抽象行政性壟斷的法律規(guī)制

丁國(guó)民 吳仕清

（福州大學(xué)，福建福州 350108）

抽象行政性壟斷的法律規(guī)制

丁國(guó)民 吳仕清

（福州大學(xué)，福建福州 350108）

抽象行政性壟斷是我國(guó)常見行政壟斷之一。抽象行政性壟斷指縣級(jí)以上地方政府及所屬部門以行政規(guī)范性文件形式，制定含有限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的行政法規(guī)、規(guī)章以及行政命令、決定等，這些規(guī)定具有普遍適用效力。抽象行政性壟斷為具體行政壟斷行為提供法律依據(jù)，阻礙我國(guó)依法行政進(jìn)程及法治環(huán)境建設(shè)。抽象行政行為認(rèn)定要素主要包括主體要件、客體要件、主觀要件及客觀要件，我國(guó)抽象行政性壟斷行為主要表現(xiàn)為部門壟斷、地方壟斷以及具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力形成控制地位。完善制定程序，落實(shí)反壟斷審查，健全救濟(jì)途徑，是規(guī)制抽象行政性壟斷行為的客觀要求。

抽象行政性壟斷；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；濫用行政權(quán)力；法律規(guī)制

一、問題提出

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）第37條規(guī)定，我國(guó)行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)規(guī)定。該規(guī)定包括行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍適用效力的規(guī)范性文件等。我國(guó)出租車行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是抽象行政性壟斷之典型。出租車行業(yè)作為城市公共交通體系重要組成部分，與城市交通成本、乘客出行便利密切相關(guān)。根據(jù)2004年前建設(shè)部頒布實(shí)施的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（下稱《辦法》）規(guī)定，由于出租車行業(yè)具有公共道路交通屬性，我國(guó)對(duì)出租車行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。政府對(duì)出租車行業(yè)嚴(yán)格管控非合法壟斷：出租車行業(yè)不具有自然壟斷行業(yè)特征，亦不屬于國(guó)家壟斷①《反壟斷法》第7條：“國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，國(guó)家對(duì)其經(jīng)營(yíng)者的合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)予以保護(hù)，并對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步?！保虼顺鲎廛囆袠I(yè)不應(yīng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。但溫州、北京、重慶等地均依據(jù)《辦法》制定出租車管理?xiàng)l例等，以法規(guī)或規(guī)章形式肯定此不合理行政管制。雖該規(guī)章被2015年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令（第24號(hào)）修改，但實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)規(guī)定內(nèi)容仍保留②2004年建設(shè)部頒布實(shí)施的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定：“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，適用本辦法”。該規(guī)章被住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令（第24號(hào)）修改，將《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)）第7條第二項(xiàng)修改為：“（二）有相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備。”。

近年來，隨著“專車”類共享經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展[1]，出租車行業(yè)矛盾凸顯，如出租車司機(jī)罷工抗議專車，出租車公司管理費(fèi)用過高等問題不斷曝光。出租車特許經(jīng)營(yíng)制度明顯不適用于現(xiàn)階段實(shí)踐，引發(fā)不良社會(huì)后果。在2005年，就出現(xiàn)“北京的哥邵長(zhǎng)良十年反壟斷”的報(bào)道[2]。10余年間，《反壟斷法》的頒布實(shí)施亦無法有效規(guī)制。王曉曄認(rèn)為，行政性壟斷過程中實(shí)施行政行為在形式上并不必然與法律法規(guī)相違背，但在實(shí)質(zhì)上卻違背立法基本原則[3]。具體而言，出租車行業(yè)壟斷事實(shí)上以抽象行政壟斷為依據(jù)。如出租車行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度源于前建設(shè)部頒布實(shí)施的《辦法》，政府有權(quán)規(guī)制與管理出租車行業(yè)及出租車司機(jī)的經(jīng)營(yíng)和繳費(fèi)等。此規(guī)定形式合法，實(shí)則根據(jù)抽象行政性壟斷“規(guī)定”，實(shí)施具體行政性壟斷。

由于抽象行政性壟斷是具體行政壟斷產(chǎn)生依據(jù)，且《反壟斷法》未專門規(guī)定抽象行政性壟斷，因此必須關(guān)注抽象行政性壟斷的法律規(guī)制。本文剖析抽象行政性壟斷，針對(duì)其具體表現(xiàn)，為規(guī)制抽象行政性壟斷提供對(duì)策與參考。

二、抽象行政性壟斷認(rèn)定

抽象行政性壟斷指行政機(jī)關(guān)以行政規(guī)范性文件形式，制定含有限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的行政法規(guī)、規(guī)章、行政措施以及命令、決定等，這些規(guī)定具有普遍適用效力[4]。抽象行政性壟斷一般包括以下要素：

（一）主體要件

關(guān)于抽象行政性壟斷主體，可參考《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（以下簡(jiǎn)稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》）和《反壟斷法》中關(guān)于行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為實(shí)施主體規(guī)定，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》將其界定為“政府及其所屬部門”③《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第7條規(guī)定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)?！薄６斗磯艛喾ā穭t采用“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”。在我國(guó)，中央政府行政行為代表國(guó)家利益，不能成為抽象行政性壟斷主體。因此此處政府是指不包括中央政府的地方政府，部門則包括中央部門與地方部門。

“具有管理公共事務(wù)職能的組織”是否應(yīng)納入抽象行政性壟斷主體范疇，不同經(jīng)濟(jì)時(shí)期理解不同。廣義抽象行政性壟斷不僅包括中央部門及地方政府與部門，而且包括具有公共事務(wù)職能的社會(huì)組織。狹義抽象行政性壟斷主體僅包括中央部門及地方政府與部門，剔除具有公共事務(wù)職能的社會(huì)組織。但隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，這些組織均被賦予一定行政權(quán)力，亦可制定含有限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的管理文件，如將這些組織剔除抽象行政性壟斷主體，不利于認(rèn)識(shí)這些組織的抽象行政性壟斷行為。因此，本文研究的抽象行政性壟斷主體應(yīng)為廣義。

（二）客體要件

抽象行政性壟斷客體要件是指制定規(guī)范性文件行為侵害的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)秩序關(guān)系[5]?！斗磯艛喾ā纺康臑轭A(yù)防與制止壟斷行為，維護(hù)社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序下，市場(chǎng)主體為追求利益最大化公平競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)市場(chǎng)資源優(yōu)化配置。而抽象行政性壟斷，從行政立法方面賦予行政壟斷合法性，人為排除、限制其他經(jīng)營(yíng)者公平合理競(jìng)爭(zhēng)。如行政主體和具有公共事務(wù)管理職能的組織侵害公民與法人財(cái)產(chǎn)或人身權(quán)利，此時(shí)可依據(jù)民法、刑法等追究責(zé)任，但不能認(rèn)定為抽象行政性壟斷[6]。

（三）主觀要件

抽象行政性壟斷主觀要件可借鑒《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》與《反壟斷法》對(duì)行政性限制行為的違法判斷。二者均將“濫用行政權(quán)力”作為具體行政壟斷主觀構(gòu)成要件。因此，抽象行政性壟斷主觀要件也應(yīng)為“濫用行政權(quán)力”，包括積極作為與消極不作為。如擁有壟斷地位的電力管理組織，發(fā)布紅頭文件規(guī)定：電力運(yùn)輸電纜必須采用某公司產(chǎn)品。此即廣義積極抽象行政性壟斷。消極抽象行政性壟斷更常見，很多情況下中央部門針對(duì)特定時(shí)期與行業(yè)頒布規(guī)章，在當(dāng)時(shí)發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用。但隨著時(shí)間推移，經(jīng)濟(jì)發(fā)展促使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，原有行政規(guī)章不符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，甚至阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此時(shí)相關(guān)行政主管部門卻為維護(hù)部門利益，維持原有抽象行政性行為，持續(xù)壟斷狀態(tài)，即消極抽象行政性壟斷。目前，消極抽象行政性壟斷在出租車行業(yè)表現(xiàn)較明顯，原有出租車特許經(jīng)營(yíng)制度，造成主體收入分配不平衡，出租車司機(jī)維權(quán)事件不斷發(fā)生。

（四）客觀要件

抽象行政性壟斷客觀要件應(yīng)為“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，與《反壟斷法》中關(guān)于具體行政性限制行為的客觀要件一致。應(yīng)明確“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”違法標(biāo)準(zhǔn)，即限制競(jìng)爭(zhēng)程度。部分學(xué)者認(rèn)為，該程度應(yīng)等同于“實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)”[7]?！皩?shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)”一般作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家反壟斷違法程度判斷標(biāo)準(zhǔn)，如在歐盟競(jìng)爭(zhēng)法中被稱為“顯著阻礙有效競(jìng)爭(zhēng)”。我國(guó)《反壟斷法》未對(duì)“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”加以“顯著”等程度限定，降低壟斷規(guī)制門檻，賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更大干預(yù)權(quán)力，但抽象行政性壟斷客觀違法標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為“實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)”。

三、抽象行政性壟斷表現(xiàn)

抽象行政性壟斷表現(xiàn)形態(tài)較復(fù)雜，是具體行政壟斷行為依據(jù)，問題關(guān)鍵在于抽象行政性壟斷形成制度化成因。由于抽象行政性壟斷針對(duì)特定或不特定行政相對(duì)人，適用效力具有反復(fù)性，會(huì)造成嚴(yán)重危害?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）規(guī)定④《行政訴訟法》第2條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。第13條規(guī)定：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為。，行政相對(duì)人可對(duì)具體行政行為提起行政訴訟，同時(shí)請(qǐng)求法院審查具體行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件，但該規(guī)范性文件不包括行政法規(guī)、規(guī)章以及國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的規(guī)范性文件。在出租車行業(yè)，地方政府頒布特許經(jīng)營(yíng)規(guī)章，行政相對(duì)人不可對(duì)這些規(guī)章提起行政訴訟，法院也無權(quán)開展附帶審查。即便根據(jù)《立法法》，省級(jí)人民政府有權(quán)改變或撤銷下級(jí)人民政府不適當(dāng)規(guī)定，但由于地域或部門共同利益，上級(jí)政府很難真正解決壟斷問題。

抽象行政性壟斷表現(xiàn)形式繁多，一些學(xué)者將其劃分為部門貿(mào)易壁壘、地方貿(mào)易壁壘及政府強(qiáng)制交易等[8]，亦有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)按照“條塊”原理劃分，即部門壟斷、地方壟斷等[9]。狹義抽象行政性壟斷主體危害表現(xiàn)為部門壟斷。對(duì)于具有公共事務(wù)管理職能的組織，一般表現(xiàn)為利用其行政權(quán)力形成控制地位，實(shí)施抽象行政性壟斷。因此，抽象行政性壟斷具體表現(xiàn)在以下方面。

（一）部門壟斷

大部分部門壟斷表現(xiàn)為中央政府部門對(duì)行業(yè)實(shí)行價(jià)格與準(zhǔn)入規(guī)則。中央部門積極抽象行政性壟斷較少，更多以消極方式表現(xiàn)。政府部門具有權(quán)力鞏固與擴(kuò)張動(dòng)機(jī)，如無外在規(guī)制制度，可能將授權(quán)其在特定時(shí)期行使權(quán)力固定化、長(zhǎng)期化。就出租車行業(yè)而言，經(jīng)濟(jì)建設(shè)宏觀環(huán)境改變，出租車特許經(jīng)營(yíng)制度與價(jià)格管制已明顯滯后，而主管部門為維護(hù)部門利益，維持原有價(jià)格管制與準(zhǔn)入規(guī)則，忽視降低出租車行業(yè)準(zhǔn)入門檻的客觀要求。

（二）地方壟斷

地方壟斷源于地方保護(hù)主義，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是地方行政首長(zhǎng)主要業(yè)績(jī)體現(xiàn)。一旦地方保護(hù)主義演變?yōu)槔眯姓?quán)力任意干涉地區(qū)間商品交流，阻礙地區(qū)間公平競(jìng)爭(zhēng)，抑或?yàn)榘l(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，利用行政手段強(qiáng)制限定交易，即形成地方壟斷。抽象行政性壟斷對(duì)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步形成極大阻礙。因抽象行政性壟斷具有普遍適用性，具體行政性壟斷行為因此獲得“合法外衣”。即使法院審查某具體行政性壟斷行為，但由于行政法規(guī)、規(guī)章不具可訴性，對(duì)規(guī)章以下政府規(guī)范性文件（除國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的規(guī)范性文件），法院也僅實(shí)施附帶審查，無法從根本上解決行政壟斷問題。如為發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)，貴州省銅仁市德江縣縣委縣政府聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于組織縣內(nèi)職工干部赴扶陽古城旅游的通知》，為拉動(dòng)本縣旅游業(yè)，以紅頭文件形式直接規(guī)定該縣職工旅游團(tuán)必須達(dá)51個(gè)，每團(tuán)195人，每人150元費(fèi)用[10]。該規(guī)定從法律性質(zhì)上分析，即抽象強(qiáng)制限定交易。

（三）具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力形成控制地位

濫用控制地位是廣義抽象行政性壟斷表現(xiàn)形式之一。首先，具有公共事務(wù)管理權(quán)限的組織擁有特定行政權(quán)力，該組織與行政機(jī)關(guān)關(guān)系密切。其次，該組織有能力利用行政權(quán)力實(shí)施強(qiáng)制交易行為。如在電力行業(yè)，送電行業(yè)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，而發(fā)電部門則屬于競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)。如某電力主管組織濫用權(quán)力，直接限制發(fā)電部門行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，則其行為構(gòu)成抽象行政性壟斷。為今后依據(jù)該文件實(shí)施具體行政性壟斷行為提供“合法”依據(jù)。

四、抽象行政性壟斷規(guī)制制度選擇

出租車行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度是抽象行政性壟斷典型，管制狀況具有一定特殊性，但也能反映抽象行政性壟斷的一些共同特點(diǎn)。目前，抽象行政性壟斷為違法具體行政性壟斷行為提供“合法”依據(jù)，嚴(yán)重阻礙社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，損害消費(fèi)者和社會(huì)公共利益。根據(jù)《反壟斷法》第8條規(guī)定及其立法精神，禁止抽象行政性壟斷。

（一）完善抽象行政行為制定程序

抽象行政行為指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象，制定可反復(fù)適用并具有普遍約束力的行政規(guī)則，包括行政法規(guī)、規(guī)章，也包括縣級(jí)以上地方政府及部門職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)法律法規(guī)針對(duì)不特定對(duì)象制定的可反復(fù)適用的規(guī)范性文件。完善抽象行政行為制定程序，有助于防止抽象行政性壟斷發(fā)生。

1.根據(jù)行政組織法明確行政權(quán)力。抽象行政性壟斷源于地方政府和部門權(quán)力意識(shí)膨脹，將權(quán)力地方化、部門化，以獲得不正當(dāng)利益。在出租車行業(yè)中，由于行業(yè)本身不具有自然壟斷行業(yè)特征，也不符合《反壟斷法》第7條規(guī)定“掌控國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，涉及國(guó)家安全”條件，不應(yīng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。但由于出租車行業(yè)收益豐厚，前建設(shè)部出臺(tái)辦法，將出租車行業(yè)納入特許經(jīng)營(yíng)范疇，各地政府部門也紛紛出臺(tái)規(guī)范性文件，強(qiáng)化出租車行業(yè)行政性壟斷。因此，應(yīng)創(chuàng)設(shè)新型行政權(quán)力，根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，平衡市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府管控，從組織法上明確抽象行政權(quán)限范圍，防止政府權(quán)力過度干涉市場(chǎng)環(huán)境。

2.抽象行政行為實(shí)施前履行聽證程序。抽象行政行為針對(duì)不特定或特定主體，可反復(fù)適用，一旦含排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容，會(huì)造成普遍而長(zhǎng)遠(yuǎn)危害，即使通過法律救濟(jì)，亦無法避免損失。因此成熟抽象行政行為頒布實(shí)施前，必須經(jīng)過嚴(yán)格聽證程序，充分聽取各方代表意見，考慮相關(guān)行業(yè)特殊情況。由于我國(guó)地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)文化水平以及交通條件，目前抽象行政行為聽證制度存在聽證成本高、民眾參與度低以及聽證當(dāng)事人不具有代表性等問題。因此，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，不必聽證所有抽象行政行為。針對(duì)社會(huì)公眾、法人等外部抽象行政行為應(yīng)落實(shí)聽證程序，而針對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)等內(nèi)部抽象行政行為則無需聽證。關(guān)于聽證方式，可根據(jù)抽象行政行為涉及面以及內(nèi)容重要性等采取正式或非正式聽證程序，降低聽證成本，提高民眾參與度[11]。針對(duì)未經(jīng)聽證程序的抽象行政行為，可借鑒美國(guó)做法，即因程序上的重大缺陷而不予生效[12]。聽證當(dāng)事人可參照各級(jí)人大代表制度，根據(jù)抽象行政行為制定主體，采用當(dāng)事人代表制和直接當(dāng)事人制。直接當(dāng)事人制度適用于基層行政機(jī)關(guān)抽象行政行為。當(dāng)事人代表制可充分發(fā)揮相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜易饔?，接受民眾委托，代表民眾利益，參加聽證會(huì)，利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)。

（二）落實(shí)抽象行政行為反壟斷審查

落實(shí)抽象行政行為反壟斷審查是規(guī)制抽象行政性壟斷有效措施。若出租車行業(yè)無市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度，就不會(huì)發(fā)生出租車公司牌照特許壟斷。問題關(guān)鍵在于抽象制度化。出租車行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入制度已不適合現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須審查抽象行政行為，變革抽象制度。然而，不能僅依靠行政部門自覺性，由于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)間存在利益趨同性，且依據(jù)新《行政訴訟法》第53條⑤《行政訴訟法》第53條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為依據(jù)國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。規(guī)定“法院只能對(duì)規(guī)章以下規(guī)范性文件（不包括行政法規(guī)和規(guī)章，也不包括國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件）進(jìn)行附帶審查?！币滥壳爸贫龋茈y對(duì)抽象行政行為實(shí)施有效反壟斷審查。因此，抽象行政行為反壟斷審查，既包括抽象行政行為實(shí)施前審查、行政機(jī)關(guān)自我清理抽象行政行為，也包括生效后監(jiān)督審查。

1.政府規(guī)范性文件事前審查。在政府規(guī)范性文件生效前，應(yīng)前置審查此文件。由于行政法規(guī)、規(guī)章制定屬于行政立法，我國(guó)目前立法程序相對(duì)完善，其合法性與合理性可獲得較好保障。而不屬于行政立法卻具有普遍適用性政府規(guī)范性文件，則無相對(duì)完善制定程序。我國(guó)雖已建立規(guī)范性文件事前審查制度，但傳統(tǒng)事前審查制度存在審查機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、審查標(biāo)準(zhǔn)不一致以及審查方式差異性等問題[13]。根據(jù)國(guó)務(wù)院2001年11月16日發(fā)布，2002年1月1日實(shí)施的《規(guī)章制定程序條例》第11條和第36條⑥《規(guī)章制定程序條例》第11條：國(guó)務(wù)院部門法制機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市和較大市的人民政府法制機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱法制機(jī)構(gòu)），應(yīng)當(dāng)對(duì)制定規(guī)章立項(xiàng)申請(qǐng)匯總研究，擬訂本部門、本級(jí)人民政府年度規(guī)章制定工作計(jì)劃，報(bào)本部門、本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。第36條：依法不具有規(guī)章制定權(quán)的縣級(jí)以上地方人民政府制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規(guī)定程序執(zhí)行。：政府規(guī)范性文件應(yīng)參照規(guī)章，由法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查規(guī)范性文件送審稿。但條例未明確“法制機(jī)構(gòu)”是政府法制機(jī)構(gòu)還是政府部門法制機(jī)構(gòu)。對(duì)于政府規(guī)范性文件采取合法性審查還是合理性與合法性均審查、采取書面審查還是召開正式審查會(huì)議等問題，實(shí)踐做法不統(tǒng)一。根據(jù)我國(guó)目前實(shí)際情況，一般由政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件集中審查。由于政府部門法制機(jī)構(gòu)隸屬該部門，對(duì)本部門規(guī)范性文件反壟斷審查意見缺乏獨(dú)立性和中立性。同時(shí)審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)堅(jiān)持以合法性審查為主，合理性審查為輔，兼采取目的正當(dāng)性審查。

2.規(guī)范行政法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件清理。根據(jù)2007年2月25日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展行政法規(guī)規(guī)章清理工作的通知》，為保證行政部門更好適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國(guó)要求，由國(guó)務(wù)院辦公廳牽頭，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，開展行政法規(guī)和規(guī)章清理工作。各地紛紛制定相應(yīng)文件，清理政府規(guī)范性文件，如天津市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展行政法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件清理工作的通知》。然而，在這些清理文件中，清理范圍大部分為與上位法抵觸、適用期已過的文件，涉及因經(jīng)濟(jì)建設(shè)環(huán)境改變不再適合時(shí)代發(fā)展的規(guī)章有限。如出租車特許經(jīng)營(yíng)制度，經(jīng)濟(jì)建設(shè)宏觀環(huán)境已改變，出租車特許經(jīng)營(yíng)制度和價(jià)格管制明顯不適合行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)被清理。行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件自我清理有助于發(fā)現(xiàn)并撤銷具有抽象行政性壟斷內(nèi)容的制度。清理原則中應(yīng)加入審查行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件時(shí)效性以及是否含有抽象行政性壟斷內(nèi)容。同時(shí)，充分發(fā)揮反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作用，明確規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可向清理主管部門提出清理意見，并有權(quán)追蹤和監(jiān)督涉及抽象行政性壟斷內(nèi)容的清理工作。

3.鼓勵(lì)公眾監(jiān)督，暢通訴求渠道。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《憲法》《立法法》規(guī)定，對(duì)廣義規(guī)范性文件的監(jiān)督主要有兩種類型：一是針對(duì)行政法規(guī)與規(guī)章，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律相違背的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷不適當(dāng)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，地方人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)規(guī)章，省級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)規(guī)章；二是針對(duì)政府規(guī)范性文件，主要依賴行政部門自身清理。然而這兩種方式更傾向于抽象審查，實(shí)踐中大量規(guī)范性文件在生效實(shí)施后，才發(fā)生存在問題，僅依靠抽象審查無法避免抽象行政性壟斷。充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用，暢通相關(guān)利害人訴求渠道，是可行之法。如2009年“綠壩·花季護(hù)航”事件中，工信部發(fā)布第226號(hào)通知⑦資料來源：工信部軟[2009]226號(hào)——《關(guān)于計(jì)算機(jī)預(yù)裝綠色上網(wǎng)過濾軟件的通知》。，要求進(jìn)口計(jì)算機(jī)軟件在銷售前必須安裝最新版“綠色·花季護(hù)航”軟件。該通知合法性受到學(xué)者、律師質(zhì)疑，認(rèn)為工信部行為涉嫌抽象行政性壟斷，聯(lián)名向國(guó)務(wù)院遞交公民建議書，并向國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)遞交舉報(bào)信。在訴求渠道暢通和公眾積極參與監(jiān)督下，工信部宣布“不再?gòu)?qiáng)制要求安裝該綠色軟件”?？梢?，暢通訴求渠道，保證公眾參與監(jiān)督行政行為，有助于行政機(jī)關(guān)依法行政，防止抽象行政性壟斷發(fā)生。

（三）疏通抽象行政性壟斷救濟(jì)途徑

對(duì)于抽象行政性壟斷的救濟(jì)，《反壟斷法》規(guī)定“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”；同時(shí)僅賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)向上級(jí)提出依法處理建議的權(quán)利。此救濟(jì)手段限于建議權(quán)范圍，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏直接行政執(zhí)法權(quán)力，監(jiān)督和救濟(jì)作用有限。因此，對(duì)于抽象行政性壟斷規(guī)制不能僅限于“責(zé)令改正”和“依法處理的建議”，應(yīng)通過行政處罰、賠償?shù)确绞阶肪肯嚓P(guān)行政機(jī)關(guān)法律責(zé)任，必要時(shí)可借鑒新《行政訴訟法》中相關(guān)規(guī)定，處罰行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人。

1.將抽象行政性壟斷納入行政處罰范疇?！斗磯艛喾ā芬?guī)定對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位和經(jīng)營(yíng)者集中等壟斷行為予以行政處罰，包括責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得或處以上年度銷售額一定百分比處罰。與經(jīng)營(yíng)者壟斷行為相比，抽象行政性壟斷也是違法行為。因此應(yīng)將抽象行政性壟斷主體納入行政處罰范疇，并根據(jù)違法程度予以停止違法行為、沒收違法所得等處罰。

2.將抽象行政性壟斷與賠償責(zé)任銜接?！斗磯艛喾ā返?、50條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)控制地位以及經(jīng)營(yíng)者集中等行為，侵害公民、法人或其他組織合法權(quán)益，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。抽象行政性壟斷是行政違法行為，同時(shí)也是侵權(quán)行為[14]。對(duì)于政府而言，一旦公權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益，即應(yīng)依法承擔(dān)責(zé)任，并賠償損害。如某抽象行政性壟斷被上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正或被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查，并向其相關(guān)上級(jí)提出處理建議，則該行為被確認(rèn)為行政違法行為，此時(shí)應(yīng)考慮該抽象行政性壟斷是否造成他人損害。如該抽象行政性壟斷在頒布實(shí)施前，即被責(zé)令改正，則無需承擔(dān)賠償責(zé)任；如該行為在生效后被責(zé)令改正，說明該行為屬于行政侵權(quán)行為。將抽象行政性壟斷與賠償責(zé)任銜接，不僅有利于保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益，而且可監(jiān)督和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

3.將抽象行政性壟斷與刑事責(zé)任銜接?！斗磯艛喾ā返?7條僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定，卻未規(guī)定實(shí)施該違法行為的法律后果。對(duì)于政府具體行政壟斷行為，如限制跨地區(qū)招投標(biāo)等具體行政壟斷行為，依據(jù)《招投標(biāo)法》第20、62條規(guī)定，可能被追究刑事責(zé)任。而抽象行政性壟斷卻未納入刑事處罰范疇。將抽象行政性壟斷與刑事責(zé)任銜接，必要時(shí)追究違法行為主要機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任，有利于行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，防止抽象行政性壟斷發(fā)生。

抽象行政性壟斷是具體行政壟斷產(chǎn)生依據(jù)，對(duì)于不特定行政相對(duì)人具有絕對(duì)強(qiáng)制力。本文以出租車行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度為例，提出抽象行政性壟斷規(guī)制途徑與方法。完善抽象行政行為制定程序，落實(shí)抽象行政行為反壟斷審查，健全抽象行政性壟斷救濟(jì)途徑，是規(guī)制抽象行政性壟斷客觀要求。如何將救濟(jì)途徑與立法更好銜接，還需進(jìn)一步探討。

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D912.1

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2016-08-24

丁國(guó)民（1966-），男，福州大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，博士，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。