲裁庭有關實體審理的庭審記錄以及將要發(fā)布的最終裁決為基礎材料，研判本案對我國可能造成的后續(xù)不利影響，特別是對我國繼續(xù)在南海進行島礁建設開發(fā)的不利影響，在此基礎上提出對策。同時，在此基礎上系統(tǒng)梳理我國學界的有關研究成果，針對仲裁庭論證其是否具有管轄權的依據等方面，系統(tǒng)駁斥仲裁庭對本案的管轄權和實體裁決，探討我國可以采取及應采取的對策和措施，一方面，為我國堅持不接受、不參與仲裁以及不承認裁決效力的立場提供法律和智力支持；另一方面，要為更有效地捍衛(wèi)南海主權、加強我國對南海島礁的實際管控和建設做好充分的法律準備、外交策略準備甚至是軍事準備。

三、加快南海島礁民事功能建設

(一)島礁建設相關的海洋環(huán)境保護法律問題

從人類海洋工程技術的發(fā)展趨勢來看，進行島礁建設是人類不可避免地探索、利用自然資源的重要手段。從所處的時代背景和國際政治環(huán)境來看，我國南海島礁的建設特別是民事功能建設，也是維護我國海洋權益的重要手段。建立在我國南海島礁民事功能建設基礎上的海洋公共服務開發(fā)，將為我國及周邊國家甚至國際社會的一切非政治目的的海洋利用帶來新的思路。以此角度，對我國南海島礁民事功能建設，應該特別注重對建設規(guī)劃的法律要求以及對海洋環(huán)境的保護甚至修復。

破壞海洋環(huán)境是菲律賓等國質疑我國南海島礁建設的另一重要借口。我國作為《聯合國海洋法公約》締約國，同時也是負責任的區(qū)域大國，已經制定了完善的包括《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《海島保護法》、《海域使用管理法》、《漁業(yè)法》等一系列法律法規(guī)，對于南海島礁建設也采取了嚴格的海洋環(huán)境保護標準。對于島礁建設所造成的環(huán)境影響，應依據上述法律規(guī)定的環(huán)境質量標準、生態(tài)修復等制度，開展海洋生態(tài)恢復工作?？紤]到我國履行資源開發(fā)和環(huán)境保護方面的大國義務，應通過研究形成各國可用以借鑒的島礁建設與海洋環(huán)境保護的標準，并形成以下區(qū)域立法建議：(1)環(huán)境資源保護在島礁建設和海上公共服務開發(fā)過程中的最低保護標準問題，例如生物多樣性保護的最低標準、開發(fā)礦產資源時維護環(huán)境安全的最低標準、海上民事建設與航行所造成油污污染及其他污染的防范與治理問題，都需要在南海區(qū)域協商的基礎上得到解決。(2)進行島礁建設的國家之間，對環(huán)境保護責任的承擔和責任分配等問題。(3)在低敏感領域合作方面，國家間對資源勘探、開發(fā)、利用的合作方式及相關環(huán)境保護的責任承擔及責任分配問題。同時，應提出國際法和國內法的完善建議，真正履行大國在資源開發(fā)和環(huán)境保護方面的義務。

(二)依托島礁提供南海公共服務的種類、內容、方式、保障等法律體系建設

為了使島礁建設合理、有序地開展，使公共服務常態(tài)化，應重點研究島礁民事功能開發(fā)和海上公共服務開發(fā)的運作機制和法律規(guī)制。這些研究涉及民商法、經濟法、行政法、國際法等交叉學科，且涉及國家海洋爭端等較為敏感話題。要將島礁民事功能建設與促進“海上絲路”建設緊密契合起來。目前國內學界關于海上絲路的研究成果豐碩[13]，但對我國南海島礁建設與海上絲路建設的契合關系的研究成果尚屬鮮見；而西方學界相關研究則主要是否認我國在南海的權益[14]。

對依托島礁的公共服務產品開發(fā)研究，應格外注重公共服務產品化的制度設計，建立周邊國家的甚至國際社會的一般民商事主體購買、使用公共服務產品的法律規(guī)則。

(三)構造相關建設的功能框架與建設公共服務的法律體系

該問題所需研究的具體內容主要涉及適度民居所需的功能及設施、國內和國際公益服務功能及設施、民商事角度下可能存在的法律問題這三個方面：

1.民用所需的功能及設施運作的相關法律制度。例如供水、供電、供氣、供養(yǎng)等功能建設與運營；污水與垃圾的處理；飛機的起降、船舶的?？康缺匾慕煌üぞ咻o助設施運營等相關領域。

2.提供國內和國際公益服務功能的法律制度。例如：(1)建設國際航路島礁大型綜合燈塔，并設置AIS基站等區(qū)域無線電導助航設施和VHF基站等海上安全通信設施等；(2)建設海上應急救撈設施，以及配備應急救助打撈、海事航保溢油應急處理等設備；(3)滿足救助船舶的?？垦a給，為過往漁船等船舶提供停泊、避風、補給及維修等服務；(4)建立地面氣象觀測站和海洋觀測中心，以滿足海嘯預警、地震監(jiān)測、海洋環(huán)境監(jiān)測等方面的需求；(5)建立海洋科研中心，開展海洋科研、海島保護、生態(tài)建設、島礁科學綜合研究等活動；(6)建立綜合性醫(yī)療和急救設施。針對以上內容，進行立法、執(zhí)法等方面的制度建設。

3.民商事法律制度。(1)研究對島礁建設及建成后設施的權利確認、權利內容、權利形式與保護的法律制度；(2)研究公共服務產品化的法律路徑，例如產品定價、產品的政府購買、服務產品的法律保障等問題。

(四)建立相關法律制度體系，促進我國海洋法律制度的完善

隨著科學技術的進步，國家對一些低潮高地及低潮低地的島礁進行建設和利用，已成為不可逆的趨勢。2015年6月，國家發(fā)改委組織編制了《南沙島礁民事功能設施建設方案》，開始了我國的島礁民事建設歷程。加快南海島礁的民事功能建設以及合理的開發(fā)使用，開發(fā)多樣的國內、國際公共服務產品，需要制定相關保障制度，才能實現常態(tài)化的服務和實際管控。

雖然我國是《聯合國海洋法公約》的締約國，但國內法的相關建設明顯還不夠完善，目前我國一些海洋基本法律法規(guī)雖然為南海島礁建設及其公共服務開發(fā)提供了基本法律規(guī)則，但并不具體，也未對洋中島礁的民事設施運行及公共服務提供作出規(guī)定。如島礁民事設施的權利內容、歸屬及保護問題尚沒有制度安排；依托島礁進行的海上公共服務種類、投資、服務產品化、服務的監(jiān)督保障等問題還沒有制度設計等。

隨著科技進步與海洋經濟的發(fā)展，對上述法律制度的需求已變得非常緊迫。南海島礁的建設對相關法律制度的建立與完善提出了要求，也提供了契機。

應該說，我國開展南海島礁建設，重在民事設施建設和公共服務能力的開發(fā)，是我國作為一個負責任的大國，為促進南海區(qū)域合作、發(fā)展海洋經濟作出的努力，同時也契合“一帶一路”建設的國家戰(zhàn)略，為建設“21世紀海上絲綢之路”奠定堅實的基礎，具有重大意義。

[1] 鄒立剛.適用于南沙群島的領?；€法律問題研究[J].河南財經政法大學學報,2013(3):134-140.

[2] 習近平.南海諸島是老祖宗留下[EB/OL].[2016-05-01].http:∥www.chinanews.com/gn/2015/10-18/7575509.shtml.

[5] 強推G7聲明 日本暗藏心機[EB/OL].[2016-06-01].http:∥news.hexun.com/2015-04-17/175051275.html.

[6] 美海軍驅逐艦進入南沙渚碧礁12海里中方對美艦實施跟蹤警告[EB/OL].[2016-06-01].http:∥mt.sohu.com/20151027/n424294091.shtml.

[7] 美軍太平洋司令稱南海島嶼不屬于中國國防部回應[EB/OL].[2016-06-01].http:∥news.ifeng.com/a/20160128/47278886_0.shtml.

[8] 美艦進入我西沙中建島12海里軍方人士:可撞擊[EB/OL].[2016-06-01].http:∥www.mnw.cn/news/china/1096777.html.

[9] 越南在南海占48個島礁瘋狂填海造陸大陸僅8個[EB/OL].[2016-06-01].http://news.sina.com.cn/c/2015-06-22/090431975532.shtml.

[10] 美軍艦進入我南沙群島有關島礁鄰近海域我海軍艦機依法對其進行跟蹤監(jiān)視和警告[EB/OL].[2016-06-01].http:∥news.ifeng.com/a/20151028/46021208_0.shtml.

[11] 王麗玉.外國船舶在我國領海的通過制度[J].海洋與海岸帶開發(fā),1992(4):49-52.

[12] 修志君.論無害通過權的適用范圍[J].東方論壇,2002(1):116-119.

[13] 陸蕓.近30年來中國海上絲綢之路研究述評[J].絲綢之路2013(2):23-26.

[14] Barry Wain. Beijing Should Erase the “U Shape Line”[J]. The Asian Wallstreet Journal ,2000(5) :26-28.

[責任編輯：王怡]

On the Legal Issues in the Construction of Civilian Facilities in the South China Sea Islands and Reefs

WANG Li-na

(Law School, Hainan University, Haikou 570228, China)

Strengthening the construction of civilian facilities in the South China Sea islands and reefs is of help to the actual control over them, which meets the “Belt and Road” strategy, promotes the cooperation of the South China Sea to realize China’s dominant position, and provides the powerful support for the struggle of national maritime rights. The construction of the South China Sea islands and reefs should also involve the thorough studies of the legal issues that are related to the standpoint of China’s construction of islands and reefs, the promotion of building the “Belt and Road” as well as the arbitration case over the South China Sea between China and Philippines and so on. China’s construction of the South China Sea islands and reefs is legal, reasonable and rational while the verdict of the arbitration case over the South China Sea between China and Philippines might be completely unfavorable. It is urgent to establish the legal system of the construction and operation of civilian facilities in the South China Sea islands and reefs.

construction of the South China Sea islands and reefs; exploit of civilian facility; “Belt and Road” strategy; arbitration case over the South China Sea between China and Philippines

2016-06-14

教育部人文社會科學研究青年基金項目(16YJCZH097)；海南省法學會研究課題(hsfh2016a10)

王麗娜(1980-)，女，河北正定人，海南大學法學院講師，法學博士，主要從事民商法學研究。

D 993.5

A

1004-1710(2016)04-0023-05