政社互動：基層自治的本質(zhì)回歸——基于Y社區(qū)自治實(shí)踐的微觀分析

于　帥

(蘇州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 蘇州　215123)

政社互動：基層自治的本質(zhì)回歸
——基于Y社區(qū)自治實(shí)踐的微觀分析

于帥

(蘇州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 蘇州215123)

摘要：“政社互動”作為一種實(shí)行基層群眾自治的新模式，其本質(zhì)在于通過整合基層自治要素資源和“清單化”管理來實(shí)現(xiàn)基層自治。Y社區(qū)在“政社互動”過程中具有較強(qiáng)的資源意識，通過整合與開發(fā)區(qū)內(nèi)各類資源來實(shí)現(xiàn)基層自治，取得了不錯的社會效果，更進(jìn)一步彰顯了基層群眾自治制度的本質(zhì)精神。當(dāng)然，Y社區(qū)在新模式推進(jìn)過程中也面臨著“制度依賴”、社會組織發(fā)展缺位和權(quán)力尋租等問題。

關(guān)鍵詞：政社互動；基層自治；Y社區(qū)；資源

十八屆三中全會提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，將以往中國社會秩序的實(shí)現(xiàn)思維由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼保灰蛔种顓s反映出上層權(quán)力要通過自我約束以實(shí)現(xiàn)對公民社會的松綁。作為基本社會治理單元的城鄉(xiāng)社區(qū)治理問題，在社會治理現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，顯得尤為重要。特別是基層公民社會尚未形成，在傳統(tǒng)管理主義“越位代管”影響之下，基層自治的民主精神無法得到有效地彰顯。早在社會治理現(xiàn)代化目標(biāo)提出之前，黨中央、國務(wù)院就已開始嘗試?yán)砬濉罢迸c“社會”之間關(guān)系，要求建立“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”(以下簡稱“政社互動”)的機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)基層群眾自治精神的本質(zhì)回歸，Y社區(qū)根據(jù)基層自治原則和“政社互動”治理模式的制度安排，通過整合轄內(nèi)資源，優(yōu)化工作內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了基層民主與社區(qū)治理的有效耦合。

一 “政社互動”治理模式的基本邏輯

“政社互動”，是“政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”的簡稱。以往政府權(quán)力與基層自治之間是“前強(qiáng)后弱”，形成“上面千條線，基層一根針”[1]的格局。而推行“政社互動”治理模式后，鎮(zhèn)政府和基層群眾自治組織協(xié)商產(chǎn)生兩份清單，即《基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項(xiàng)》與《基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項(xiàng)》。根據(jù)清單簽署《委托管理協(xié)議書》，政府管理基層由基層協(xié)助管理，變“命令”行為為“委托”行為。如Y社區(qū)在推行居家養(yǎng)老服務(wù)時凸顯了“政社互動”的基本邏輯，Y社區(qū)所在鎮(zhèn)政府從養(yǎng)老服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)老服務(wù)購買者，即政府購買公共服務(wù)。這種模式的意義不僅在于為政府減壓，而更在于激活社會力量共同參與社會養(yǎng)老問題治理。在政府“購買服務(wù)”過程中，同時也積極發(fā)揮了群眾自治組織的作用，激發(fā)了群眾自身參與養(yǎng)老服務(wù)工作的積極性。在整個居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)推進(jìn)過程中，政府、基層自治組織、基層群眾和志愿者隊(duì)伍等都起到了巨大的獨(dú)特作用，只有各方協(xié)同互動，才能有效推進(jìn)居家養(yǎng)老事業(yè)，這正是“政社互動”的本質(zhì)所在。

二 “政社互動”中基層社區(qū)的資源意識

“政社互動”的本質(zhì)在于激活基層治理要素參與社會治理的動力，由于是基層自治組織自下而上的提供服務(wù)，基層自治組織在資源方面有較大短板。除利用既有資源，Y社區(qū)還充分發(fā)揮基層創(chuàng)造力，從“資源開發(fā)”角度入手，根據(jù)本社區(qū)的實(shí)際情況，整合、挖掘社區(qū)內(nèi)的特色、專業(yè)化資源，經(jīng)過一段時間的摸索，充分發(fā)揮了駐區(qū)單位、社會組織、居民代表等資源優(yōu)勢，并形成了具有Y社區(qū)特色的“政社互動”治理模式。

1.駐區(qū)單位公益資源的整合與共享。

在Y社區(qū)轄區(qū)內(nèi)，有行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等7家，個體工商戶42家，這些單位是社區(qū)自治的參與主體，同時也是潛在的公益性資源。為利用這些公益性資源，Y社區(qū)成立了“天使愛心服務(wù)站”，其目的在于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)工作能力。“服務(wù)站”的建立與運(yùn)行需要兩大支柱：資金和志愿者隊(duì)伍。為解決資金問題，Y社區(qū)發(fā)動各駐區(qū)單位向服務(wù)站捐資4.3萬元，作為啟動資金，并實(shí)行?？顚Ｓ?，公開透明；為解決志愿者隊(duì)伍問題，社區(qū)發(fā)動各駐區(qū)單位組成志愿者隊(duì)伍，其中包括黨員志愿者、社區(qū)干部、社區(qū)民警、個體經(jīng)營戶等，至2015年，陽光愛心服務(wù)站已發(fā)展65名志愿者，建立扶貧幫困、醫(yī)療保健、精神慰藉等7個服務(wù)小組。Y社區(qū)還特別重視志愿者隊(duì)伍建設(shè)，通過制度化、組織化、功能化方式，使“天使愛心服務(wù)站”獲得了不錯的社會口碑。同時，通過服務(wù)站平臺，Y社區(qū)還號召駐區(qū)單位家庭參與社區(qū)治理，特別是青少年公益實(shí)踐，獲得了不錯的社會效益。

2.組織化專業(yè)資源的挖掘與開發(fā)。

為豐富社區(qū)居民的文化娛樂生活，Y社區(qū)通過對本社區(qū)居民特長優(yōu)勢的調(diào)查與挖掘，成立了以本社區(qū)居民為骨干的“陽光藝術(shù)團(tuán)”。藝術(shù)團(tuán)內(nèi)設(shè)舞蹈隊(duì)、腰鼓隊(duì)、合唱隊(duì)、健身隊(duì)、拳操隊(duì)等多支文體團(tuán)隊(duì)。還通過“政社互動”模式向鎮(zhèn)政府申請聘請專業(yè)文藝指導(dǎo)老師參與“陽關(guān)藝術(shù)團(tuán)”。藝術(shù)團(tuán)定期開展活動，進(jìn)行公開文體表演，通過較為專業(yè)的藝術(shù)文體表演，豐富了自己和社區(qū)居民的文化生活，并在此過程中融洽了居民之間的關(guān)系。除了藝術(shù)團(tuán)外，Y社區(qū)還組織原政法系統(tǒng)退休老同志建立法律咨詢平臺，每周一下午為社區(qū)居民提供專業(yè)的法律咨詢服務(wù)，取得了不錯的社會效果。

3.業(yè)主委員會影響力資源的集成與潤化。

在城市社區(qū)中，業(yè)主委員會并不是一個新鮮的組織，但由于政府行政權(quán)力的統(tǒng)攝力過大，以至于業(yè)主委員會具有半官方性質(zhì)，其自身并不獨(dú)立。業(yè)主委員會本身的功能性缺失，使得業(yè)主委員會的地位總是得不到業(yè)主的廣泛認(rèn)可，為解決這種問題，Y社區(qū)通過廣泛耐心的宣傳和積極動員，以“海選”方式產(chǎn)生了具有廣泛群眾基礎(chǔ)的業(yè)主委員會，業(yè)主委員會委員中有機(jī)關(guān)工作人員、退休教師、社區(qū)志愿者、社會組織、團(tuán)體核心人物等，在小區(qū)中有較高的威望和人際關(guān)系。這種“影響力資源”是隱性的，但影響卻更為直接。Y社區(qū)充分集成這種“影響力資源”，進(jìn)而構(gòu)建較為健康的社區(qū)治理生態(tài)，潤化居委會、第三方服務(wù)單位和居民業(yè)主之間的關(guān)系，這種工作思路也取得了較好的社會治理效果。

三 “政社互動”的積極作用

從Y社區(qū)所在鎮(zhèn)“政社互動”試點(diǎn)開始到現(xiàn)在，Y社區(qū)的試點(diǎn)工作已滿六年。在這六年里，Y社區(qū)的治理情況發(fā)生了較為顯著的變化。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，Y社區(qū)“政社互動”有著以下幾個方面的積極作用。

1.理順了政府與基層自治組織的權(quán)責(zé)關(guān)系。

基層群眾自治組織在自我管理方面擁有充分的自治權(quán)，但在實(shí)際操作過程中卻成了政府的權(quán)力“末梢”，長期處于政府的行政隸屬之下。基層群眾自治組織自治權(quán)之所以難以實(shí)施，其原因在于政府權(quán)力邊界的模糊，政府權(quán)力延伸到基層，特別是基層群眾自治組織的工作績效評價權(quán)也牢牢被政府權(quán)力所綁架。這其實(shí)也是政府“懶政”的表現(xiàn)，企圖通過行政強(qiáng)制命令的方式讓基層簡單服從而不反對，從不去考慮基層積極性問題?！罢缁印笔够鶎幼灾螜?quán)得以松綁，并倒逼政府收斂權(quán)力，促使其思考如何與基層自治達(dá)到生態(tài)平衡。Y社區(qū)居委會工作人員認(rèn)為通過簽署委托協(xié)議，社區(qū)的工作任務(wù)十分明確，政府部門不能隨意下派額外的任務(wù)，這不僅有利于減輕社區(qū)干部的工作負(fù)擔(dān)，也使政府工作更具有針對性，使他們有更多的時間和精力為普通社區(qū)居民服務(wù)。

2.保證了委托管理所產(chǎn)生的費(fèi)用。

以往社區(qū)工作千頭萬緒，而政府對于基層自治經(jīng)費(fèi)管控過于嚴(yán)格，資金短缺成了基層工作的難題。一方面基層自治組織需要完成政府交代的指標(biāo)任務(wù)，另一方面又要很好完成服務(wù)人民的目標(biāo)，這沒有足夠的資金支持是很難做到的。實(shí)行“政社互動”后，由于經(jīng)費(fèi)管理按照“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”[2]的原則，按照簽訂的協(xié)議支付委托管理費(fèi)用。委托協(xié)議使社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)有了制度保障，履職評價標(biāo)準(zhǔn)和具體化的委托管理事項(xiàng)使得社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)支付有了確定性和更為規(guī)范化。社區(qū)治理經(jīng)費(fèi)有了保障也使得社區(qū)工作人員增強(qiáng)了工作積極性，較大程度上避免了“白干活，不給錢”的尷尬處境。如Y社區(qū)在開展人口普查期間，由于Y社區(qū)人口流動面較大、組成結(jié)構(gòu)復(fù)雜等原因，普查工作量較大，需要較大的經(jīng)費(fèi)支持。社區(qū)根據(jù)普查工作量的大小，在“政社互動”工作框架下，與政府明確了普查經(jīng)費(fèi)。由于有經(jīng)費(fèi)保障，社區(qū)聘用了45名普查員，在規(guī)定時間內(nèi)較好地完成了10600名居民的人口普查工作。

3.為社區(qū)整合多方資源提供了新思路。

以往社區(qū)為應(yīng)付政府的各種指標(biāo)任務(wù)和檢查，總是做足表面文章而忽視深入研究如何為社區(qū)服務(wù)的問題。實(shí)行“政社互動”以來，社區(qū)真正回歸其自治本位，由于有足夠的經(jīng)費(fèi)保障，社區(qū)便更多地通過開發(fā)社會自治資源，外包服務(wù)項(xiàng)目，挖掘和孵化社會組織等方式來調(diào)動各方積極性，進(jìn)而整合多方資源參與社區(qū)自治。基于理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，基層群眾自治組織作為聯(lián)絡(luò)政府行政管理與社區(qū)居民自治的紐帶，其在有確定經(jīng)費(fèi)支持的情況下會主動尋找承載社會服務(wù)功能的服務(wù)第三方以緩解自身工作壓力，以期回歸其組織者、聯(lián)絡(luò)者、傳達(dá)者的角色，這樣便會促使基層群眾自治組織努力整合多方資源以拓寬服務(wù)渠道，在自治層面實(shí)現(xiàn)最小投入而收益最大化目標(biāo)。

四 “政社互動”治理模式運(yùn)行中的問題及其對策

“政社互動”治理模式實(shí)現(xiàn)了Y社區(qū)自治工作的制度解放，產(chǎn)生了較好的社會治理效果，但不可否認(rèn)的是，由于新模式的無例可循和制度依賴等方面的原因，Y社區(qū)的“政社互動”工作也存在著一些問題，這些問題雖初見端倪，但應(yīng)得到重視。

1.“政社互動”中制度依賴問題。

盡管政府與社區(qū)自治組織簽訂了委托管理協(xié)議書，也列出了兩份“清單”，明確了政府與社區(qū)的權(quán)責(zé)關(guān)系，但政府在實(shí)際行政管理過程中仍存在較為明顯的路徑依賴性。政府表現(xiàn)出對傳統(tǒng)管理主義模式的制度依賴，并按照傳統(tǒng)的行政命令方式向社區(qū)增派協(xié)議框架以外的工作；而社區(qū)工作人員也表現(xiàn)出一定的路徑依賴性，即對傳統(tǒng)政府管理主義的適應(yīng)性導(dǎo)致其對政府的增派任務(wù)行為也一般不敢拒絕，遇到事情先請示等現(xiàn)象也有所顯現(xiàn)，這也反映出社區(qū)在自治能力方面的缺陷。比如Y社區(qū)所屬鎮(zhèn)在Y社區(qū)舉辦某項(xiàng)活動后，該鎮(zhèn)要求Y社區(qū)工作人員撰寫活動通訊稿、活動總結(jié)，整理活動記錄冊等，而這種任務(wù)并不在協(xié)議規(guī)定的事項(xiàng)之內(nèi)，這實(shí)際上增加了社區(qū)的工作量和社區(qū)的負(fù)擔(dān)。

為此，政府應(yīng)該加強(qiáng)對自身權(quán)力的自我約束，嚴(yán)格按照“委托協(xié)議”來執(zhí)行“政社互動”，并進(jìn)一步制定相關(guān)監(jiān)督機(jī)制，通過多方面監(jiān)督，來實(shí)現(xiàn)自我約束；制定“協(xié)議外溢權(quán)問責(zé)”制度來保障基層自治組織能夠切實(shí)按照“委托協(xié)議”來履約；基層自治單位相關(guān)工作人員也要增強(qiáng)自治意識和權(quán)利意識，嚴(yán)格按照委托事項(xiàng)清單來履約。

2.社會組織發(fā)展缺位問題。

農(nóng)村社會家族性特點(diǎn)較為突出，血緣關(guān)系是農(nóng)村社會成員聯(lián)系的最重要紐帶。而隨著社會的發(fā)展，利益主體也日趨多元化。血緣關(guān)系不足以承載越來越復(fù)雜化的社務(wù)，需要各種社會組織、團(tuán)體等的出現(xiàn)來使利益集群。但Y社區(qū)社會組織普遍發(fā)展程度不高，其社會組織多是由駐區(qū)單位工作人員、黨員、社區(qū)工作人員、志愿者等組成，因而這些社會組織必然存在先天的不足。在獨(dú)立性意義上，這些社會組織專業(yè)性不強(qiáng)，在特殊服務(wù)項(xiàng)目承接上更顯業(yè)余，因而他們所提供的服務(wù)范圍也較為狹窄。

隨著人們的服務(wù)需求多樣化的發(fā)展，必然要培育更多真正意義上具有較高獨(dú)立性的社會組織。當(dāng)社區(qū)獲得更多的自治權(quán)時，社區(qū)往往會尋求社會組織以承接相應(yīng)的服務(wù)。在“政社互動”治理模式下，若要更高程度改善治理效果，提升服務(wù)水平，離開社會組織的參與，是很難實(shí)現(xiàn)的。為此，政府應(yīng)該依托社區(qū)，通過建立社會組織孵化基地，針對社區(qū)居民需求來孵化業(yè)務(wù)較為復(fù)雜、組織化程度更高的、尚處于創(chuàng)業(yè)期的社會組織；積極推廣“服務(wù)購買”理念，為那些有償?shù)珒r格優(yōu)惠的服務(wù)尋找市場。

3.基層自治權(quán)力尋租問題。

政府雖然就委托管理費(fèi)用進(jìn)行了總額限定，也就委托管理費(fèi)用使用范圍進(jìn)行了明確化和規(guī)范化，但由于基層事務(wù)的細(xì)致性，以及政府與基層自治單位之間的信息不對稱等原因，社區(qū)基層自治組織在“充權(quán)”的過程中可能會導(dǎo)致社區(qū)自治權(quán)力在場的不作為，并進(jìn)而產(chǎn)生“權(quán)力尋租”問題，其外在表征是社區(qū)治理費(fèi)用的上升。費(fèi)用的上升除了支付理當(dāng)支付的委托管理和購買服務(wù)費(fèi)用外，基層權(quán)力尋租也可能是一個不能忽視的隱患，這需要政府不在場權(quán)力的適當(dāng)作為和基層權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的建立，進(jìn)一步增進(jìn)社務(wù)信息公開等。

參考文獻(xiàn)

[1]陳朋.政社合作中的基層社會管理創(chuàng)新——政府行政管理與群眾自治銜接互動的太倉實(shí)踐[J].中共中央黨校學(xué)報，2012(06)：76-77.

[2]許遠(yuǎn)旺.社區(qū)重建中的基層治理轉(zhuǎn)型——兼論中國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的生成邏輯[J]. 人文雜志，2010(04)：179.

Class No.:C912.81Document Mark：A

(責(zé)任編輯：宋瑞斌)

On Essence of the Grassroots Self-government Based on the Practice of the Y Community

Yu Shuai

(School of Marxism, Soochow University, Suzhou, Jiangsu 215123，China)

Abstract：Government-society interaction is a new mode of grassroots self-government. Its essence is to realize the self-management by integrating the elements of grassroots. The practice of Y Community is of great significance in the course of government-society interaction. Through integrating, Y Community wants to realize the grassroots self-government which has achieved good social results, and further more manifested the essential spirit of the grassroots self-government. The Y community is also facing the absence of social organization development and power rent-seeking and the system dependence in promoting the process of the new mode.

Key words：government-society interaction; grassroots self-government; Y community; resource

中圖分類號：C912.81

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-6758(2016)02-0026-3

作者簡介：于帥，碩士，蘇州大學(xué)馬克思主義學(xué)院。研究方向：社區(qū)思想政治教育。